以新的視角把脈教育督導(dǎo)工作，讓教育督導(dǎo)硬起來

(該文獲湖南省首屆教育督導(dǎo)優(yōu)秀論文一等獎(jiǎng)　)

新邵縣教育局　　陳受田

　　隨著教育改革的深入，現(xiàn)代教育管理理念漸入人心，自八十年代我國教育督導(dǎo)制度恢復(fù)以來，教育督導(dǎo)越來越受到各級(jí)政府重視，機(jī)構(gòu)不斷健全、制度不斷完善、隊(duì)伍不斷壯大，在教育改革和發(fā)展中扮演著越來越重要的角色。各級(jí)教育督導(dǎo)部門依據(jù)國家有關(guān)教育法律法規(guī)和方針政策，積極開展督政督學(xué)，對(duì)推動(dòng)教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，作出了重大貢獻(xiàn)。然而我國教育督導(dǎo)體制建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)仍是一個(gè)值得探討的問題。本人試就如何以新的視野審視和把脈教育督導(dǎo)工作，使教育督導(dǎo)硬起來，談些粗淺看法，以拋磚引玉。

　　一、教育督導(dǎo)存在的問題

　　十多年來，我國教育督導(dǎo)事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)有了良好的基礎(chǔ)，也取得了階段性的成效，但我們應(yīng)清醒地看到，我國教育督導(dǎo)工作發(fā)展很不平穩(wěn)，總體上還很不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，還存在一系列的問題，具體表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┪恢貌徽Ｔ谝恍┑胤?，教育督導(dǎo)的地位和作用還沒有引起足夠重視，沒有擺上應(yīng)有的位置。

　　首先，教育督導(dǎo)室的屬性不明。教育督導(dǎo)室的“戶口”落在哪里？是落在政府口子，還是落在教育行政口子？是屬于機(jī)關(guān)編制，還是屬于事業(yè)單位編制？是常設(shè)機(jī)構(gòu)，還是臨時(shí)常設(shè)機(jī)構(gòu)，乃至是臨時(shí)機(jī)構(gòu)？沒有統(tǒng)一的說法，各地自行其是，不一而足。

　　第二，教育督導(dǎo)室歸口不合理。目前大部分教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)已更名為“人民政府”教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由人民政府設(shè)立，代表著政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)教育督導(dǎo)工作。但在行政關(guān)系上，大部分仍為教育行政部門代管，督導(dǎo)室的人、財(cái)、物都在教育行政部門的控制之下，其用意是在“督政”時(shí)，由人民政府指揮，在“督學(xué)”時(shí)聽教育行政部門指揮，兼顧“督政”與“督學(xué)”兩方面的工作，這使得督導(dǎo)室處于一個(gè)十分尷尬的地位。首先它是屬于何種級(jí)別？說它是教育行政部門下的一個(gè)機(jī)構(gòu)，但它是人民政府設(shè)立的，所以在教育行政部門沒有它的位置。說它是人民政府下屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)，雖有有關(guān)法規(guī)文件作為依據(jù)，但在實(shí)踐中誰也沒給它留個(gè)什么位置，確定什么級(jí)別。因此，事實(shí)上教育督導(dǎo)室成了“孤兒”，誰都不管，誰都可以管。

　?。ǘ┞氊?zé)不明。教育督導(dǎo)室雖然掛著政府的牌子，但是教育系統(tǒng)內(nèi)外部依然把它看作教育行政的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因?yàn)橐皇嵌綄?dǎo)室主任一般由教育局長或副局長兼任，專職督學(xué)都是教育編職人員，拿的都是教育行政部門的工資、資金。二是督導(dǎo)崗位都由教育行政領(lǐng)導(dǎo)安排，辦公地點(diǎn)大多設(shè)在教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)。由于教育督導(dǎo)室由教育行政部門代管，也極易使教育督導(dǎo)室成為教育行政部門的“機(jī)動(dòng)分隊(duì)”，指派教育督導(dǎo)室做一些本該由教育行政部門干的事情，這樣又使教育督導(dǎo)部門做了教育行政部門的事，從而使人們混淆了教育督導(dǎo)室本身的職責(zé)，也使教育督導(dǎo)工作自主性差，職能作用發(fā)揮不夠。

