【按】該案入選最高法院、中央電視臺聯(lián)合舉辦的“2016年度推動法治進程十大案例”之候選案例，被評選為四川法院2016年度十大典型案例——蔣敏（該案審判長、成都市中級人民法院副院長）。

感謝蔣院長供稿！

【裁判要旨】

公安交通管理部門出具的事故責任認定書是社會保險行政部門履行工傷認定職責的重要依據(jù)，但并非工傷認定的前提條件。公安交通管理部門無法認定事故責任的，社會保險行政部門不得以此為由不予認定工傷。

裁判文書：

四川省成都市中級人民法院

行政判決書

（2016）川01行終676號

上訴人（原審被告）成都市人力資源和社會保障局。

法定代表人張濟環(huán)，該局局長。

委托代理人廖方福，成都市新都區(qū)人力資源和社會保障局工作人員。

委托代理人黎菲菲，成都市新都區(qū)人力資源和社會保障局工作人員。

被上訴人（原審原告）張利，女，住成都市新都區(qū)馬家鎮(zhèn)橋爐村3社。

被上訴人（原審原告）龔銳，男，住成都市新都區(qū)馬家鎮(zhèn)雙龍村3組。

被上訴人（原審原告）龔定松，男，住成都市新都區(qū)馬家鎮(zhèn)雙龍村3組。

被上訴人（原審原告）方學會，女，住成都市新都區(qū)馬家鎮(zhèn)雙龍村3組。

以上四位被上訴人委托代理人鄧飛，四川信諾達律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審第三人）成都市新都香城中學。

法定代表人張世明，該校校長。

委托代理人嚴玉久，四川志眾律師事務(wù)所律師。

上訴人成都市人力資源和社會保障局（以下簡稱市人社局）因勞動和社會保障行政管理一案，不服成都市雙流區(qū)人民法院（2016）川0122行初11號行政判決，向本院提起上訴。本院立案后依法組成合議庭，于2016年10月19日公開開庭審理了本案。上訴人市人社局的委托代理人廖方福、黎菲菲、市人社局負責人委托的工作人員張亞寧，被上訴人張利、龔銳、龔定松、方學會（以下簡稱張利等四人）的委托代理人鄧飛，被上訴人成都市新都香城中學（以下簡稱香城中學）的委托代理人嚴玉久到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院審理查明，龔國輝系香城中學員工。2014年3月19日23時40分左右，龔國輝駕駛電動二輪車下班行至新都區(qū)馬超西路“小城故事”小區(qū)路口前，倒在停放于路口東右側(cè)非機動車道停車位內(nèi)的川A0B800“豐田”小型轎車左后方。經(jīng)路人報警，由120送至成都市新都區(qū)中醫(yī)醫(yī)院進行搶救，因搶救無效于2014年3月20日死亡。

2014年3月22日，成都市公安局新都區(qū)分局物證鑒定室出具了《交通事故尸體檢驗報告》，認定龔國輝死亡原因為“重型顱腦損傷死亡”。2014年4月14日，四川西華機動車司法鑒定出具四川西華機動車司法鑒定所出具了《對未懸掛號牌兩輪車的相關(guān)技術(shù)鑒定》（川西華司鑒所[2014]車鑒字第708號）和《對川A0B800轎車的相關(guān)技術(shù)鑒定》（川西華司鑒所[2014]車鑒字第709號），鑒定意見為：無法確定二輪車與川A0B800轎車是否發(fā)生過接觸。2014年4月18日，成都市公安局新都區(qū)分局交通警察大隊出具《道路交通事故證明》（成公新交認字 [2014]第00086號），證實：“因事發(fā)時為夜間、雨天，監(jiān)控設(shè)施因光線較暗未能看到事故經(jīng)過，無直接目擊證人，致事發(fā)時龔國輝駕車倒地原因無法確定，致此交通事故成因無法查清。”

2014年5月12日，市人社局以需以司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門對龔國輝于2014年3月19日發(fā)生的交通事故結(jié)論為依據(jù)為由，作出《工傷認定決定時限中止通知書》（[2014]09-15號）。2015年12月4日，張利等四人以市人社局不履行法定職責為由向成都市雙流區(qū)人民法院提起訴訟。2016年1月25日，張利等四人以市人社局已主動履行法定職責作出了具體行政行為為由，申請撤訴。2016年1月27日，成都市雙流區(qū)人民法院裁定準許其撤回起訴。

市人社局根據(jù)申請人的申請重新啟動對龔國輝工傷認定申請的調(diào)查并出具《重新啟動工傷認定通知書》（[2016]09-001號）。2016年2月5日，市人社局依據(jù)成都市公安局新都區(qū)分局交通警察大隊出具的《道路交通事故證明》，決定對于本次事故不予認定（或者視同）工傷，作出了《不予認定工傷決定書》（[2016]09-077號）。

