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近年來，北京市朝陽區(qū)人民法院（以下簡稱“我院”）在行政案件審理過程中經常涉及到民事行為的效力問題，同時由民事審判庭審理的民事案件也經常涉及具體行政行為的合法性問題。對于如何認定此類案件的性質，如何選擇案件處理方式，立案法官、行政法官、民事法官存在不同的認識，給審判實踐造成了一定的困擾。為進一步規(guī)范行政、民事糾紛交叉案件的審理，發(fā)現(xiàn)和解決此類案件審理中存在的問題，總結審判經驗，不斷提高辦案質量和效率，我院以近幾年來審理的行政、民事糾紛交叉案件為基礎，對此類案件的審理及相關問題進行了專門的調研，并通過民事、行政法官聯(lián)席會議、法官講壇等方式進行專題研討，在充分論證的基礎上，形成了行政、民事交叉問題解決方案，并在我院民事、行政審判領域施行。本文是對相關調研活動的總結，側重從審判實踐的角度探討交叉問題的類型、實踐中的難點問題及解決問題的路徑等問題，以期較為全面地反映調研工作的全貌。 一、案件類型 在司法實踐中，民事、行政糾紛交叉的情形較為普遍。就行政審判而言，很多種類的具體行政行為均包含一定的民事因素，在不同程度上影響行政相對人的民事權益。行政相對人對具體行政行為提起行政訴訟，實質上是為解決民事權益受損問題的占有很大比例。而在民事訴訟中，民事審判庭在為當事人解決民事糾紛時，也會大量涉及行政行為對民事主體資格、民事行為效力的影響等問題。因此，有必要對行政、民事糾紛交叉的案件進行類型劃分。 在具體行政行為種類中，行政許可、行政確認、行政登記和行政裁決、行政處罰行為涉及民事因素較多，其中行政許可行為多與民事主體資格、行為能力的確定等問題相關聯(lián)；行政確認、行政登記多與合同關系、物權關系、相鄰關系等相關聯(lián)；行政裁決、行政處罰行為則與財產權益、物權關系等相關聯(lián)。行政案件中存在與其相關聯(lián)的民事因素，并不意味著行政案件的審查必須包括解決民事糾紛或等待民事訴訟對相關問題的處理結果。在此需要引人原本訴訟（行政訴訟）中的附屬問題（民事糾紛）的存在是否妨礙了本訴的順利進行來進行研究和分類。一種情況是對本訴的附屬問題的法律解釋或者合法性的認定真正發(fā)生了困難，需要由其他訴訟程序解決，且附屬問題的解決對本訴的判決是必不可少的，附屬問題即成為本訴的審判前提問題；一種情況是附屬問題本身意義清楚，法律適用明確，本訴的受理審判組織本身就可以解決，或附屬問題的解決對于本訴案件的判決并無關系的，即不構成審判前提問題。 在上述論及的行政行為中，據(jù)以往審判經驗，因行政裁決、行政處罰案件中存在的民事爭議一般不會構成行政審判的前提問題，不會影響到行政案件的判決，在司法實踐中也少有發(fā)生民事審判與行政審判在操作層面的沖突，故我們僅將其視為具有民事因素的案件，不作為我們本次調研的重點內容。行政許可、行政登記、行政確認等行為種類中民事糾紛與行政糾紛交叉的情況較為突出，而且可能成為或應當成為原本訴訟的前提問題，是我們本次調研的重點。 二、審理基本情況 ?。ㄒ唬?004-2008年審理相關案件概況 我院就行政、民事糾紛交叉情況突出的行政登記（主要指房屋權屬登記、婚姻登記、車輛過戶登記案件）、行政許可案件（主要指頒發(fā)集體土地建設用地使用證案件）進行了統(tǒng)計分析，認為行政、民事糾紛交叉案件具有如下特點：1．從案件數(shù)量來看，行、民交叉案件數(shù)量逐年增加，涉案類型較為集中。