在經(jīng)歷了以投資驅(qū)動和增量發(fā)展為主的階段后，我國城市進入以轉(zhuǎn)型為發(fā)展思路、以存量空間資源為載體的發(fā)展階段。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，未來應(yīng)在有限的空間范圍內(nèi)進行城鄉(xiāng)建設(shè)活動。以相對有限的空間資源和非單一的資金來源，達到更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這是轉(zhuǎn)型背景下基于存量空間資源的城鎮(zhèn)化模式，可稱為存量發(fā)展模式。當(dāng)前在存量語境下的城市更新應(yīng)以人的需求為核心，以城市建設(shè)的質(zhì)量與人的需求的匹配程度為標(biāo)準，對于現(xiàn)有建成區(qū)，在全面提升城市品質(zhì)的基礎(chǔ)上，重點針對存量空間資源進行合理“增效”。從現(xiàn)階段城市更新的背景入手，剖析存量背景下城市更新的機制和目標(biāo)，提出當(dāng)前我國城市更新在價值觀、工作方法方面的誤區(qū)，進而探討未來規(guī)劃轉(zhuǎn)型的方向。

1新型城鎮(zhèn)化與存量發(fā)展模式 

建國以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了起步發(fā)展和快速發(fā)展兩個歷史階段。特別是改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程的加速，我國城鎮(zhèn)化雖然起點低，但發(fā)展迅速，用短短30年創(chuàng)造了舉世矚目的成就。

進入新的歷史時期，隨著內(nèi)外部環(huán)境的深刻變化，原有城鎮(zhèn)化運行機制難以支撐我國城市長期可持續(xù)發(fā)展。以2013年“中央城鎮(zhèn)化工作會議”為標(biāo)志，我國城鎮(zhèn)化進入了以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

按照新型城鎮(zhèn)化的要求，未來應(yīng)在有限的空間范圍內(nèi)進行城鄉(xiāng)建設(shè)活動。從城市建設(shè)所需的空間資源來看，從擴張向集約的轉(zhuǎn)型，意味著未來的城市建設(shè)不能僅僅著眼于新增土地，必須重視城市建成區(qū)的存量空間資源的規(guī)劃與利用。

2存量語境下城市更新的內(nèi)涵與誤區(qū) 

2.1  城市更新的對象選擇不應(yīng)以新舊來界定

從轉(zhuǎn)型發(fā)展的特征來看，新型城鎮(zhèn)化在根本上要求將從以增量為主、通過不斷擴張空間實現(xiàn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式轉(zhuǎn)向以提質(zhì)增效為主的內(nèi)涵式建設(shè)模式。城市需要從單一增長的邏輯回歸以人的需求為核心的本源?；仡櫼酝?，在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展背景下，大量近一二十年內(nèi)建成的區(qū)域由于并未完全以人的需求為核心、追求城鎮(zhèn)化的速度甚于質(zhì)量，出現(xiàn)了地的擴張快于人口的集聚、公共服務(wù)設(shè)施配置不足、城市建設(shè)的人性化欠缺等問題。隨著這些區(qū)域的建成和投入使用，這些并不舊的城市建成區(qū)同樣迫切需要解決城市品質(zhì)提升的問題。

因此，當(dāng)前城市更新的基本出發(fā)點應(yīng)以人的需求為核心，其對象的選擇標(biāo)準不應(yīng)以新舊來界定，而應(yīng)以城市建設(shè)的質(zhì)量與人的需求的匹配程度為標(biāo)準。

2.2  對現(xiàn)有建成區(qū)的“全面提質(zhì)”與“合理增效”是當(dāng)前城市更新的核心任務(wù)

從現(xiàn)有建成區(qū)的狀況來看，一方面是部分建成區(qū)城市品質(zhì)需要進一步提高；另一方面是部分用地的低效擴張問題突出。要對現(xiàn)有建成區(qū)在全面提升城市品質(zhì)的基礎(chǔ)上，重點針對存量空間資源進行合理“增效”。

2.3  城市更新不應(yīng)以空間資源價值最大化為單一目標(biāo)

