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論文導(dǎo)讀| 城市更新規(guī)劃的理性思維與評(píng)價(jià)方法——以深圳為例

 斯諳0l54ruapxc 2018-02-09

【作者】鄒兵(深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心)


【編者按】2017年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)主題為“”持續(xù)發(fā)展、理性規(guī)劃”,為此,中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)工作委員會(huì)策劃編輯了《理性規(guī)劃》一書。該書于2017年11月由中國(guó)建筑工業(yè)出版社出版,本文引自該書P254-269。

上世紀(jì)90年代我國(guó)全面啟動(dòng)城市化至今已經(jīng)過(guò)去了20年,大部分城市都經(jīng)歷了大規(guī)模的空間拓展,積累了巨大的存量空間資產(chǎn),存量更新成為下階段城市發(fā)展面臨的重要任務(wù)。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出的“嚴(yán)控增量,盤活存量,優(yōu)化結(jié)構(gòu),提升效率”的發(fā)展方針以及國(guó)家近年實(shí)施的土地供應(yīng)緊縮政策,進(jìn)一步加速了城市空間發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的步伐。對(duì)于先發(fā)地區(qū)的大中城市特別是特大城市而言,城市更新將成為未來(lái)城市持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿吐窂健5袊?guó)特定時(shí)代背景下推動(dòng)的這輪城市更新,無(wú)論從理論還是實(shí)踐都面臨復(fù)雜的形勢(shì)和巨大挑戰(zhàn),需要理性的規(guī)劃指導(dǎo)。深圳是內(nèi)陸最早進(jìn)入全面城市更新階段的特大型城市,經(jīng)過(guò)近10年的實(shí)踐建立了較為系統(tǒng)完整的城市規(guī)劃技術(shù)和政策體系。無(wú)論是整個(gè)更新規(guī)劃體系設(shè)計(jì)的思維邏輯和理性特征,還是更新規(guī)劃實(shí)施的成效得失,都值得進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和評(píng)估,并為其它城市所參考借鑒。

1  國(guó)內(nèi)外城市更新理論和實(shí)踐的演化歷程

1.1西方國(guó)家城市更新的演進(jìn)過(guò)程和價(jià)值取向變化

這里的“西方”是指以英美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家?!俺鞘懈隆保║rban  renewal)的概念來(lái)源于這些國(guó)家,基本都發(fā)端于上世紀(jì)30年代的城市住房問(wèn)題和大規(guī)模清除貧民窟運(yùn)動(dòng);在二戰(zhàn)結(jié)束之后配合戰(zhàn)后城市重建而全面展開。從20世紀(jì)50年代至今,城市更新的概念和內(nèi)涵也發(fā)生了明顯而深刻的變化,“城市重建”(Urban reconstruction)、“城市復(fù)蘇”(Urban revitalization)、“城市更新”(Urban  renewal)、“城市再開發(fā)”(Urban redevelopment)、“城市再生”(Urban regeneration)、“城市復(fù)興”(Urban renaissance)、“城市整治”( Urban renovation)等這些關(guān)聯(lián)詞雖然因?yàn)樽g法不同而語(yǔ)義有所差別,但每個(gè)概念都包含了特定時(shí)期的豐富內(nèi)涵,代表了不同發(fā)展階段的時(shí)代特征和價(jià)值取向,具有演進(jìn)性和連續(xù)性?;仡櫸鞣匠鞘懈碌陌l(fā)展歷程,從更新目標(biāo)和更新重點(diǎn),到更新機(jī)制和更新方式都發(fā)生了一系列的變化。

在更新目標(biāo)上,從起初單純的物質(zhì)環(huán)境改造規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物質(zhì)環(huán)境改善相結(jié)合的綜合更新規(guī)劃,并強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的過(guò)程和連續(xù)性。

在更新內(nèi)容上,先從對(duì)貧民窟的大規(guī)模清除轉(zhuǎn)向內(nèi)城復(fù)興和房地產(chǎn)開發(fā),再轉(zhuǎn)向社區(qū)環(huán)境的綜合整治、社區(qū)經(jīng)濟(jì)的復(fù)興以及社區(qū)居民參與下的鄰里自建。

在更新機(jī)制上,從剛開始的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府和開發(fā)企業(yè)的公私雙向合作,再到政府、企業(yè)、社區(qū)三方共同參與。

在更新方式上,從大規(guī)模的、開發(fā)商主導(dǎo)的推倒重建的劇烈方式,轉(zhuǎn)向小規(guī)模、分階段、主要由社區(qū)自行組織的漸進(jìn)式審慎更新改善,并注重鄰里保護(hù)和社區(qū)再生,出現(xiàn)了競(jìng)標(biāo)式、合約式、互動(dòng)式等多元化的更新組織形式。

1.2我國(guó)城市更新的發(fā)展變化過(guò)

“城市更新”概念對(duì)于我國(guó)完全是個(gè)舶來(lái)品。在此之前通行的是“舊城改造”、“舊城改建”等,包括1990年頒布的《城市規(guī)劃法》也采用的是“舊城改建”這個(gè)說(shuō)法?!芭f城改造”也一直貫穿于新中國(guó)城市發(fā)展的過(guò)程中,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的主要任務(wù)和重點(diǎn)是對(duì)歷史街區(qū)的保護(hù)和舊建筑的修復(fù)等。“城市更新”概念的提出大致是在1980年代,源于對(duì)北京等歷史文化名城的舊城改建學(xué)術(shù)思想的反思,防止對(duì)舊城大拆大改的誤區(qū)。但在1990年代以前,我國(guó)城市更新的實(shí)踐進(jìn)展是十分緩慢的,相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期主要集中于學(xué)術(shù)探討層次。英美等西方國(guó)家的城市更新理論被大量引入,帶來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)于城市更新研究的活躍氛圍。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,北京、上海等特大城市為解決所謂“大城市病”問(wèn)題,一方面努力促進(jìn)中心城區(qū)人口和功能的疏解,另一方面也開展舊城危房改造和的歷史文化街區(qū)保護(hù)。但由于沒(méi)有土地市場(chǎng)的支持,單純依靠政府有限的資金投入,對(duì)于舊城改造的艱巨任務(wù)無(wú)異于杯水車薪。即使作為政府重點(diǎn)工程的局部集中改造,也只能陷入舊城內(nèi)“面多加水、水多加面”的困局,難以解決實(shí)際存在的城市問(wèn)題。只有在城市土地使用制度的市場(chǎng)化改革后,土地的潛在價(jià)值得到巨大的釋放,大規(guī)模的城市更新才具有啟動(dòng)的經(jīng)濟(jì)條件。特別是1998年住房制度改革后,房地產(chǎn)成為了中國(guó)城市開發(fā)的強(qiáng)大動(dòng)力和主要推手。在以新城新區(qū)開發(fā)主導(dǎo)的城市空間快速擴(kuò)張的同時(shí),老的城市中心區(qū)的土地價(jià)值也被重新發(fā)現(xiàn)和定價(jià)。中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)的“退二進(jìn)三”和功能置換,掀起了一輪城市更新的高潮。這個(gè)時(shí)期,城市更新主要集中于掌心城區(qū)的核心地段,以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo),以拆除重建方式為主。這與英國(guó)1980年代的城市更新活動(dòng)有類似之處。所不同的,老城區(qū)的城市更新是與新城新區(qū)的開發(fā)相配合推進(jìn)的,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和功能的空間轉(zhuǎn)移和置換。如上海中心城的“退二進(jìn)三”、“雙增雙減”之所以能夠順利推進(jìn),是與外圍“一城九鎮(zhèn)”的快速建設(shè)密不可分的。期間,城市更新往往還伴隨著城市重大事件背景下的城市整治和美化運(yùn)動(dòng),如北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)等。