其中2004年此類案件共計12件，2005年共計27件，2006年共計29件，2007年共計38件，2008年共計39件。涉案類型以房屋權屬登記頒發(fā)宅基地使用證為主；2．從當事人構成來看，此類案件均因涉及他人行政、民事權益而有第三人參加訴訟；3．從裁判結果看，此類案件原告撤訴率較高，其中2004年撤訴率為33.3%;2005年撤訴率為55.5%,2006年撤訴率為44.8%,2007年撤訴率為31.6%,2008年撤訴率為35.7%。選擇其他途徑尤其是民事訴訟途徑進行救濟是原告申請撤訴的主要原因；另外，此類案件存在被告敗訴率低，原告通過行政訴訟難以獲得對其實體訴訟請求的支持的特點，在進行實體判決的案件中，判決駁回原告訴訟請求是主要的判決方式。4.從上訴情況看，除原告自行撤回起訴的案件外，行、民交叉案件上訴率較高。2004年至2008年此類案件的上訴率分別達到58.3%、33.3%、48.2%、47.3%、50.1%。原告人或第三人在行政訴訟裁判結果作出后，因可能影響其民事實體權益，必有一方當事人選擇上訴。在上訴仍然未果的情況下，當事人還要再進行民事訴訟，從而導致當事人訴訟周期長、成本增加。 （二）司法實踐中存在的問題 1．行政、民事法官對行、民交叉案件認識不統(tǒng)一。行政、民事法官在案件審理中，對于具體行政行為在民事訴訟中的地位、作用，民事基礎行為在行政訴訟中的效力等問題認識不一致。有民事法官傾向于認為行政機關作出的具體行政行為在民事訴訟中有絕對的證明力，是民事審判處理相關民事爭議必須采納的證據(jù)，如當事人對此有異議，必須首先通過行政訴訟解決行政行為效力問題。行政法官則認為應具體分析具體行政行為在民事訴訟中的證明力，不能一概構成民事審判的前提問題。而對于行政訴訟中的民事基礎行為，行政審判無權審查，應由當事人通過民事訴訟解決。 2.行政審判、民事審判存在相互推諉案件的情況。由于行政、民事法官對行、民交叉案件認識不同，且不同部門均存在案件處理壓力，故在實踐中存在相互推諉案件的情況。在部分民事案件中，只要存在具體行政行為，法官即建議當事人首先對行政行為的效力提起行政訴訟。在一些行政案件中，如果涉及民事基礎行為效力爭議問題，法官也會建議當事人首先通過民事訴訟途徑解決。 3.行、民交叉案件中當事人訴訟周期長、成本高。行、民交叉案件的處理普遍存在訴訟周期長的問題，一般需經過二次行政訴訟、二次民事訴訟，在極端情況下，甚至可能出現(xiàn)行政、民事裁判互相矛盾的情況。當事人訴訟成本較高，又難以徹底解決訴爭問題，對于妥善解決糾紛，維護法院司法權威非常不利。 三、審理意見 ?。ㄒ唬┬姓怯涱惏讣膶徖硪庖?BR> 行政登記行為是行政主體應申請人申請，在政府有關登記簿中記載行政相對人的某種情況或事實，并依法予以正式確認的行為。在民法領域，因實行“登記成立要件主義”，一些民事法律行為是以行政登記為其生效條件的，一些民事權利的取得也是以行政登記為其前提條件的，故因行政登記行為引發(fā)的行政、民事糾紛的情況較為突出。需要強調的是，行政登記行為雖然是民事行為有效的前提條件，但行政登記的基礎是買賣、贈與、繼承、抵押等民事行為，相關當事人在民事行為存在的前提下，提交有關材料到登記機關申請登記。在一般情況下登記機關僅對申請材料負有形式上的審查義務，不能也無法對基礎民事行為的效力進行實質性審查。當事人對登記行為不服提起的行政訴訟實際涉及到民事基礎行為的效力問題，成為案件審理過程中的一個難點問題。登記類案件類型主要如下。 1．房屋權屬登記類案件。