城市更新在對物質(zhì)空間產(chǎn)生改變的同時，也必然伴隨著由此引發(fā)的原有社會關(guān)系的瓦解和新的社會關(guān)系的建立，即社會關(guān)系的重構(gòu)。在這一過程中，社會階層的分化、人的生活方式的變化和全球化背景下地方文化的危機等，都是當(dāng)前中國城市更新面臨的不容忽視的深層次問題。

從以往及目前的城市更新的實踐來看，在面對城市更新的復(fù)雜問題時，人們往往重視物質(zhì)空間的改造與利用，進而實現(xiàn)空間資源價值最大化的目標(biāo)，而忽視社會公平、傳統(tǒng)文化、生態(tài)環(huán)境、社會網(wǎng)絡(luò)等其他方面問題。

對建成區(qū)來說，不同類型的城市存量空間資源在規(guī)劃利用過程中，其涉及的城市產(chǎn)業(yè)集聚升級、民生服務(wù)保障、人文特色傳承問題雖然各有側(cè)重，但往往相互交織、錯綜復(fù)雜。單個地塊更新改造的任務(wù)和目標(biāo)需要置于城市整體優(yōu)化調(diào)整的大背景下，在解決個體問題和公共利益之間尋找平衡點。而這需要站在城市全局角度，從宏觀到微觀進行系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌安排。

2.4  以建成區(qū)品質(zhì)提升為目標(biāo)的城市更新不應(yīng)以單一改造方式替代多元更新手段、不應(yīng)以單一地塊改造替代系統(tǒng)性優(yōu)化

從更新方式來說，對于單個地塊，可以采取“拆除重建”式的整體更新方式，而對于地上附著物或單棟建筑，也可以采用“整建維修”式的微更新方式和“功能改變”式的老瓶裝新酒方式，并不局限于單一手段。單棟建筑、單個地塊的更新手段的選擇，應(yīng)綜合考慮空間資源本身的特征、產(chǎn)權(quán)主體的意愿和品質(zhì)提升的核心任務(wù)，不應(yīng)將物質(zhì)空間形態(tài)的改變等同于品質(zhì)提升，以單一改造方式替代多元更新手段。

從建成區(qū)品質(zhì)提升的任務(wù)來看，建成區(qū)面臨人口密度大、基礎(chǔ)設(shè)施欠缺、公共服務(wù)不足、環(huán)境品質(zhì)低下等問題，并無法依靠單個產(chǎn)權(quán)地塊的更新改造得到完全解決，必須對市政、交通、園林、景觀、公共安全等進行系統(tǒng)性優(yōu)化與改善。因此，為了實現(xiàn)建成區(qū)品質(zhì)提升這一目標(biāo)，需要開展的工作類型較為廣泛，既有單棟建筑、單個地塊的更新改造，也有片區(qū)的整體提升。

3存量語境下城市更新的困境與障礙 

3.1  既有制度約束, 頂層制度設(shè)計尚待革新

政府由于壟斷了土地開發(fā)一級市場，一旦城市更新實施過程中發(fā)生土地用途變更、容積率變更，政府即具備了獲得土地增值收益的可能性。也正是因為這一原因，眾多舊城大拆大建、強制拆遷的事件仍然屢見不鮮。而集體土地所有者或擁有國有土地使用權(quán)者在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)過程中，往往無法獲得因土地用途變更、容積率變更帶來的土地增值收益，影響了他們參與城市更新的積極性。

另一方面，由于不同用途的土地使用功能的產(chǎn)出價值不盡相同，集體土地所有權(quán)者和國有土地使用權(quán)者具有極大的動力將低產(chǎn)出價值的土地用途變?yōu)楦弋a(chǎn)出價值的用途，而在使用權(quán)期限內(nèi)的這種變更所帶來的土地增值收益，則較難通過一次性的土地出讓金來實現(xiàn)漲價歸公。這也造成了這種私自改變用途的情況在現(xiàn)實中屢見不鮮、屢禁不止，不僅擾亂了土地市場，也對城市建設(shè)管理帶來了一定的風(fēng)險和隱患。