總體而言,過(guò)去20多年的城市化是以追求高效率和低成本的大規(guī)模新區(qū)新城開發(fā)為主導(dǎo);城市更新只是發(fā)生在特大城市、中心城市的局部核心地區(qū),在城市發(fā)展中處于配合性角色。但2010年以后,隨著國(guó)家對(duì)于以往粗放土地利用模式的強(qiáng)力干預(yù)和對(duì)于新增建設(shè)用地嚴(yán)控政策的出臺(tái),以廣東等地開展的“三舊改造”為標(biāo)志,城市更新進(jìn)入一個(gè)新歷史的階段。

1.3當(dāng)前基于存量發(fā)展的城市更新特點(diǎn)

存量發(fā)展和存量規(guī)劃成為當(dāng)今規(guī)劃界的“熱詞”。相比于“城市更新”濃厚的專業(yè)學(xué)術(shù)味,“存量規(guī)劃”這個(gè)來(lái)自于土地管理部門的概念似乎更加通俗,而且容易為人們廣泛接受。從城市運(yùn)營(yíng)的角度來(lái)理解存量發(fā)展,應(yīng)是指不依賴建設(shè)投資增量、通過(guò)對(duì)城市現(xiàn)有存量資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)保值增值的方式。但當(dāng)下普遍認(rèn)同的存量發(fā)展,是指在嚴(yán)控新增建設(shè)用地的前提下,通過(guò)存量用地的挖潛提效來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);其重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)土地利用方式由粗放向集約、由重規(guī)模向重內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。2015年中央城市工作會(huì)議提出的“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”新要求,都是針對(duì)建設(shè)用地規(guī)模的管控和使用效率的提高,聚焦于已建設(shè)低效土地的再開發(fā)和閑置土地的再利用。“十三五”期間全國(guó)新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)調(diào)減4460平方公里,再次表明了國(guó)家緊縮土地供應(yīng)的明確政策指向。更早開展的國(guó)家土地督察,更是直指地方政府的違法用地行為。存量規(guī)劃概念的提出適應(yīng)了轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式的要求,是對(duì)于單純依賴增量空間擴(kuò)張的規(guī)劃思路的糾偏。

“城市更新”的本意不僅僅針對(duì)土地利用方式的轉(zhuǎn)變,還包含城市品質(zhì)提升和功能、活力的創(chuàng)造,具有十分豐富的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化內(nèi)涵。但當(dāng)前許多城市普遍推行的這一輪“城市更新”運(yùn)動(dòng),由于具有嚴(yán)控新增建設(shè)用地的特殊政策背景,因此與“存量規(guī)劃”的內(nèi)涵和外延具有了高度的重合性和一致性。城市更新作為促進(jìn)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的一種重要途徑,也具有了強(qiáng)烈的政治意義,反映了提高用地效益、提升增長(zhǎng)質(zhì)量的目標(biāo)導(dǎo)向。

1.4    小結(jié):對(duì)當(dāng)前城市更新的基本認(rèn)識(shí)

城市更新是為了提升一個(gè)城市或地區(qū)的功能和環(huán)境而實(shí)施的綜合性、整體性的策略和行動(dòng),應(yīng)是沒(méi)有終限、持續(xù)推進(jìn)的長(zhǎng)期過(guò)程。只要城市繼續(xù)成長(zhǎng),新的環(huán)境變化要素不斷輸入,城市更新便不會(huì)停止。因此,城市更新應(yīng)該循序漸進(jìn),不宜采用疾風(fēng)暴雨式的運(yùn)動(dòng)方式展開。城市更新是城市空間發(fā)展的路徑之一,與新區(qū)開發(fā)建設(shè)并不是決然對(duì)立的。過(guò)于強(qiáng)調(diào)增量或存量的某種單一方式,既不符合城市發(fā)展的客觀規(guī)律,也不利于還處于進(jìn)行時(shí)的我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程?,F(xiàn)階段,無(wú)論是基于增量發(fā)展的新區(qū)開發(fā)還是基于存量發(fā)展的城市更新,其發(fā)展目標(biāo)都是高度一致的,即保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、城市功能提升、民生福利改善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等;兩者的區(qū)別在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式和路徑不同。當(dāng)前各地對(duì)城市更新的重視和強(qiáng)調(diào),是回應(yīng)國(guó)家的土地緊縮供應(yīng)政策和空間增長(zhǎng)管理的需求,具有鮮明的中國(guó)特色和時(shí)代特征。

2  城市更新規(guī)劃的內(nèi)容和特點(diǎn)

城市更新并不完全是一個(gè)規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題。但城市更新涉及對(duì)象的復(fù)雜性、綜合性以及城市規(guī)劃對(duì)于城市更新問(wèn)題的深厚研究基礎(chǔ),使得倡導(dǎo)城市更新的“規(guī)劃導(dǎo)向”和“規(guī)劃先行”成為基本共識(shí)。但城市更新規(guī)劃與以增量用地開發(fā)為主的新區(qū)規(guī)劃具有許多不同的特點(diǎn)。

2.1 城市更新規(guī)劃是空間設(shè)計(jì)和規(guī)則設(shè)計(jì)的結(jié)合

城市更新規(guī)劃的對(duì)象主要是存量用地,與新區(qū)規(guī)劃的對(duì)象處于完全不同的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。新區(qū)規(guī)劃中能夠,政府作為單一產(chǎn)權(quán)主體基本可以按照自己的意愿進(jìn)行土地上的功能和權(quán)益的配置,不是充分競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的市場(chǎng)交易行為。城市更新則是一個(gè)在眾多分散的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行資源再分配的交易過(guò)程,土地產(chǎn)權(quán)交易方式趨于復(fù)雜和多樣。要通過(guò)有效的交易方式來(lái)實(shí)現(xiàn)空間資源配置效率的最大化,不僅要設(shè)計(jì)出空間資源配置效率最優(yōu)的方案,還要尋求以最低成本實(shí)現(xiàn)資源轉(zhuǎn)移的路徑。城市更新規(guī)劃中,政府不能完全按照自己的意志處置土地。即使作為交易活動(dòng)的參與一方,也需要與其他產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行協(xié)商談判。特別是國(guó)家修改拆遷補(bǔ)償法律后,政府的權(quán)力空間被進(jìn)一步壓縮,城市更新改造越來(lái)越趨向于一個(gè)市場(chǎng)主體之間的交易過(guò)程。在城市更新規(guī)劃制定過(guò)程中,規(guī)劃師的角色更多的是充當(dāng)協(xié)調(diào)者,制訂交易規(guī)則,維持公平環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定,促使交易各方達(dá)成一致意見。