依據(jù)《城市房屋權屬登記管理辦法》的規(guī)定，登記申請人提交的材料是否完備、申請內容能否足以證明房屋權屬清楚以及發(fā)生轉移的事實是權屬登記機關應審查的主要內容。對權屬登記行為不服提起訴訟大致可分為兩種情形：一是認為登記機關沒有盡到必要的審查義務，登記程序存在違法之處；二是對基礎民事行為的效力提出質疑，如認為房屋買賣合同違法或無效、繼承公證、贈與公證等法律文書違法，從而導致質疑整個登記行為的合法性。基于我院行政審判經驗及北京市高院有關法律適用問題的答復，我們認為，登記機關對申請人提交的證件、證明材料進行是否符合法律、法規(guī)規(guī)定要求的形式意義上的審查。同時登記機關作為行政登記的專門機構，也應要求其在形式審查時履行較高的必要合理注意義務。即登記機關明顯違反權屬登記程序，未盡到必要合理注意義務的，可以通過行政訴訟直接判決撤銷被訴的房屋權屬登記。此時案件雖然也涉及基礎民事行為，但該民事行為并不構成行政訴訟的前提問題，作出行政判決的理由已經足夠充分，民事行為的效力不影響行政案件的判決。在當事人僅以基礎民事行為違法或無效而對登記行為提起的訴訟中，由于登記機關僅負有形式審查義務，法院在司法審查中既不能要求行政機關承擔過多的行政義務，也無法在行政訴訟中對民事行為的效力作出判斷，此時民事行為構成行政訴訟的前提問題，需要優(yōu)先解決。對于已經民事生效判決確認的民事行為，當事人可作為依據(jù)，直接申請權屬登記機關啟動行政程序，要求撤銷房屋權屬登記；如登記機關不予作為，當事人可通過提起行政訴訟途徑解決。 2．婚姻登記類案件。我院受理的以朝陽區(qū)民政局為被告、要求撤銷其頒發(fā)的離婚證的行政案件雖然數(shù)量較少，但具有典型性。該類案件一般可分為兩種類型：第一，對離婚協(xié)議書內容不服。原告作為婚姻關系當事人以外的其他人（以下簡稱其他人），對婚姻關系當事人在離婚登記時訂立的離婚協(xié)議書侵犯了自己的合法權益存在異議。第二，對婚姻登記機關受理無完全民事行為能力人辦理離婚登記不服。通過綜合分析，我們發(fā)現(xiàn)該類案件一般以提起行政訴訟要求撤銷離婚證為形式，以解決民事權益問題為實質訴求。原告起訴被告婚姻登記機關要求撤銷其頒發(fā)的離婚證，實質上是為了財產歸屬等民事權益問題而提起的訴訟。在處理該類案件時，應首先明確離婚協(xié)議的性質及婚姻登記機關的審查義務。離婚協(xié)議書是載明離婚雙方當事人自愿離婚的意思表示以及對子女撫養(yǎng)、財產及債務處理等事項協(xié)商一致而達成意見的書面文書，處置的是當事人自身的民事權利與義務。在離婚登記程序中，當事人要提交離婚協(xié)議書，而婚姻登記機關要查明離婚協(xié)議書是否具備法定的內容，如果當事人提交的離婚協(xié)議書具有法律規(guī)定的內容，在沒有其它不應受理的情形下，婚姻登記機關可以當場向當事人進行離婚登記并頒發(fā)離婚證，而不必對離婚協(xié)議書中內容的真實性進行審查。此外，《婚姻登記條例》雖然規(guī)定對屬于限制或者無民事行為能力人辦理離婚登記的不予受理，但條例中未要求當事人在辦理離婚登記時必須出具其具有完全民事行為能力的證明材料，婚姻登記機關因此不能有效地判斷前來申請辦理離婚登記的當事人是否具有完全民事行為能力。故婚姻登記機關在離婚登記過程中對當事人是否具有完全民事行為能力的審查及對當事人簽訂的離婚協(xié)議內容的審查均應屬于形式審查。同時作為登記機關，也應當盡到必要的合理注意義務。