　?。ㄈ┞殭?quán)不夠。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)規(guī)格定位不恰當(dāng)，設(shè)置不合理，缺少“尚方寶劍”，既無人、財(cái)、物支配權(quán)，也無行政的處罰權(quán)，即使有了建議權(quán)，而這建議權(quán)也沒有一點(diǎn)剛性的制約力，人家可以采納，也可以置之不理。

　?。ㄋ模╆?duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。國家對(duì)教育督導(dǎo)人員提出了很高的要求，但在執(zhí)行過程存在著許多問題。其一，年齡結(jié)構(gòu)不合理，隊(duì)伍老化現(xiàn)象嚴(yán)重，造成老化的主要原因是領(lǐng)導(dǎo)部門對(duì)督導(dǎo)的重要性缺乏足夠認(rèn)識(shí)，把督導(dǎo)室視作安排老干部的場所。其二，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，難以督導(dǎo)各類教育。其三，知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，難以擔(dān)當(dāng)督政、督學(xué)兩副重?fù)?dān)。其四，督導(dǎo)編制不合理，難以完成督導(dǎo)任務(wù)。其五，督導(dǎo)人員待遇不合理，難以充分調(diào)動(dòng)工作積極性。

　?。ㄎ澹┙逃綄?dǎo)立法滯后。盡管過去我國制定了一些關(guān)于教育督導(dǎo)方面的法規(guī)，但它還是停留在政策法規(guī)的層面，不是通過立法機(jī)關(guān)頒布的，到目前為止還沒有專門的教育督導(dǎo)立法。

　　二、教育督導(dǎo)面臨的新形勢(shì)

　　第一，國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定向教育督導(dǎo)提出了新要求。國務(wù)院《決定》第36條規(guī)定“要將基礎(chǔ)教育工作情況作為考核地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志的重要內(nèi)容?！钡?7條規(guī)定“堅(jiān)持依法治教、完善基礎(chǔ)教育法制建設(shè)，各級(jí)人民政府及有關(guān)部門要認(rèn)真貫徹執(zhí)行教育的有關(guān)法律法規(guī)?！钡?9條規(guī)定“加強(qiáng)和完善教育督導(dǎo)制度”，這些規(guī)定明確提出了我國當(dāng)前教育改革與發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和要求，同時(shí)也對(duì)各級(jí)教育督導(dǎo)部門提出了具體的任務(wù)和要求，不僅為教育督導(dǎo)工作提供了法律、政策依據(jù)，也為加強(qiáng)教育督導(dǎo)工作提供了政策保障。

　　第二，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育面臨許多新問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，依法落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)面臨新的形勢(shì)和困難，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的問題更為突出。不少地方本級(jí)財(cái)政性義務(wù)教

育投入明顯減少，稅費(fèi)改革后，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)呈下降趨勢(shì)。一些地方輟學(xué)率反彈嚴(yán)重，鞏固提高“普九”成果任務(wù)十分艱巨；辦學(xué)條件與教育現(xiàn)代化要求很不適應(yīng)，危房改造任務(wù)繁重；教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性矛盾突出。要解決好這些問題，一是必須依靠和加強(qiáng)教育督導(dǎo)；二是要增強(qiáng)教育督導(dǎo)的針對(duì)性、實(shí)效性，確保稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展。