因此,城市更新規(guī)劃必須包括兩方面的工作內(nèi)容,一是設(shè)計(jì)空間,二是設(shè)計(jì)空間交易方式。前者是個(gè)技術(shù)過(guò)程,主要關(guān)注空間的生產(chǎn)成本,重視投入-產(chǎn)出效益分析,目標(biāo)是追求空間資源配置效益最大化。后者是個(gè)政治過(guò)程,主要關(guān)注產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)的交易成本,要設(shè)計(jì)一套規(guī)則,力求將交易成本降到最低??臻g設(shè)計(jì)與規(guī)則(制度)設(shè)計(jì)始終是城市更新規(guī)劃密不可分的主要內(nèi)容。

2.2   城市更新規(guī)劃體系的構(gòu)成

當(dāng)城市更新活動(dòng)只是在局部地塊層次展開時(shí),對(duì)于城市或地區(qū)的影響是有限的。這時(shí)的城市更新規(guī)劃基本可以視作修建性詳細(xì)規(guī)劃的一種類型,歸入既有的法定規(guī)劃體系中。但當(dāng)城市更新作為一項(xiàng)全市性的策略和行動(dòng)全面推進(jìn)時(shí),加強(qiáng)規(guī)劃在各層次的統(tǒng)籌和指導(dǎo)就變得非常重要。需要進(jìn)行全面的空間部署,建立起城市更新總體目標(biāo)和策略的傳導(dǎo)機(jī)制,避免更新活動(dòng)在具體實(shí)施中發(fā)生方向的偏離。城市更新規(guī)劃因?yàn)楣ぷ髂繕?biāo)、范圍和深度的不同,也具有自上而下層層細(xì)化、逐步落實(shí)的層次性特點(diǎn),與法定規(guī)劃體系的銜接協(xié)調(diào)就變得十分重要;否則將因政出多門、規(guī)劃打架造成規(guī)劃管理的混亂,也可能因相互推諉扯皮而帶來(lái)效率的損失。深圳經(jīng)過(guò)多年的探索,建立了與法定規(guī)劃充分銜接的城市更新規(guī)劃體系,較好地解決了這個(gè)問(wèn)題。

圖1:深圳城市更新規(guī)劃體系

在這一體系中,全市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃類似全市更新總體規(guī)劃綱要,在落實(shí)城市總體規(guī)劃要求、銜接近期建設(shè)規(guī)劃時(shí)序安排的基礎(chǔ)上,確定全市城市更新方向、目標(biāo)、總體規(guī)模、更新策略和近期重點(diǎn)更新區(qū)域。各區(qū)更新專項(xiàng)規(guī)劃相當(dāng)于分區(qū)規(guī)劃層次,作為分解、落實(shí)全市更新目標(biāo)和指標(biāo)的抓手,指導(dǎo)地區(qū)更新。城市更新單元規(guī)劃是指導(dǎo)更新項(xiàng)目的實(shí)施性規(guī)劃,在法定圖則中劃定單元范圍;視作法定圖則組成部分,作為管理城市更新活動(dòng)的行政許可直接依據(jù)。“十三五”期間,又增加了一個(gè)更新統(tǒng)籌片區(qū)層次,規(guī)模3-5平方公里,與法定圖則規(guī)劃規(guī)模相近;旨在強(qiáng)化政府在更新中的統(tǒng)籌力度,在更大地域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)市政交通、公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)一配置。

2.3 城市更新規(guī)劃的類型和本質(zhì)內(nèi)涵

按照不同的更新改造技術(shù)手段,城市更新可分為拆除重建、整治復(fù)新、保存維護(hù)等類型。但城市更新從來(lái)都不只是一個(gè)技術(shù)過(guò)程,而是蘊(yùn)含著復(fù)雜深刻的利益調(diào)整和產(chǎn)權(quán)交易內(nèi)容。所以更新規(guī)劃的分類除了考慮技術(shù)因素外,還要考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多因素。《深圳城市更新辦法》將城市更新分為拆除重建、綜合整治和功能改變?nèi)N方式。從技術(shù)手段和路徑分析,拆除重建是將城市土地上的建筑徹底拆除,重新配置與城市發(fā)安裝相適應(yīng)的用地功能,是一種徹底的更新方式,類似于新建項(xiàng)目。綜合整治類更新則不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能,只是增加消防設(shè)施、供電和給排水設(shè)施,進(jìn)行立面整理修繕和外部公共空間的環(huán)境整治等,以消除安全隱患,改善生活環(huán)境,防止地區(qū)衰敗。功能改變類更新是保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu),改變部分或者全部建筑物使用功能,增加消防、市政等配套設(shè)施;但不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限,也基本不增加建筑面積。

這三種更新類型,不僅是三種不同的技術(shù)手段,實(shí)際上也是規(guī)劃調(diào)整和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的三種不同方式。綜合整治方式基本不涉及土地規(guī)劃調(diào)整和產(chǎn)權(quán)置換;功能改變方式涉及土地規(guī)劃調(diào)整,但基本不涉及產(chǎn)權(quán)置換;拆除重建方式既涉及土地規(guī)劃調(diào)整,也涉及產(chǎn)權(quán)置換。因此,選擇哪種城市更新模式,不單是不同規(guī)劃方案的比較,同樣也是不同交易方式的選擇。拆除重建采取的是原有產(chǎn)權(quán)歸零、空間權(quán)益完全重新配置的一種交易模式,空間收益最大,但交易成本也最大。而綜合整治和功能改變則是在原產(chǎn)權(quán)不發(fā)生交易的前提下,提高資源配置效率的工作模式。綜合整治交易成本最小,但相應(yīng)的空間增值收益也最?。还δ芨淖冾惛陆橛谇皟烧咧g。不同的空間設(shè)計(jì)方案不僅將產(chǎn)生不同的收益分配結(jié)果,而且也將形成不同的產(chǎn)權(quán)交易方式。城市更新規(guī)劃需要以現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)為前提條件,在進(jìn)行空間設(shè)計(jì)的同時(shí),研究產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的交易成本問(wèn)題。不僅分析整個(gè)項(xiàng)目的成本-收益情況,而且評(píng)估不同利益主體的損益關(guān)系,從而設(shè)計(jì)出讓各方都能夠接受的交易方式和規(guī)則。