當事人或者其他人只對離婚協(xié)議內容有異議、認為其侵犯了自身合法權益的，應當以離婚當事人一方或者雙方為被告進行民事訴訟；離婚當事人及其法定代理人對婚姻登記機關給無完全民事行為能力人進行離婚登記有異議的，應當以婚姻登記機關為被告進行行政訴訟；當事人或者其他人既對離婚協(xié)議有異議，又對婚姻登記機關給無完全民事行為能力人進行離婚登記有異議的，應由行政審判庭就其中的行政爭議進行審理，不對離婚協(xié)議的民事爭議進行審查，如果法院最終判決撤銷被告頒發(fā)的離婚證，則離婚協(xié)議書發(fā)生法律效力的前提條件不存在，該離婚協(xié)議自然也就不對當事人產生法律效力。 3．機動車登記類案件。因機動車過戶登記引發(fā)的行政案件有兩種類型：一是車輛實際使用人利用他人身份證件進行機動車登記，在車輛發(fā)生損害賠償時，登記的所有人因不愿承擔民事責任而提起行政訴訟，以不知情為由要求撤銷車輛注冊登記。該類案件因北京市曾有規(guī)定非北京市戶籍居民不得登記北京牌照，外地戶籍居民借用北京市居民身份證辦理登記而多發(fā)；二是因車輛買賣進行轉移登記，原登記所有人認為侵犯其合法權益而起訴要求撤銷轉移登記的。在進行注冊登記和轉移登記的過程中，車輛管理所需依照《機動車登記規(guī)定》的要求審查申請人的材料是否符合《規(guī)定》要求，但對于車輛的實際使用人與登記所有人是否一致、車輛買賣合同是否有效無法進行審查，亦不屬于其職權范圍。故當事人欲通過行政訴訟救濟其民事權益無法達到訴訟目的。 ?。ǘ┬姓S可類案件的審理意見 當事人在其提出申請獲得行政機關批準后才能取得民事行為主體資格或從事一定行為的制度即為行政許可制度，因許可行為決定了民事主體的資格或者行為能力，故極易引發(fā)行政爭議與民事爭議的交織。在行政審判中，因不服集體土地建設用地使用證引發(fā)行、民交織問題較為突出。此類案件實際上一般系因拆遷房屋引發(fā)，當事人因對地上房屋歸屬的爭議而提起民事訴訟，有民事法官或律師認為宅基地使用證是確定房屋所有權的依據(jù)，故指導有爭議的當事人另行提起行政訴訟要求撤證。我們認為，《集體土地建設用地使用證》是土地使用權憑證，而非地上房屋所有權憑證。該證件記載的權利人并不必然是地上房屋的所有人，針對地上房屋產生的權屬、析產、繼承等爭議沒有必要首先提起行政撤銷之訴，可直接通過民事訴訟解決。在涉及集體土地地上房屋權屬、析產和繼承等爭議的民事訴訟中，《集體土地建設用地使用證》作為確定地上房屋權屬的證據(jù)，房屋所有權人的確定有賴于對具體民事法律關系的判斷。但若系當事人對宅基地使用權存在爭議，則應當通過行政訴訟解決。行政訴訟針對區(qū)政府發(fā)證的程序、適用的法律等問題進行審查，在一些案件中可以直接以起訴期限問題裁定駁回原告起訴而不涉及實體問題，故在此類案件中，行政訴訟完全不能夠成為民事訴訟的前提問題，對于民事訴訟問題的解決沒有意義。 ?。ㄈ┢渌枰f明的問題及審理意見 1．行政確認行為中的民、行交叉問題 在一些起訴行政確認行為或證明行為的行政訴訟中，當事人因認為行政機關的確認或證明行為直接確定了或侵犯了其民事權益而提起行政訴訟，對于此類案件，我們認為應綜合分析，對于行政機關作出的無效行為，民事法官可以直接作出判斷，不需要由行政訴訟作為前提。較為突出的是，對于行政機關完全不具有進行確認或證明職權而作出的確認或證明行為，如鄉(xiāng)政府對地上房屋權屬的確認證明，或鄉(xiāng)規(guī)劃科許可建房的證明，在民事訴訟中可以直接判斷其是無效行為，無需作為案件審理的依據(jù)，而不需要另行通過行政訴訟確認其效力。 