原審法院認為，原、被告雙方及第三人均認可龔國輝與香城中學存在勞動合同關(guān)系，是在下班途中發(fā)生的事故。根據(jù)《工傷保險條例》第五條第二款的規(guī)定，被告市人社局具備工傷認定的主體資格。本案爭議的焦點即在上下班途中發(fā)生事故，無法確定事故成因和判定事故責任的情況下，被告能否認定龔國輝的死亡不屬于工傷?！豆ｋU條例》第十四條規(guī)定，“職工有下列情形之一的，應(yīng)當認定工傷：……（六）在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的……”。該條從責任劃分角度僅排除了在交通事故中負主要責任和全部責任的受害人可以享受工傷待遇的情形，并未排除事故責任無法認定的情形下受害職工可以主張享受工傷保險待遇的權(quán)利。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)?！北景钢校桓孀鞒霾挥枵J定工傷的結(jié)論，就應(yīng)提供其決定正確合法的依據(jù)，即承擔提供龔國輝在事故中承擔全部或主要責任證據(jù)依據(jù)的舉證責任。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2014]9號）第一條第一款的規(guī)定，人民法院在認定《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責任”時，應(yīng)當以有權(quán)機構(gòu)出具的事故責任認定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)。但有相反證據(jù)足以推翻事故責任認定書和結(jié)論性意見的除外。

本案中，被告所依據(jù)的成都市公安局新都區(qū)分局交通警察大隊出具的《道路交通事故證明》載明，因事發(fā)時間為夜間、雨天，監(jiān)控設(shè)施因光線較暗未能看到事故經(jīng)過，無直接目擊證人，致事發(fā)時龔國輝駕車倒地原因無法確定。此份道路交通事故證明，沒有明確交通事故成因，也沒有劃分道路交通事故責任。四川西華機動車司法鑒定所出具的兩份鑒定意見均明確無法確定川A0B800轎車與事故中的二輪車是否發(fā)生過接觸。因此，本案中被告提供的證據(jù)不足以證明龔國輝在交通事故中承擔全部或主要責任，應(yīng)當承擔舉證不力的法律后果。據(jù)此，被告市人社局作出《不予認定工傷決定書》的行政行為證據(jù)不足，適用法律法規(guī)錯誤，依法應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第（二）項之規(guī)定，判決：一、撤銷被告成都市人力資源和社會保障局于2016年2月5日作出的《不予認定工傷決定書》（[2016]09-077號）；二、責令被告成都市人力資源和社會保障局重新作出行政行為。案件受理費50元，由成都市人力資源和社會保障局負擔。

宣判后，市人社局不服，向本院提起上訴稱，原審適用法律錯誤，請求撤銷一審判決，維持上訴人作出的《不予認定工傷決定書》。主要理由為：一、龔國輝在交通事故中是否承擔“非本人主要責任”應(yīng)當以有權(quán)機構(gòu)出具的事故責任認定書、結(jié)論性意見和人民法院生效判決等法律文書為依據(jù)；二、被上訴人自愿放棄通過起訴要求人民法院對事故責任進行判決從而獲取相關(guān)證據(jù)的行為，是導(dǎo)致上訴人認定其不屬于工傷的直接原因；三、上訴人雖然具備調(diào)查取證權(quán)，但上訴人無權(quán)對事故責任進行劃分。即便上訴人行使行政判斷權(quán)，本案所涉交通事故龔國輝也應(yīng)當承擔事故主要責任。

被上訴人二審答辯稱：原審認定事實清楚，適用法律正確，請求二審維持原判。主要理由為：一、《道路交通事故證明》是公安機關(guān)交通管理部門就交通事故作出的結(jié)論性意見之一，屬于《工傷保險條例》規(guī)定的工傷認定決定需要的有權(quán)機構(gòu)出具的結(jié)論。在被上訴人已向上訴人提交了《道路交通事故證明》的情形下，上訴人仍要求被上訴人提請相關(guān)部門對事故責任進行劃分，缺乏法律依據(jù)。最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例69號“王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案”確定的裁判規(guī)則也支持了被上訴人的前述觀點；二、被上訴人認為交通事故責任無法認定的情形并不排除受害職工可以享受工傷保險待遇的權(quán)利；三、上訴人市人社局具有對工傷事實進行調(diào)查核實、對受害職工是否存在不予認定工傷的特殊情形作出明確認定的職權(quán)；四、從交警部門對龔國輝交通事故勘查所得的證據(jù)來看，對本案事故責任的劃分不應(yīng)認定龔國輝承擔事故主要責任。