3  城市更新規(guī)劃的理性思維特征

3.1城市規(guī)劃的理性思想及其演化

城市規(guī)劃中的“理性”問(wèn)題是城市規(guī)劃研究的傳統(tǒng)命題,可溯源到德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯(Max Weber)提出的“合理性”(rationality)概念,通常分為工具理性和價(jià)值理性。工具理性又稱為技術(shù)理性,強(qiáng)調(diào)理性的作用在于選擇最有效的手段去實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo);關(guān)注目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的結(jié)果,而不關(guān)注目標(biāo)是否合理和公正;“價(jià)值中立”觀念是技術(shù)理性的核心所在。所謂價(jià)值理性,也稱實(shí)質(zhì)理性(Substantive Rationality);是基于某種特定的價(jià)值觀來(lái)判斷行為的合理性,如是否實(shí)現(xiàn)公平和正義、是否反映忠誠(chéng)和榮譽(yù)等;強(qiáng)調(diào)動(dòng)機(jī)的純正和手段的正確來(lái),而不只看重行為的結(jié)果;精神價(jià)值和人文關(guān)懷往往成為價(jià)值理性的核心所在。

工具理性被認(rèn)為是近現(xiàn)代資本主義大發(fā)展的重要原因,并為現(xiàn)行體制和規(guī)則系統(tǒng)的正常高效運(yùn)作提供了合法性基礎(chǔ)。城市規(guī)劃作為一門學(xué)科和專業(yè)技術(shù),注重對(duì)城市客體及其發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)、預(yù)測(cè)、計(jì)算等能力,努力采取合理有效的手段對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)和控制,無(wú)疑具有強(qiáng)大的工具理性特征?!岸?zhàn)”后,源于工具理性而形成的規(guī)劃理性決策模式,對(duì)于城市規(guī)劃的理論和實(shí)踐都產(chǎn)生了重要影響。以工具理性為基礎(chǔ)的規(guī)劃評(píng)估方法(如成本-收益分析)也被廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃工作中。

但城市規(guī)劃從來(lái)不只是技術(shù)工作,而同時(shí)是一項(xiàng)政府行為,具有公共政策屬性。城市規(guī)劃作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的上層建筑和處理社會(huì)利益關(guān)系的政治過(guò)程,具有鮮明的價(jià)值取向和政治內(nèi)涵。上世紀(jì)60年代后,工具理性主義秉承的“技術(shù)至上”和“價(jià)值無(wú)涉”(value-free)思想,及其從效用最大化角度出發(fā)進(jìn)行決策的規(guī)劃方式,越來(lái)越受到社會(huì)各界的廣泛質(zhì)疑和批評(píng),規(guī)劃的公眾參與日益受到重視,倡導(dǎo)式、協(xié)商式的規(guī)劃方法得到推崇。在規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定上,被要求綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)等多重因素,并從多維度來(lái)評(píng)估規(guī)劃得失。在規(guī)劃評(píng)估方法上,由單一維度的成本效益分析方法轉(zhuǎn)為多目標(biāo)決策方法(Multi-Objective Method)。各類環(huán)境和社會(huì)影響分析方法的引入,促使決策者需要從多個(gè)角度考慮規(guī)劃可能產(chǎn)生的影響。

作為實(shí)施趕超型戰(zhàn)略的后發(fā)展國(guó)家,我國(guó)過(guò)去30多年的發(fā)展基本奉行效率優(yōu)先的原則,并作為評(píng)判包括規(guī)劃在內(nèi)的所有政策設(shè)計(jì)的準(zhǔn)則和政府決策的依據(jù)。這也成為GDP崇拜的一個(gè)重要思想基礎(chǔ),并對(duì)城市規(guī)劃實(shí)踐產(chǎn)生嚴(yán)重影響。關(guān)于一個(gè)時(shí)期我國(guó)城市規(guī)劃中存在的問(wèn)題,有學(xué)者做過(guò)尖銳批評(píng):“當(dāng)前城市規(guī)劃領(lǐng)域的問(wèn)題正是受西方‘現(xiàn)代性’和理性主義、發(fā)展主義等思潮的影響,迷信和極度膨脹人的理性能力的結(jié)果……產(chǎn)生這樣問(wèn)題的重要背景,是多年來(lái)濃厚的‘發(fā)展至上’的制度環(huán)境和氛圍,表現(xiàn)出工具理性、技術(shù)理性的無(wú)限擴(kuò)張和價(jià)值理性、人文關(guān)懷的嚴(yán)重缺失……以十分‘科學(xué)’、‘理性’的形式和程序產(chǎn)生出來(lái)的這些規(guī)劃,似乎代表了普適性價(jià)值,卻有意無(wú)意回避以至遮蔽了基于不同社會(huì)群體利益的價(jià)值判斷?!保愪h2007)

價(jià)值關(guān)懷和人文精神在城市規(guī)劃中始終具有特殊的重要性。需要指出的是,將城市規(guī)劃的技術(shù)理性和價(jià)值理性絕然割裂開來(lái)也是不科學(xué)的。技術(shù)理性在決定規(guī)劃方案設(shè)計(jì)的目標(biāo)、原則和選取評(píng)價(jià)指標(biāo)的過(guò)程中,本身都隱含著眾多的目標(biāo)選擇和價(jià)值判斷;而價(jià)值理性要在規(guī)劃中得以體現(xiàn)和落實(shí),也需要借助理性的工具和方法找到實(shí)施路徑,而不能只滿足于占據(jù)道德高地的坐而論道。反映到城市更新規(guī)劃中,技術(shù)理性主要關(guān)注“如何更新”的問(wèn)題,借助理性分析基礎(chǔ)上的技術(shù)方法保障城市更新有合理序推進(jìn);價(jià)值理性關(guān)注“為什么更新”和“怎樣才是好的更新”的問(wèn)題,重在對(duì)城市更新價(jià)值和意義的探尋和思考。兩者密不可分,反映了城市更新規(guī)劃中科學(xué)與道德、自然與人文的理念統(tǒng)一,以及描述與規(guī)范、實(shí)然判斷與應(yīng)然判斷的方法統(tǒng)一。

3.2城市更新規(guī)劃的技術(shù)理性特征

城市更新面臨更加復(fù)雜的利益調(diào)整問(wèn)題,不僅需要更加全面、系統(tǒng)、多學(xué)科的專業(yè)技術(shù)知識(shí),而且還要有很強(qiáng)的分析判斷和平衡協(xié)調(diào)能力,能夠化解其中的利益沖突和矛盾。這是一個(gè)高難度的“技術(shù)活”,必須由受過(guò)良好專業(yè)教育的技術(shù)精英來(lái)主導(dǎo)規(guī)劃和決策。在這個(gè)過(guò)程中,城市規(guī)劃師奉行價(jià)值中立的原則是必須的,不能夠偏向其中的任何利益群體。在深圳,關(guān)于城市更新取向的爭(zhēng)論一直貫穿于整個(gè)城市發(fā)展過(guò)程中。但當(dāng)2009年以后主政者將加快城市更新進(jìn)程作為城市發(fā)展的重大決策后,城市規(guī)劃的主要任務(wù)就是更好地運(yùn)用自己的學(xué)科專業(yè)特長(zhǎng),構(gòu)建一整套較為科學(xué)合理的城市更新運(yùn)作規(guī)則,引導(dǎo)和促進(jìn)城市更新活動(dòng)高效而有序的開展,實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的改善,并降低達(dá)成共識(shí)的交易成本。深圳目前實(shí)施的城市更新規(guī)劃技術(shù)和政策體系表明,理性的更新規(guī)劃應(yīng)具備如下幾個(gè)方面的特點(diǎn):

