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淺談城市精明增長在深圳城市更新中的務(wù)實(shí)與思考

 GXF360 2017-06-21
淺談城市精明增長在深圳城市更新中的務(wù)實(shí)與思考

淺談城市精明增長在深圳城市更新中的務(wù)實(shí)與思考

□ 北京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院(北京大學(xué)深圳研究生院) 吳攀

一、精明增長概述與產(chǎn)生背景

精明增長是一項(xiàng)綜合的應(yīng)對“城市蔓延”的發(fā)展策略,目標(biāo)是通過規(guī)劃緊湊型社區(qū),充分發(fā)揮已有基礎(chǔ)設(shè)施的效力,提出“城市增長邊界”(Urban Growth Boundary)、”TOD”(Transitoriented Development)發(fā)展模式以及城市內(nèi)部廢棄地的再利用(Brown field Redevelopment)等,提供更多樣化的交通和住房選擇來努力控制城市蔓延。它還是一項(xiàng)將交通和土地利用綜合考慮的政策,促進(jìn)更加多樣化的交通出行選擇,通過公共交通導(dǎo)向的土地開發(fā)模式將居住、商業(yè)及公共服務(wù)設(shè)施混合布置在一起,并將開敞空間和環(huán)境設(shè)施的保護(hù)置于同等重要的地位(Geoff Anderson,1998;Victoria Transport Policy Institute 2003)。

20世紀(jì)90年代末,美國人意識到其“郊區(qū)化”發(fā)展帶來的問題:低密度的城市無序蔓延,人口涌向郊區(qū)建房,“吃”掉大量農(nóng)田,城市越“跑”越遠(yuǎn),導(dǎo)致能耗過多、上班路程太長等城市病接踵而來。學(xué)者們將城市蔓延帶來的不良影響確定在5個(gè)方面:

1、無節(jié)制的土地消耗;

2、增加市政基礎(chǔ)設(shè)施的投入;

3、居高不下的公里數(shù);

4、不佳的土地利用形態(tài);

5、就業(yè)崗位和人口空間分布的不匹配以及由此而來的社會(huì)問題。

而歐洲的“緊湊發(fā)展”卻令許多歷史城鎮(zhèn)保持了其緊湊而高密度的形態(tài),并被普遍認(rèn)為是居住和工作的理想環(huán)境。美國人因此提出了“精明增長”(smart growth)概念。

2000年,美國規(guī)劃協(xié)會(huì)聯(lián)合60家公共團(tuán)體組成了“美國精明增長聯(lián)盟”(Smart Growth America),確定精明增長的核心內(nèi)容是:用足城市存量空間,減少盲目擴(kuò)張;加強(qiáng)對現(xiàn)有社區(qū)的重建,重新開發(fā)廢棄、污染工業(yè)用地,以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成本;城市建設(shè)相對集中,空間緊湊,混合用地功能,鼓勵(lì)乘坐公共交通工具和步行,保護(hù)開放空間和創(chuàng)造舒適的環(huán)境,通過鼓勵(lì)、限制和保護(hù)措施,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)。精明增長最直接的目標(biāo)就是控制城市蔓延,改變城市浪費(fèi)資源的不可持續(xù)發(fā)展模式,促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

二、精明增長思路符合新時(shí)期深圳城市發(fā)展的需求

中國的城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是影響21世紀(jì)人類文明進(jìn)程的大事。解放初期中國城市化率只有10.6%,改革開放初期中國城市化率才達(dá)到20%;改革開放30年后,中國的城市化達(dá)到51.27%。城市化意味著大量的土地變成建成區(qū)。從1990年到2000年,中國城市的建成區(qū)面積從1.22萬平方公里增長到2.18萬平方公里,增長78.3%;到2010年,這個(gè)數(shù)字達(dá)到4.05萬平方公里,又增長85.5%。2010年,中國已有7個(gè)城市建成區(qū)超過1000平方公里;有183個(gè)城市提出了建設(shè)國際化大都市目標(biāo)。

深圳在改革開放和我國城市化的浪潮中,無疑是一個(gè)非常成功的案例。深圳經(jīng)過30多年的特區(qū)建設(shè),經(jīng)歷了超常規(guī)的工業(yè)化、城市化發(fā)展歷程,從一個(gè)小漁村一躍成為常住人口將近1200萬的大都市。但一味追求快速發(fā)展也使得這個(gè)城市面臨多種問題,其中土地、空間難以為繼問題尤為突出。一方面可建設(shè)用地已成為稀缺資源,另一方面土地產(chǎn)生效能較為低下,原有用地功能、建設(shè)環(huán)境不符合城市發(fā)展要求??焖俪鞘谢瘞Ыo人們的問題是:由于土地資源是不可再生的,這些有限的土地資源如何才能釋放出更大的發(fā)展空間,創(chuàng)造更大的城市價(jià)值?正是因?yàn)椤熬髟鲩L”的主旨不在于要發(fā)展建設(shè)多少新的城市或者城鎮(zhèn)、城區(qū),而是致力于恢復(fù)已建成區(qū)環(huán)境的活力,二次開發(fā)、集約利用,讓土地重新煥發(fā)生機(jī),因此,邁入而立之年后,深圳實(shí)際上已經(jīng)不斷嘗試用精明增長的思路進(jìn)行空間規(guī)劃及土地開發(fā)。其中“城市更新”模式最為成功,作為全國土地二次開發(fā)的先行者,城市更新實(shí)際上已成為精明增長理念較為成功的操作范例,對于急需破解“土地難以為繼”的深圳來說,無疑是一劑極好的良藥。