2.直管公房租賃類案件 關于如何界定直管公房租賃引發(fā)的各類糾紛的性質以及民事訴訟與行政訴訟各自的管轄范圍確定的問題，民事法官、行政法官持有不同的意見。一種觀點認為，直管公房租賃合同是房屋管理部門作為民事主體與承租人簽訂的民事協(xié)議，其中并無行政權力的運用。由租賃合同產生的爭議屬于平等主體間的糾紛，屬于民事案件管轄范圍。另一種觀點認為，承租人無權同出租人協(xié)商承租費用，且承租直管公房大都需要具備相應的資格，因此直管公房的租賃關系雙方不是平等主體，租賃合同也不是民事合同，應當通過行政訴訟解決。目前在審判實踐中一般遵循北京市高級法院《關于因直管公房租賃引發(fā)糾紛的受理問題的意見》處理直管公房租賃案件，將因合同履行引發(fā)的糾紛屬于民事爭議，作為民事案件受理；將因直管公房管理部門依職權確認房屋承租權的爭議屬于行政糾紛，作為行政案件受理。但在《公房租賃合同》中訂立有變更房屋承租人的相應條款，因此直管公房管理部門變更房屋承租人的行為實際也是依合同而為，并不存在依職權的情形，因此兩類案件的處理仍未得到明確界定，尚需上級法院適時加以明確。 3．綠化隔離帶建設引發(fā)案件 因綠化隔離帶建設引發(fā)的案件是本市城鄉(xiāng)結合地帶所特有的一種案件，涉及騰退土地、經濟補償?shù)榷喾矫鎲栴}。如何界定因綠化隔離帶建設引發(fā)爭議的法律性質在實踐中爭議較大。一種觀點認為，綠化隔離帶建設本質上屬于一級集體經濟組織—鄉(xiāng)政府作為土地所有人對其所有的土地通過適當方式重新利用和再分配。鄉(xiāng)政府不是以行政主體身份介入，不存在行政權力的運用。由綠化隔離帶政策引發(fā)的集體土地拆遷不存在城市拆遷的裁決機制，無法比照城市拆遷的程序和補償方式，主要的糾紛存在于拆遷補償方案和補償協(xié)議，具體可分為三種情形：已達成補償協(xié)議，村民反悔；未達成補償協(xié)議，村民要求給予補償；鄉(xiāng)政府已作成統(tǒng)一補償方案，但村民不服。對上述糾紛應通過民事訴訟途徑解決。第二種觀點認為，綠化隔離帶建設由鄉(xiāng)人大制定補償方案，具有一定的公益性質；協(xié)商的雙方不是平等主體，應當通過行政訴訟解決。第三種觀點認為，綠化隔離帶建設政策性過強，無明確的法律規(guī)范，民事訴訟與行政訴訟都難以解決，法院應當不予受理。第四種觀點認為，對于鄉(xiāng)政府與村民已就補償安置問題達成協(xié)議的，因履行協(xié)議或協(xié)議效力發(fā)生爭議，屬于民事爭議，應通過民事訴訟途徑解決；對于鄉(xiāng)政府與村民未就補償安置問題達成協(xié)議的，因糾紛雙方為非平等民事主體，不應屬于民事案件。我們認為，關于綠化隔離帶建設引發(fā)案件的處理，因其不單純表現(xiàn)為法律問題，而更多地涉及政策性問題，需與政府部門充分協(xié)調后確定統(tǒng)一的處理原則。 四、審理對策 近一年來，我院開展了多種形式的調研工作，在充分調研的基礎上，初步確立了行政、民事案件交叉問題協(xié)調處理機制，確立了行政、民事案件交叉問題處理原則。 ?。ㄒ唬┝钢笇?、尊重訴權 1．對于民事、行政爭議交織的糾紛，立案庭應在尊重當事人訴權的基礎上進行適度的訴訟指導。若民事爭議或行政爭議的解決需以另一爭議的解決為基礎，立案庭應了解當事人真實的訴訟意圖，告知不同的救濟途徑及可能后果，由當事人對訴權的行使進行選擇。