(1)以致力改善物質(zhì)空間環(huán)境的規(guī)劃設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)

無(wú)論城市更新額內(nèi)涵如何變化,改善物質(zhì)空間環(huán)境始終是出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),這也是城市規(guī)劃區(qū)別于其他專業(yè)工作者并能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用的核心價(jià)值所在。無(wú)論如何復(fù)雜多樣的更新問(wèn)題,規(guī)劃設(shè)計(jì)必須滿足基本的原則要求,諸如合理的功能組織和布局、宜人的空間形態(tài)、適宜的容量控制以及與之相匹配的公服、交通、市政設(shè)施支撐能力等,這是理性規(guī)劃的基礎(chǔ)。另外,對(duì)于各層次更新規(guī)劃的定位、效力以及編制內(nèi)容、技術(shù)深度、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的統(tǒng)一規(guī)定,有利于通過(guò)規(guī)劃對(duì)更新行為進(jìn)行規(guī)范化管理。

(2)不同的更新模式方案比選和收益預(yù)期分析

在“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的實(shí)施機(jī)制下,更新實(shí)施主體的確定面臨原業(yè)主自行實(shí)施、委托開發(fā)商獨(dú)立實(shí)施、合作實(shí)施或交由政府組織實(shí)施等多種選擇;更新模式也有拆除重建、綜合整治、功能改變等不同方式。不同的實(shí)施主體和更新模式。在清晰的制度設(shè)計(jì)下,不同的實(shí)施主體和更新模式選擇都將產(chǎn)生不同的權(quán)益關(guān)系、責(zé)任分工和操作流程,也可以估算出不同的收益預(yù)期,有利于市場(chǎng)做出理性判斷和選擇。

(3)精細(xì)化的利益分配計(jì)算規(guī)則

城市更新遵循利益共享與責(zé)任共擔(dān)的基本原則。更新單元規(guī)劃中關(guān)于公益性用地貢獻(xiàn)率、保障性住房配建比例、單元容積率和更新項(xiàng)目地價(jià)的測(cè)算等,不僅是編制規(guī)劃和計(jì)算地價(jià)的技術(shù)要求,也是多方反復(fù)利益博弈形成的結(jié)果。實(shí)際上為更新項(xiàng)目提供了越來(lái)越精準(zhǔn)細(xì)致的利益計(jì)算規(guī)則,成為各方共同遵守的契約。

(4)清晰透明的項(xiàng)目運(yùn)作程序

城市更新項(xiàng)目牽涉面復(fù)雜,周期漫長(zhǎng),風(fēng)險(xiǎn)很大。為了盡量減少不確定性,深圳將城市更新項(xiàng)目管理劃分為更新單元計(jì)劃管理、更新單元規(guī)劃管理、更新用地出讓管理三個(gè)階段,每個(gè)階段都有明確詳細(xì)的管理要求和責(zé)任主體;針對(duì)不同類型的更新項(xiàng)目,還有不同的審批時(shí)限和操作流程規(guī)定。這樣能夠保證信息盡量公開透明,使得市場(chǎng)主體對(duì)于更新項(xiàng)目運(yùn)作周期和發(fā)展前景有明確預(yù)期。

3.3 城市更新規(guī)劃的價(jià)值理性特征

城市更新涉及的利益主體是多元的,利益訴求也必然是復(fù)雜多元的。從理論上說(shuō),城市更新規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注重“多數(shù)人”的“共同利益”,尋找相關(guān)各方的“最大公約數(shù)”,最大限度地達(dá)成共識(shí)。這是城市更新規(guī)劃價(jià)值理性實(shí)現(xiàn)的基本途徑,但在現(xiàn)實(shí)操作中往往面臨許多困難。

以深圳為例,2009年以來(lái)的成功實(shí)踐在于建立了一個(gè)有效推進(jìn)城市更新實(shí)施的規(guī)劃技術(shù)和政策體系,在技術(shù)理性上是相對(duì)成熟完善的;但在這個(gè)過(guò)程中也始終面臨著各方對(duì)更新目標(biāo)的價(jià)值評(píng)判和拷問(wèn)。深圳城市更新一直遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則,強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在更新項(xiàng)目中的決定性作用。這得益于廣東省“三舊”改造政策的突破和《深圳市城市更新辦法》的支持,鼓勵(lì)原業(yè)主自行改造,允許通過(guò)協(xié)議方式確定更新實(shí)施主體;突破了改造為經(jīng)營(yíng)性用地必須招拍掛的政策約束,大大激發(fā)了市場(chǎng)參與更新的積極性。這種市場(chǎng)主導(dǎo)的更新機(jī)制雖然大大提高了更新實(shí)施的效率,但也面對(duì)不少質(zhì)疑和批評(píng)的聲音。城市更新實(shí)際遵循的是效率優(yōu)先原則,其背后的邏輯是空間資源緊缺條件下對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的追求,仍然是發(fā)展至上的傳統(tǒng)思維驅(qū)動(dòng)。雖然也兼顧了改善民生福利、保全生態(tài)環(huán)境等多重目標(biāo),但“為增長(zhǎng)而更新”仍然是擺在首位的第一要?jiǎng)?wù)。此外深圳城市更新選擇市場(chǎng)主導(dǎo)的另一重要原因,是試圖借此逐步消化過(guò)去快速城市化過(guò)程中土地上累積下的巨量歷史遺留違法建筑。這是深圳城市更新與其他城市相比完全不同的重大任務(wù)。這種通過(guò)向原村民讓渡權(quán)益換取發(fā)展的空間資源的做法,與“為增長(zhǎng)而更新”的取向也是高度一致的。

如前所述,深圳城市更新設(shè)計(jì)了精細(xì)的利益分配規(guī)則,充分考慮了政府、原業(yè)主和開發(fā)商各方的利益訴求。但這些規(guī)則設(shè)計(jì)的總體思路基本是服務(wù)于加快推進(jìn)更新進(jìn)程,為此不惜向市場(chǎng)讓渡更多的利益,帶有明顯的價(jià)值取向。在城市更新的利益格局中,政府通常是作為天然的公共利益代表,但現(xiàn)實(shí)中并不完全如此。一方面,政府有自己近期的政績(jī)?cè)V求,可能與城市長(zhǎng)遠(yuǎn)利益并不一致;另一方面,不同層級(jí)的政府的利益訴求也不相同,與城市整體利益也不一致。這使得城市更新的實(shí)際效果往往與預(yù)期目標(biāo)發(fā)生偏離,關(guān)于這一點(diǎn)將在后文中再做闡述。