本案二審經(jīng)審理查明的事實與原審一致，本院予以確認。另查明，本案在二審期間，被上訴人香城中學法定代表人由劉明禮變更為張世明。

本院認為，《工傷保險條例》第五條第二款規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府社會保險行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的工傷保險工作”。第十九條規(guī)定，“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，根據(jù)審核需要可以對事故傷害進行調(diào)查核實，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當予以協(xié)助?！睋?jù)此，上訴人市人社局具有對轄區(qū)內(nèi)的工傷認定申請作出是否認定為工傷的法定職責，同時，根據(jù)需要具有對相關(guān)事故進行調(diào)查核實的工作職責。

本案爭議的焦點問題是，在上下班途中發(fā)生交通事故，在交警部門無法認定事故責任的情況下，市人社局做出的《不予認定工傷決定書》是否合法。

圍繞本案的焦點問題，本院著重查明了以下事項：

一、關(guān)于交通事故責任認定書的地位和作用。《工傷保險條例》第十四條第（六）項規(guī)定，“職工在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當認定為工傷”。據(jù)此，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔主要責任外，應(yīng)當認定為工傷。由此可知，交通事故責任書對于責任的認定和劃分對于工傷認定具有重要作用。

最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條第一款規(guī)定，人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責任”時，應(yīng)當以有權(quán)機構(gòu)出具的事故責任認定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責任認定書和結(jié)論性意見的除外。因此，有權(quán)機構(gòu)出具的事故責任認定書是人民法院審理工傷認定行政案件的重要證據(jù)。

二、關(guān)于在交警部門無法認定事故責任的情況下市人社局的法定職責。通常情況下，交通事故發(fā)生后交警部門結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查情況能夠作出事故責任認定書，但本案因夜間、雨天、監(jiān)控設(shè)施問題及無直接目擊證人等原因，致事故責任無法確定。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條第二款規(guī)定，有權(quán)機構(gòu)出具的事故責任認定書、結(jié)論性意見等法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應(yīng)當結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進行審查。該款規(guī)定明確了在交警部門無法認定事故責任的情況下，市人社局仍應(yīng)依法作出事實認定。同時，該條還明確了法院對市人社局作出的事實認定應(yīng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進行審查。被上訴人在二審?fù)徶刑峁┑淖罡呷嗣穹ㄔ喊l(fā)布的第69號指導(dǎo)性案例，雖然意在解決工傷認定中的程序性事項是否可訴的問題，但該指導(dǎo)性案例同時也說明即使在相關(guān)的事故責任認定書不存在時，市人社局仍然應(yīng)當依法作出是否認定為工傷的決定，而不得以“中止通知”等形式直接或間接地不履行工傷認定的法定職責。因此，在交警部門無法認定事故責任的情況下，市人社局仍應(yīng)依法進行調(diào)查并作出事實認定。

三、關(guān)于在交警部門無法認定事故責任的情況下市人社局作出的案涉工傷認定的合法性審查。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)?！蓖瑫r，該法第三十七條規(guī)定，“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責任?！睋?jù)此，市人社局在作出不予認定工傷決定時，應(yīng)當提供不予認定龔國輝構(gòu)成工傷的相應(yīng)證據(jù)，即使被上訴人張利等四人提供的證明行政行為違法證據(jù)不成立的，也不能免除市人社局的舉證責任。上訴人提出“被上訴人自愿放棄通過起訴要求人民法院對事故責任進行判決從而獲取相關(guān)證據(jù)的行為，是導(dǎo)致上訴人認定其不屬于工傷的直接原因”，其本質(zhì)是認為應(yīng)當由被上訴人承擔舉證責任的上訴意見與前述法律規(guī)定不符，不予采納。

根據(jù)《工傷保險條例》第十四條第（六）項的規(guī)定，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔主要責任外，應(yīng)當認定為工傷。市人社局不予認定龔國輝構(gòu)成工傷，應(yīng)當提供龔國輝符合不予認定工傷條件即龔國輝本人承擔交通事故主要或全部責任的證據(jù)。本案中市人社局提供的證據(jù)不足以證明龔國輝在此次交通事故中承擔主要或全部責任，上訴人認為“本案所涉交通事故龔國輝應(yīng)當承擔事故主要責任”的證據(jù)不足，據(jù)此，應(yīng)當認為市人社局作出不予認定為工傷的決定所依據(jù)的證據(jù)不足，市人社局應(yīng)當承擔舉證不力的法律后果。

綜上，原審法院認定事實清楚，證據(jù)確實充分，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人成都市人力資源和社會保障局承擔。

本判決為終審判決。

審  判  長   蔣   敏 

審  判  員   袁    藝 

審  判  員   曹    巍 

二O一六年十月十九日 

書  記  員   湯慈東