　　第三，“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制改革、以鼓勵(lì)發(fā)展民辦教育為重點(diǎn)的辦學(xué)體制改革、以全面實(shí)施素質(zhì)教育為宗旨的基礎(chǔ)教育課程改革為教育督導(dǎo)提出了新的課題，拓展了新的領(lǐng)域。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》在明確各級(jí)政府責(zé)任的同時(shí)，都分別提出了督導(dǎo)評(píng)估的要求，并且強(qiáng)調(diào)“各級(jí)人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要把督導(dǎo)農(nóng)村義務(wù)教育作為工作重點(diǎn)?！薄睹褶k教育促進(jìn)法》明確規(guī)定，要“依法對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)”。教育部《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)教育課程改革的意見》也明確提出，要把督導(dǎo)評(píng)估作為推進(jìn)課程改革的重要舉措?？墒?，在推進(jìn)教育改革方面，教育督導(dǎo)同樣面臨著艱巨的任務(wù)。我們要用改革的精神，創(chuàng)新教育督導(dǎo)制度，抓好教育督導(dǎo)工作，以督導(dǎo)促改革，確保多項(xiàng)教育改革積極穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。

　　三、強(qiáng)化教育督導(dǎo)權(quán)威性的對(duì)策

　?。ㄒ唬└淖儸F(xiàn)行管理體制，確定教育督導(dǎo)應(yīng)有的地位，使教育督導(dǎo)有職有權(quán)。

　　1、明確教育督導(dǎo)室的職級(jí)建制，取消教育行政部門代管方式。盡快改變督導(dǎo)機(jī)構(gòu)規(guī)格定位不當(dāng)，設(shè)置不合理的狀況，建立獨(dú)立設(shè)置的高效能的政府督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，代表政府行使教育行政管理執(zhí)法監(jiān)督的職能。在現(xiàn)代教育管理體系中，一般說，政府是決策系統(tǒng)，教育行政部門是執(zhí)行系統(tǒng)，督導(dǎo)部門是監(jiān)督系統(tǒng)，三者缺一不可。獨(dú)立存在、互相聯(lián)系、互相作用、互相制約，構(gòu)成完整、科學(xué)的現(xiàn)代教育管理過程和運(yùn)行機(jī)制。在一個(gè)教育管理系統(tǒng)中包括政府和教育行政部門兩個(gè)管理層，構(gòu)成了大小兩個(gè)管理子系統(tǒng)，在這兩個(gè)管理子系統(tǒng)中，督導(dǎo)室以教育管理為準(zhǔn)繩，監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行情況，并向決策部門反饋，同時(shí)代表政府對(duì)執(zhí)行部門實(shí)行監(jiān)督指導(dǎo)，促其高效率、高質(zhì)量地完成任務(wù)。據(jù)此，在縱向上看，教育督導(dǎo)室可以定為人民政府的一級(jí)機(jī)構(gòu)，在行政隸屬關(guān)系上，直接接受人民政府管轄，在業(yè)務(wù)上，受上級(jí)教育督導(dǎo)部門指導(dǎo)，與教育行政部門并列，從而教育行政部門以實(shí)施執(zhí)行為主，而教育督導(dǎo)部門以評(píng)價(jià)、監(jiān)督為主，兩者并行不悖，這樣可以確?！岸秸迸c“督學(xué)”任務(wù)的完成。

　　2、優(yōu)化教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的人員組成，妥善解決督導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)政治待遇。要兼顧“督政”和“督學(xué)”的需要，妥善制定教育督導(dǎo)的編制數(shù)，同時(shí)要確定教育督導(dǎo)室為國家機(jī)關(guān)編制單位。既要事事有人做，又要體現(xiàn)精干高效原則。實(shí)行督學(xué)證制度，向社會(huì)公開招考督學(xué)，要把那些政治思想好、政策水平高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、社會(huì)影響大的同志安排到教育督導(dǎo)崗位上來，建立一支清正廉潔、公道正派、精干高效、素質(zhì)優(yōu)良、專兼結(jié)合、結(jié)構(gòu)合理的督導(dǎo)隊(duì)伍。要改變專職督導(dǎo)人員的結(jié)構(gòu)，實(shí)行老中青相結(jié)合，教育專家型和行政型相結(jié)合。對(duì)兼職督員的選聘，既要注重學(xué)歷和資歷，更要注重實(shí)際工作能力。如縣級(jí)督導(dǎo)室可聘請(qǐng)鄉(xiāng)人大主席和相關(guān)的部辦委局負(fù)責(zé)人為兼職督學(xué)，使他們成為教育管理的好“助手”、領(lǐng)導(dǎo)決策的好“參謀”、求學(xué)的好“向?qū)А?、?zhí)法的好“警察”。政府每年要給教育督導(dǎo)室撥必要的經(jīng)費(fèi)用于改善辦公條件，解決人員的基本福利待遇。沒有經(jīng)費(fèi)，教育督導(dǎo)只能向教育行政行乞，怎能硬起腰桿說教育行政工作是否？不僅如此，政府和上級(jí)督導(dǎo)部門要強(qiáng)化對(duì)督導(dǎo)室的管理，要把督導(dǎo)室列入考核范圍，定期考核，促其發(fā)展，不能讓督導(dǎo)室處在似管非管的境地。對(duì)優(yōu)秀督導(dǎo)人員要進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，要把督導(dǎo)室干部的任命、使用、考核、晉級(jí)與其它干部等同，不能打入另冊(cè)，不聞不問。