政府出臺(tái)的更新政策也會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行調(diào)整。如深圳2012版《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》的政策目標(biāo)是加快城市更新歷史用地處置;2014版《暫行措施》則是降低城市更新項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻,擴(kuò)大歷史用地處置政策適用范圍;2016版《暫行措施》政策目標(biāo)指向提高城市更新項(xiàng)目的人才住房、保障性住房配建比例。都服務(wù)于明確的政策目標(biāo),反映出明顯的價(jià)值取向。

4 城市更新規(guī)劃的目標(biāo)評(píng)價(jià)體系建構(gòu)

城市更新規(guī)劃對(duì)于更新目標(biāo)的方向性引導(dǎo),是建立在更新總體規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)體系基礎(chǔ)之上。2009年深圳編制首個(gè)全市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃時(shí),著眼于指導(dǎo)轉(zhuǎn)型期深圳城市更新的需要,開始探討更新規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建方法。

4.1 城市更新規(guī)劃的總體目標(biāo)和分目標(biāo)

城市更新規(guī)劃評(píng)價(jià)是一種目標(biāo)為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)方法?;诟碌哪繕?biāo)需求,運(yùn)用定量與定性相結(jié)合的方法,科學(xué)評(píng)價(jià)全市城市更新總體情況,以合理確定城市更新對(duì)象的空間分布和更新改造的總量規(guī)模,以實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)文化效益、生態(tài)環(huán)境效益和空間效益的綜合發(fā)展。城市更新評(píng)價(jià)目標(biāo)可以分為總體目標(biāo)和分項(xiàng)目標(biāo)兩個(gè)層次,總體目標(biāo)基于城市現(xiàn)狀問(wèn)題和發(fā)展需求而設(shè)定;分目標(biāo)是對(duì)總目標(biāo)的分解和細(xì)化,分解成以下四個(gè)方面的分目標(biāo):

(1)經(jīng)濟(jì)目標(biāo):作為城市的中心工作,在更新評(píng)價(jià)中體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益提高的要求和導(dǎo)向。

(2)社會(huì)文化目標(biāo):是城市和諧發(fā)展、特色塑造的重要手段,在更新評(píng)價(jià)中體現(xiàn)提高公共服務(wù)水平、提升城市生活品質(zhì)、保護(hù)地方文化遺存的要求。

(3)生態(tài)環(huán)境目標(biāo):是城市健康、持續(xù)發(fā)展的重要保障,在更新評(píng)價(jià)中體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

(4)空間目標(biāo):是城市健康持續(xù)的基礎(chǔ)和載體,在更新評(píng)價(jià)中體現(xiàn)保障公共安全、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、促進(jìn)土地集約利用、完善配套設(shè)施和塑造城市特色等要求。

4.2城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則和指標(biāo)選取標(biāo)準(zhǔn)

城市更新評(píng)價(jià)體系的科學(xué)構(gòu)建,從指標(biāo)體系構(gòu)建到具體指標(biāo)選擇,再到指標(biāo)動(dòng)態(tài)更新及應(yīng)用等各個(gè)環(huán)節(jié),都應(yīng)遵循科學(xué)性、綜合性、可持續(xù)、實(shí)用性、層次性的原則??茖W(xué)性,就是更新評(píng)價(jià)一定要建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上,要科學(xué)合理,客觀真實(shí)反映城市更新中存在的問(wèn)題;評(píng)價(jià)指標(biāo)的概念內(nèi)涵必須明確,測(cè)定方法要標(biāo)準(zhǔn)化,統(tǒng)計(jì)方法應(yīng)規(guī)范化。綜合性,就是在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上應(yīng)體現(xiàn)不同方面的評(píng)價(jià)要求??沙掷m(xù)性,就是評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)有動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性,能夠根據(jù)形勢(shì)和條件變化及時(shí)調(diào)整更新,保持更新評(píng)價(jià)的連續(xù)性和持續(xù)性。實(shí)用性,就是城市更新評(píng)價(jià)以滿足實(shí)際應(yīng)用需要為原則,保證評(píng)價(jià)指標(biāo)的相對(duì)獨(dú)立;并有所取舍,選擇具有代表性、通用性、易獲得的指標(biāo)。層次性,就是城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)由多層次的指標(biāo)群構(gòu)成,可分為一級(jí)指標(biāo)層、二級(jí)指標(biāo)層、三級(jí)指標(biāo)層等;各個(gè)子系統(tǒng)之間應(yīng)相互聯(lián)系又相互獨(dú)立,指標(biāo)群逐級(jí)分解,形成多層有機(jī)組合。

更新評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇是評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的核心任務(wù),需要設(shè)定指標(biāo)的選取標(biāo)準(zhǔn)。首先,指標(biāo)宜少不宜多,宜簡(jiǎn)不宜繁。評(píng)價(jià)指標(biāo)并非越多越好,關(guān)鍵在于指標(biāo)在評(píng)價(jià)過(guò)程中所起作用的大小。更新規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要盡可能涵蓋評(píng)價(jià)目標(biāo)所需的基本內(nèi)容,充分反映評(píng)價(jià)對(duì)象的信息;但不宜過(guò)于求全求細(xì),以減少評(píng)價(jià)的時(shí)間和成本,使評(píng)價(jià)活動(dòng)易于開展。其次,指標(biāo)應(yīng)區(qū)分強(qiáng)制性與引導(dǎo)性。強(qiáng)制性指標(biāo)應(yīng)具有明顯的控制性,是一種剛性指標(biāo);引導(dǎo)性指標(biāo)則可以適當(dāng)引導(dǎo),是一種彈性指標(biāo);這樣可以使評(píng)價(jià)更加科學(xué)、有效,更加真實(shí)的反映研究對(duì)象的差異性、可比性。其三,指標(biāo)應(yīng)具有獨(dú)立性.每個(gè)指標(biāo)要內(nèi)涵清晰、相對(duì)獨(dú)立,同一層次的各指標(biāo)間應(yīng)盡量不相互重疊,相互間不存在因果關(guān)系。指標(biāo)體系要層次分明,簡(jiǎn)明扼要。整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)成必須緊緊圍繞著評(píng)價(jià)目標(biāo)層層展開,使最后的評(píng)價(jià)結(jié)論確實(shí)反映評(píng)價(jià)意圖。最后,評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇和屬性設(shè)置應(yīng)具有動(dòng)態(tài)性,可根據(jù)實(shí)際情況的變化,及時(shí)調(diào)整指標(biāo)內(nèi)容及作用力,保持指標(biāo)對(duì)更新對(duì)象評(píng)價(jià)的價(jià)值。