除此以外，在土地的開發(fā)和建設(shè)過程中，如果政府出于公益目的或其他特定原因，完全禁止某些具體地塊進行開發(fā)和建設(shè)，應(yīng)當(dāng)給予土地權(quán)利人應(yīng)有的補償。然而，目前我國開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域在空間開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策方面呈現(xiàn)缺失狀況，導(dǎo)致公共利益或者難以實現(xiàn)，或者以付出降低人居環(huán)境品質(zhì)、破壞城市風(fēng)貌等的代價加以實現(xiàn)。

上述諸多方面所反映的既有制度的制約和城市更新過程中所需制度的缺失，在實踐過程中極大地影響和阻礙了權(quán)利主體參與城市更新的積極性，制約了城市規(guī)劃的實施，并嚴重影響了公共利益的實現(xiàn)，也成為當(dāng)前城市更新所面臨的最大難點。

3.2  政出多門, 城市更新缺少統(tǒng)籌研究

目前在大部分城市，不同的城市存量空間資源的類型（如城中村、棚戶區(qū)、舊城鎮(zhèn)、舊工業(yè)區(qū)等）的更新改造和針對建成區(qū)的整治提升工作，分別有不同的對口管理部門。而各部門從自身職能分工、任務(wù)安排的角度出發(fā)，分別制定不同的實施計劃、改造政策和審批制度，導(dǎo)致城市更新在任務(wù)、目標(biāo)、政策、時序等方面呈現(xiàn)政出多門、缺少統(tǒng)籌安排和系統(tǒng)研究的狀況。

3.3　重審批輕管理, 城市更新機制流程尚不健全

在快速城市化背景下，中國城市建設(shè)管理大量采用的是農(nóng)地征用—一級土地整理—二級上市、國有劃撥—開發(fā)建設(shè)的開發(fā)管理流程。在管理過程中，重審批內(nèi)容（城市性質(zhì)、擴展方向、規(guī)模和布局），輕城市建設(shè)過程的管理。與新增土地相比，城市更新涉及的工作任務(wù)更加分散而繁多，由此帶來的相關(guān)管理部門的協(xié)調(diào)難度更大。目前大部分城市仍普遍沿用面向增量土地開發(fā)的流程，尚未形成針對于建成區(qū)地塊更新、片區(qū)完善提升的規(guī)范的流程和審批制度，加之各部門的溝通和協(xié)調(diào)不足，重復(fù)審批或批復(fù)矛盾等問題普遍存在，部分關(guān)鍵的管理環(huán)節(jié)長期未能得以有效的控制。

4面對存量語境下城市更新的規(guī)劃轉(zhuǎn)型方向與思考 

土地制度、產(chǎn)權(quán)制度的變革是當(dāng)前城市更新面臨的最大難點。在現(xiàn)有的局面下，一方面，制度的變革尚需時間推動，另一方面，從各類城市的情況來看，當(dāng)前除北京、上海、廣州、深圳等超大城市外，大量城市尚處于增量建設(shè)遠遠大于存量建設(shè)的階段。對這些城市來說，城市增量擴張的空間資源尚有一定的潛力，遠未達到“土地和空間難以為繼”的局面。因此對這些城市來說，在當(dāng)前的發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路的意義遠大于建成區(qū)更新實踐的意義。

對于那些形勢嚴峻的超大城市而言，各自均在以漸進的方式嘗試推進制度的創(chuàng)新。而在這些制度變革經(jīng)驗積累的過程中，與城市更新相關(guān)的各類建設(shè)行為并不可能坐等觀望。

在這樣的背景下，當(dāng)城市規(guī)劃逐漸轉(zhuǎn)向維護公眾利益、實施政府協(xié)調(diào)空間利益的公共政策之際，尚有相當(dāng)多的待完善空間：如完善現(xiàn)有法定規(guī)劃體系，建立面向城市更新的目標(biāo)管理體系；以法定與非法定規(guī)劃相結(jié)合的方式，完善面向城市更新的規(guī)劃編制方法；逐步推進城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型及規(guī)劃師角色轉(zhuǎn)變；不斷加強存量空間資源利用的規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新等。