三、深圳城市更新的應(yīng)用

早在2009年 12月1日,深圳市就出臺了《深圳市城市更新辦法》,率先提出“城市更新”概念,成為國內(nèi)首部系統(tǒng)規(guī)范舊城改造工作的政府規(guī)章,開始了對存量土地價(jià)值的再發(fā)掘、科學(xué)配置土地資源的歷史革新?!陡罗k法》的最大亮點(diǎn),就是發(fā)揮特區(qū)在改革創(chuàng)新上先行先試的優(yōu)勢,提出了綜合整治、功能置換、整體拆除等不同的更新模式,讓原本低效、不集約、功能不完善、配套不齊全、環(huán)境差的老城區(qū)土地找到了二次開發(fā)、重新發(fā)揮活力的捷徑,在尊重市場規(guī)律的前提下重新釋放土地價(jià)值,讓深圳的城市面貌和功能更具品質(zhì)。緊接著,2012年,市政府又出臺《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》,構(gòu)成城市更新兩大核心政策。隨后,相關(guān)主管部門就更新項(xiàng)目具體審批操作規(guī)程等出臺了一系列配套政策。此外,市政府還先后于2012年、2014年級2016年發(fā)布過三次《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》,力求簡化和完善更新項(xiàng)目審批政策,促進(jìn)更新項(xiàng)目的批后實(shí)施工作。

上述政策規(guī)定在不斷完善和促進(jìn)城市更新工作的同時(shí),有力推進(jìn)了城市舊城區(qū)的再開發(fā)和土地集約節(jié)約利用,拓展了城市發(fā)展空間,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和住房保障,提高了城市存量用地的品質(zhì)和活力,完善了城市功能,彌補(bǔ)了公共服務(wù)能力的不足。

來自市規(guī)劃國土委的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2016年6月30日,全市已累計(jì)有551項(xiàng)城市更新項(xiàng)目列入計(jì)劃,用地面積達(dá)到4505公頃,其中審批通過規(guī)劃項(xiàng)目327項(xiàng),用地面積約2612公頃,已實(shí)施(含已建成)項(xiàng)目154項(xiàng),用地面積約1180公頃,目前在建項(xiàng)目101項(xiàng),用地面積約763公頃。這些項(xiàng)目正是深圳步入城市精明增長的空間規(guī)劃實(shí)踐,至少取得如下成績:

1、帶動(dòng)的固定資產(chǎn)投資額呈逐年遞增態(tài)勢。2011年至2015年城市更新完成投資額分別是142億、250.5億、365.7億、400億、550億。

2、帶動(dòng)存量用地供應(yīng)占比逐年攀升。2011年深圳存量建設(shè)用地供應(yīng)約897公頃,占全市總供應(yīng)土地面積的46%,到2015年,存量建設(shè)用地供應(yīng)約1083公頃,占全市總供應(yīng)土地面積的77%。

3、完善了城市功能和公共服務(wù)。已批的城市更新規(guī)劃為全市新增了學(xué)校85所、幼兒園190所、醫(yī)院4家、社康中心156家、公交首末站99個(gè)。

4、促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。截至2015年底,全市已有61個(gè)拆除重建的產(chǎn)業(yè)升級項(xiàng)目獲批,更新改造后將提供1285萬平方米產(chǎn)業(yè)用房以及相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套。

5、穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場。2015年除回遷給原業(yè)主的物業(yè)以外,城市更新供應(yīng)商品房約436萬平方米,占全市的47%,在新增居住用地極為有限的情況下,城市更新項(xiàng)目成了商品房和保障性住房供應(yīng)的主要來源。

四、城市精明增長相關(guān)思考

在深圳新增用地規(guī)模逐年減少的情況下,城市更新已成為破解我市土地資源緊缺難題的重要舉措,對于轉(zhuǎn)變城市粗放式發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城市質(zhì)量為主導(dǎo)的發(fā)展模式有重要意義。因此總結(jié)城市更新的成功經(jīng)驗(yàn)、探討精明增長優(yōu)化模式、規(guī)避開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和失誤,對深圳下一步城市發(fā)展頗有助益。筆者以深圳城市更新的成功經(jīng)驗(yàn)及問題為切入點(diǎn),展開如下幾點(diǎn)思考和探討:

(一)集約利用城市空間,破解土地資源的硬約束

提高容積率和建筑密度是當(dāng)前非常令人敏感的概念。老百姓常常認(rèn)為這樣做會(huì)損害生態(tài)環(huán)境和居住質(zhì)量,其實(shí)不竟然。深圳蔡屋圍的城市更新就是很好的例子。利用科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計(jì),在不影響生活質(zhì)量的前提下,有針對性地提高部分建筑密度(深圳的許多城市更新項(xiàng)目相應(yīng)做了提高)進(jìn)行填充式發(fā)展。提高城市空間利用緊湊性,同時(shí)可以改善就業(yè)、交通等一系列問題,實(shí)現(xiàn)城市精明增長未嘗不可。當(dāng)然這首先需要厘清城市建設(shè)用地總量,在控制總量增加的同時(shí)對城市閑置和不合理利用的土地進(jìn)行二次開發(fā)。

(二)調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu),留足開放空間保障民生質(zhì)量

城市更新往往過于關(guān)注具體項(xiàng)目的操作,而容易忽視大尺度空間或宏觀層面的管控,這就可能導(dǎo)致城市開發(fā)過于緊湊和密集,影響整體品質(zhì)。所以,我們在考慮土地利用集約化、讓城市緊湊型發(fā)展的同時(shí),應(yīng)該注重從更高的層面,通過調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu),增加或者預(yù)留保障群眾生活質(zhì)量所需的開放空間和公共配套設(shè)施,特別是要嚴(yán)格控制關(guān)乎城市生態(tài)環(huán)境的敏感土地開發(fā)。曾有專家在城市論壇上深入淺出地說過,以前的城市規(guī)劃考慮的只是把項(xiàng)目放在哪;現(xiàn)在首先要考慮的是:把城市劃好什么是禁建區(qū)、什么是限建區(qū)、什么是宜建區(qū),要?jiǎng)澓煤?、河道的藍(lán)線,劃好各項(xiàng)公共設(shè)施的黃線,劃好城市公共綠地的綠線,還要?jiǎng)澓梦奈锉Wo(hù)的紫線。有了這樣一些“區(qū)”和“線”的規(guī)劃,才能使我們的城市可持續(xù)發(fā)展,并且發(fā)展得更加科學(xué)。

(三)改善城市空間布局,發(fā)展精明交通

目前許多城市在遠(yuǎn)郊建設(shè)了大型住宅區(qū),又在城市中心規(guī)劃建設(shè)了許多CBD(中心商業(yè)區(qū))或者文化密集區(qū),不但導(dǎo)致功能單一,也將兩者通勤距離拉長,造成成千上萬的就業(yè)大軍往往需要早出晚歸的奔波于上述區(qū)域之間,致使城市交通擁堵現(xiàn)象嚴(yán)重。城市更新屬于土地二次開發(fā),對于完善原先不合理的城市功能布局,優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)有重要作用。因此,對于城市更新項(xiàng)目的布局和功能引導(dǎo),需要從全市層面統(tǒng)籌規(guī)劃,將城市人口、土地、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等要素納入一個(gè)統(tǒng)一的空間系統(tǒng),進(jìn)行綜合利用,平衡人口居住與就業(yè)的發(fā)展,減少居民跨片區(qū)的長距離出行。實(shí)踐中,可以從城市規(guī)劃入手,以精明增長為理論依據(jù),盡可能前瞻性地考慮城市區(qū)域土地多種功能的科學(xué)混合、產(chǎn)業(yè)混搭的多樣性布局與交通網(wǎng)布局,再輔以公交優(yōu)先發(fā)展,倡導(dǎo)公共交通為主,慢行交通為輔的政策導(dǎo)向,通過更加智能的信息和通信技術(shù)去提高交通效率,精明交通的實(shí)現(xiàn)就指日可待。

國外媒體稱,中國的城市化是“一邊生病、一邊成長”。這說明城市化面臨著各種各樣的問題和矛盾。城市的精明增長不可能一蹴而就,必然是一個(gè)曲折而漸進(jìn)過程。它從理論到實(shí)踐,沒有好的保障和支持,是很難發(fā)揮好作用、收到實(shí)效的。我國人口基數(shù)大,城市化進(jìn)程尚未完成,城市人口比重還將進(jìn)一步擴(kuò)大,對于原本就土地資源緊張的各大城市而言,粗放式發(fā)展、盲目擴(kuò)張的模式浪費(fèi)了大量的土地資源,造就了一批批無活力的空城,已不適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展訴求。深圳多年城市更新的成功經(jīng)驗(yàn)表明,精明增長對于像深圳乃至我國的大部分城市而言,都是值得積極探索和推廣的理念,因此可以考慮將精明增長理念運(yùn)用到城市規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護(hù)和交通規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域,并在相應(yīng)的法律法規(guī)和政策層面得到有效支持,這樣才能使精明增長在更大的層面發(fā)揮作用。

DOI:10.16116/j.cnki.jskj.2017.03.016

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