4.3城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成

深圳城市更新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由目標(biāo)層、要素層和指標(biāo)層三個(gè)層次構(gòu)成。在指標(biāo)體系構(gòu)建邏輯上,目標(biāo)層與更新規(guī)劃的目標(biāo)相對(duì)應(yīng),綜合反映更新評(píng)價(jià)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、生態(tài)環(huán)境、空間四個(gè)方面所期望達(dá)到的目標(biāo)。在四個(gè)目標(biāo)層下,層層分解分別形成10個(gè)要素層指標(biāo)及15個(gè)指標(biāo)層指標(biāo),形成如下結(jié)構(gòu)體系。

圖2:城市更新規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

5  深圳城市更新規(guī)劃實(shí)施成效的評(píng)價(jià)

深圳全面推進(jìn)城市更新的規(guī)劃實(shí)踐已經(jīng)近8年,系統(tǒng)評(píng)價(jià)城市更新實(shí)施成效具有一定代表性和普適性意義。在編制“十三五”城市更新規(guī)劃之前,深圳曾對(duì)“十二五”期間城市更新實(shí)施情況進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)估,大致結(jié)論如下:

首先在經(jīng)濟(jì)方面,保障了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。在新增用地十分有限的條件下,“十二五”期間深圳通過(guò)城市更新累計(jì)供應(yīng)土地面積約10km2,有效緩解城市發(fā)展空間不足的壓力。特別是經(jīng)營(yíng)性用地的供應(yīng)中,城市更新所占比例逐年上升,2015年已接近新增經(jīng)營(yíng)性用地的2倍。到2015年年底,全市已批更新單元規(guī)劃297個(gè),全部完成后可以提供9000萬(wàn)m2的建筑增量;其中包括1360萬(wàn)m2的產(chǎn)業(yè)用房,將為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供有力的空間支持。城市更新供應(yīng)房地產(chǎn)的比重逐年上升,2015年更新實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)占全市供應(yīng)總量的47%,一定程度上穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場(chǎng)?!笆濉逼陂g,城市更新占固定資產(chǎn)的投資達(dá)到13.7%;其中2015年通過(guò)更新實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資550億元人民幣,占比16.7%,對(duì)全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出直接的貢獻(xiàn)。在保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí),用地效益也明顯提高。2014年深圳單位建設(shè)用地GDP達(dá)到19億元/km2,比2006年的不到8億元/km2提高了138%;地均工業(yè)增加值24.9億元/km2,比2009年提高100%;特別是以往使用粗放的原特區(qū)外工業(yè)用地效益明顯提高。這些指標(biāo)雖然與香港、新加坡仍有一定差距,但在內(nèi)陸城市中應(yīng)是遙遙領(lǐng)先的。

深圳城市更新在社會(huì)建設(shè)方面的突出成效是完善了民生設(shè)施。“十二五”期間,深圳通過(guò)城市更新落實(shí)了一大批公共設(shè)施,包括綜合醫(yī)院3所,中小學(xué)83所,幼兒園184所,社康中心149家,公交始末站94座,變電站14座。一批多年以來(lái)難以解決的斷頭路打通了,建成了一批新社區(qū)、新商圈、新地標(biāo),提升了城市形象。通過(guò)城市更新提供保障性住房284萬(wàn)m2。為解決深圳快速城市化過(guò)程中歷史遺留問(wèn)題,近年來(lái)深圳探索了土地整備、整村統(tǒng)籌等一系列關(guān)于土地收益共享的機(jī)制設(shè)計(jì),多種渠道盤活原農(nóng)村集體實(shí)際占有的土地資源,在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)推動(dòng)原農(nóng)村社區(qū)徹底融入城市,完成原村民“人的城市化”。

在生態(tài)環(huán)境方面,通過(guò)城市更新守住了生態(tài)安全底線。2005年深圳劃定基本生態(tài)控制線,就是為了遏制建設(shè)用地的過(guò)快擴(kuò)張和無(wú)序蔓延,至今已經(jīng)堅(jiān)守11年。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力強(qiáng)勁、發(fā)展需求旺盛的巨大挑戰(zhàn),“嚴(yán)控增量、挖潛存量”空間策略的實(shí)施很大程度上緩解了建設(shè)空間擴(kuò)張產(chǎn)生的壓力,有力支持了基本生態(tài)控制線的管理實(shí)施,在十分困難的形勢(shì)下仍然維持了全市生態(tài)空間的總量平衡。

空間發(fā)展方面,城市更新成為改變?cè)貐^(qū)外面貌、縮小區(qū)域差異、促進(jìn)特區(qū)一體化的重要手段。近年來(lái)實(shí)施的更新項(xiàng)目大多集中在原特區(qū)外的副中心和重點(diǎn)發(fā)展地區(qū),促進(jìn)了城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和用地效益持續(xù)穩(wěn)步提高的同時(shí),城市用地結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)也得到了優(yōu)化。通過(guò)城市更新,與民生改善相關(guān)的公共設(shè)施用地、交通市政用地比例不斷提高;工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地比例逐步下降。

但對(duì)于深圳近年來(lái)城市更新引起的負(fù)面效應(yīng)也招致社會(huì)各方面的尖銳批評(píng)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一是通過(guò)城市更新處理歷史遺留問(wèn)題的方式引起對(duì)于社會(huì)公平正義的質(zhì)疑。面對(duì)歷史上形成的大量違法建筑,政府一直是“疏堵結(jié)合”,試圖采取適度讓利的方式進(jìn)行逐步消化,城市更新成為一種重要方式。但卻反而刺激了部分村民博賠心理,違法搶建行為屢禁不止。部分村民對(duì)于拆遷補(bǔ)償?shù)囊獌r(jià)相互攀比,甚至得寸進(jìn)尺、層層加碼,致使城市更新常常陷入“拆不動(dòng),賠不起,玩不轉(zhuǎn)”的困境。部分城市更新項(xiàng)目中少數(shù)人通過(guò)拆遷補(bǔ)償一夜暴富的現(xiàn)象,引起全社會(huì)對(duì)于更新中利益分配正義公平性的質(zhì)疑。

其二是城市更新造成的負(fù)外部性由全社會(huì)承擔(dān)。市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的城市更新以拆除重建方式為主,雖然充分考慮到相關(guān)利益主體的訴求,但不斷提高的項(xiàng)目拆賠比最終都要轉(zhuǎn)化為容積率和建設(shè)增量,導(dǎo)致深圳城市空間不斷增高加密和人口的進(jìn)一步集聚。目前深圳全市實(shí)際人口密度和平均開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過(guò)香港,已有教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施和交通市政基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)是必然結(jié)果。通過(guò)城市更新提供的新增設(shè)施僅僅勉強(qiáng)滿足自身容量增長(zhǎng)的需求;而面對(duì)整個(gè)大片區(qū)的人口和建設(shè)增長(zhǎng),需要通過(guò)城市更新提供的貢獻(xiàn)支持則遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到。另外,城市更新客觀上帶來(lái)城市空間使用成本急劇上升。近年來(lái),新供應(yīng)的商品房主要來(lái)自城市更新,新增居住用地嚴(yán)重不足和改造更新成本高昂,成為深圳房?jī)r(jià)飆升的重要原因,也給深圳的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。原特區(qū)城中村的大面積被拆,大大擠壓了低收入人群的居住和就業(yè)空間,不僅破壞了經(jīng)濟(jì)生態(tài)鏈,還加劇了社會(huì)分異的格局。而作為城中村的實(shí)際使用者——外來(lái)低收入群體在城市更新過(guò)程中缺沒(méi)有表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)。