對房屋權屬登記類案件、離婚登記類案件、涉集體土地建設用地使用證案件、直管公房租賃案件及綠化隔離帶建設引發(fā)爭議案件的訴前指導，應參考聯(lián)席會確立的基本原則。 2．在民事、行政爭議交織且當事人可選擇權利救濟方式的情況下，應尊重當事人的選擇權。若起訴人堅持對民事爭議及與其相關的行政爭議分別提起訴訟，只要其起訴符合民事訴訟法及行政訴訟法規(guī)定的起訴條件，立案庭可以以民事案件、行政案件分別立案受理。 3.對于案件起訴受理階段發(fā)現(xiàn)的行政、民事爭議交織的疑難問題，立案庭應提請協(xié)調處理小組進行研究后再決定是否立案。 ?。ǘ﹨f(xié)調研究、統(tǒng)一處理 1．行政、民事案件的承辦人在案件審理中發(fā)現(xiàn)糾紛存在民事、行政爭議交織的情況，應及時向當事人了解其提起訴訟的真實意圖和訴訟目的，以便判斷正在進行的民事或者行政訴訟是否屬于糾紛當中的基礎性爭議，該爭議是否具有優(yōu)先解決或待其他爭議解決后再行解決的特性。 2．承辦人如果認為在民事爭議與行政爭議交織的案件中，應當由其他庭室優(yōu)先解決基礎性爭議時，不得自行裁定駁回原告起訴或要求當事人另行提起其他訴訟，應在第一次庭審結束后兩日內報告本庭庭長。由本庭庭長在與其他相關庭室庭長溝通，形成統(tǒng)一意見后作出裁判或指導當事人另尋救濟途徑或由院內統(tǒng)一移轉案件。 3．如果民事和行政兩個庭室在案件處理上意見難以統(tǒng)一的，提交協(xié)調處理小組研究。協(xié)調處理小組應在1周內對相關庭室作出口頭答復，案件承辦人應就答復情況制作工作記錄。重大疑難案件或分歧較大難以把握的案件，提請主管院長研究決定。協(xié)調處理小組在對糾紛屬民事或行政爭議進行判斷時，應及時與上級法院相應審判庭室進行溝通，并參考上級法院的意見作出判斷，以便準確定性糾紛，避免當事人訴累。 ?。ㄈ┫仍V審理、慎重裁判 1．對于民事爭議與行政爭議同時審理的案件，受案的行政審判庭及民事審判庭應在裁判前進行充分的溝通，避免出現(xiàn)矛盾結果，以維護法律的統(tǒng)一性和嚴肅性。 2．對民事行政爭議交叉的案件，案件承辦人員應審慎選擇適當?shù)牟门蟹绞?。（如行政登記類案件中，具體行政行為的效力與相關民事行為的效力密切相關，行政庭在進行合法性審查時，尤其在涉及人身權或善意第三人權益的情形下，應當考慮到對民事行為效力的影響，對具體行政行為違法的慎用撤銷判決，宜采用確認判決，確認被訴行為違法，但不否認該行為的效力，以確保相關民事法律關系的穩(wěn)定性。） 3．對于民事行政爭議雖相關聯(lián)，但兩種爭議并不互為基礎的糾紛，在審理中不得推諉，由先受理案件的民事或行政審判庭審理并依法作出裁判，不得以案件存在交織因素而相互推諉。 在確立行政、民事案件交叉問題的處理原則后，我院出臺了《行政、民事案件交叉問題研討會紀要》、《行政、民事案件交叉問題解決方案》等一系列工作制度，下發(fā)全院民事審判各庭、行政審判庭、立案庭執(zhí)行，并成立了專門的協(xié)調機制執(zhí)行組織，由立案庭、行政庭、民事審判一庭共同組成行政、民事案件交叉問題協(xié)調組織，3個庭室各選派1名代表負責案件具體協(xié)調處理工作。經過近半年的試行，行政、民事案件交叉問題協(xié)調組織協(xié)調解決了多起行政、民事交叉案件，避免了民事、行政審判庭互相推諉案件的情況，盡量使案件進入快速、徹底的爭議解決渠道，取得了較好的施行效果。 |
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