6   城市更新評(píng)價(jià)體系的完善

深圳城市更新規(guī)劃評(píng)價(jià)體系綜合考慮了空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等各方面因素,是一個(gè)較為全面而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)評(píng)價(jià)體系,但仍然反映出工具理性過(guò)強(qiáng)、價(jià)值理性和人文關(guān)懷不足的傾向。然而,城市更新規(guī)劃中價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)并不能僅僅停留在占據(jù)道德高地的人文情懷,仍然需要借助合理的方法和路徑。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法,在更新規(guī)劃中引入社會(huì)影響評(píng)價(jià)(Social Impact Assessment,SIA)或許能夠提供有力的支持。

在社會(huì)階層分化和利益多元化的社會(huì)中,不同人群的社會(huì)價(jià)值觀存在很大差異,這意味著在社會(huì)變更過(guò)程中不同社會(huì)背景下的人群經(jīng)濟(jì)成本與收益及心理影響經(jīng)歷大不相同。社會(huì)影響評(píng)價(jià)是從社會(huì)角度研究地區(qū)發(fā)展對(duì)各階層人民產(chǎn)生的影響程度,觀察受益者與受損者利益博弈的結(jié)果。被看作是現(xiàn)代價(jià)值觀和漸進(jìn)式原則的集合。它本質(zhì)上注重社會(huì)弱勢(shì)群體的福利,避免弱勢(shì)群體比其他群體承受更多城市發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面影響。其內(nèi)容就是分析和預(yù)測(cè)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目或程序產(chǎn)生的社會(huì)各階層影響,包括人口就業(yè)影響、居民生活方式影響、社會(huì)福利影響、社會(huì)文化影響、城市公共安全影響等。

社會(huì)影響評(píng)價(jià)是分析、監(jiān)測(cè)、管理城市開發(fā)過(guò)程中的社會(huì)結(jié)果,是一項(xiàng)研究與實(shí)踐相結(jié)合的社會(huì)學(xué)工具。其主要功能是提供一個(gè)更加可持續(xù)、公平的生態(tài)及人居環(huán)境。根據(jù)唐勇等學(xué)者的研究(唐勇,2007),西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)影響評(píng)價(jià)研究也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程,由最初反映項(xiàng)目與社會(huì)人群的關(guān)系,逐漸轉(zhuǎn)為研究城市開發(fā)計(jì)劃、規(guī)劃及政策所產(chǎn)生的負(fù)面影響對(duì)地方及區(qū)域居民的沖擊,再發(fā)展到通過(guò)連續(xù)的社會(huì)監(jiān)測(cè)加強(qiáng)對(duì)居民利益的綜合性研究的過(guò)程。具體研究方法上,1990年之前以技術(shù)手段定量分析為主;

1990年代中期后帶參與調(diào)查性質(zhì)的定性分析逐漸增多;2000年以后從技術(shù)評(píng)估與參與評(píng)估轉(zhuǎn)為綜合評(píng)估手法。社會(huì)影響評(píng)價(jià)可以提供一個(gè)政治緩沖空間,讓決策者及實(shí)施者與利害雙方通過(guò)合理的調(diào)整讓步得到共同的利益。正因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到這樣的作用,許多歐美國(guó)家都將社會(huì)影響評(píng)價(jià)作為理性規(guī)劃及增強(qiáng)決策質(zhì)量的一個(gè)重要支持,作為政府決策過(guò)程中的重要輔助工具。

社會(huì)影響評(píng)價(jià)對(duì)于城市規(guī)劃的作用包括:

(1)提供公共參與的機(jī)會(huì)。既作為教育社區(qū)的機(jī)會(huì),讓市民了解項(xiàng)目本身,也可以讓規(guī)劃師了解社會(huì)運(yùn)行情況及社會(huì)與物質(zhì)環(huán)境之間的聯(lián)系。公眾參與是城市或社區(qū)居民通過(guò)提供信息來(lái)?yè)Q取政府決策的協(xié)商過(guò)程,是雙方互相了解、對(duì)立、讓步、求同的結(jié)果。有利于提高社區(qū)與市民的地位,提高社會(huì)影響評(píng)價(jià)的接受程度和影響力。

(2)提供前期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。分析因項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)不穩(wěn)定因素。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因有:弱勢(shì)群體的不信任、沖突及暴力、政治的不穩(wěn)定、管治不力、技術(shù)問(wèn)題、管理落后、設(shè)計(jì)方案失誤、外界壓力、氣候變化等。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估雖然不能規(guī)避規(guī)劃建設(shè)帶來(lái)的所有風(fēng)險(xiǎn),但能夠起到認(rèn)知作用,降低編制與實(shí)施的不確定性。

(3)提供后期監(jiān)測(cè)程序。通過(guò)比較現(xiàn)實(shí)與預(yù)測(cè)的指標(biāo)數(shù)據(jù)變化,及時(shí)改變方案的實(shí)施程序,消除開發(fā)過(guò)程中未知社會(huì)變化對(duì)方案造成的負(fù)面效果。

此外,社會(huì)影響評(píng)價(jià)也有助于提高城市地區(qū)公平發(fā)展程度。

在實(shí)踐中,社會(huì)影響評(píng)價(jià)也存在問(wèn)題:社會(huì)影響評(píng)價(jià)僅僅局限于人口指標(biāo)、就業(yè)率、城市基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等容易定量的指標(biāo)上,對(duì)于難以量化但又十分重要的指標(biāo)不予重視。對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)而言,物質(zhì)投入及資源需求的計(jì)算較為容易,但一旦將經(jīng)濟(jì)原理放在社會(huì)人性角度,實(shí)證主義所信奉的經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出分析將變得失真。質(zhì)疑定量分析的方法的數(shù)據(jù)篩選方式,不能反映社區(qū)和個(gè)人的真實(shí)意愿。社會(huì)影響評(píng)價(jià)受到現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)派的影響,對(duì)于規(guī)劃決策過(guò)程的阻礙遠(yuǎn)大于其幫助,淪為政治化的官僚主義工具。

社會(huì)影響評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政策評(píng)價(jià)的重要方式,與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、技術(shù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)財(cái)政影響評(píng)價(jià)一起成為政府、非盈利組織和大型企業(yè)決策的標(biāo)準(zhǔn)程序之一。

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