　　3、盡快為教育督導(dǎo)立法，制訂教育督導(dǎo)專門的法規(guī)，使督導(dǎo)工作進(jìn)一步規(guī)范化、法制化，從法律上確定教育督導(dǎo)的權(quán)威。

　?。ǘ┘哟笮麄髁Χ?，營造教育督導(dǎo)的共識(shí)氛圍，使人們感受教育督導(dǎo)的存在與力量。

　　雖然我國教育督導(dǎo)制度已恢復(fù)了二十多年，教育督導(dǎo)活動(dòng)也普遍開展，但現(xiàn)實(shí)社會(huì)不少部門、不少領(lǐng)導(dǎo)、不少人士、包括一些學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)與教師對(duì)教育督導(dǎo)的存在“三不知”現(xiàn)象，即不知機(jī)構(gòu)、不知職責(zé)、不知作用，這勢(shì)必制約教育督導(dǎo)在深度廣度上開展工作。因此，督導(dǎo)室工作之一就是要通過不懈努力，營造教育督導(dǎo)的共識(shí)氛圍，使社會(huì)有關(guān)人士能“知機(jī)構(gòu)、懂功能、肯支持”。要做好以下主要工作：（1）獨(dú)立行文。當(dāng)前督導(dǎo)室絕大多數(shù)與同級(jí)教育行政部門合署辦公，文件下發(fā)常常以教育行政部門的名義出現(xiàn)，客觀上削弱了教育督導(dǎo)的地位。為此，教育督導(dǎo)室在需要發(fā)文時(shí)應(yīng)獨(dú)立行文，要有獨(dú)立的文頭紙，規(guī)范的發(fā)文程序和編號(hào)，并蓋上督導(dǎo)室的印章。（2）創(chuàng)辦內(nèi)部刊物、公開宣傳報(bào)道。通過刊物宣傳督導(dǎo)活動(dòng)情況、教育法律法規(guī)、教育教學(xué)改革與教育工作新動(dòng)態(tài)、新經(jīng)驗(yàn)、新問題、教育督導(dǎo)的新舉措等等，讓有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門、人士了解督導(dǎo)，感受督導(dǎo)，進(jìn)而是重視督導(dǎo)。通過宣傳，對(duì)于人們認(rèn)識(shí)督導(dǎo)作用，感受督導(dǎo)的存在與力量，具有積極意義。

　　（三）實(shí)行教育評(píng)估歸口管理，建立督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，維護(hù)教育督導(dǎo)的權(quán)威性和有效性。

　　1、改變?cè)u(píng)估辦法，實(shí)行教育評(píng)估歸口管理。評(píng)估是督導(dǎo)工作的手段，評(píng)估制度是督導(dǎo)制度中不可缺少的一種制度。行政與評(píng)估相對(duì)分開，評(píng)估工作政出一門，是學(xué)校管理科學(xué)化的一個(gè)前提，否則既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，制訂政策的評(píng)估執(zhí)行政策的，很難保證此項(xiàng)評(píng)估結(jié)果的客觀公正性?，F(xiàn)在各地對(duì)教育評(píng)估的單位和評(píng)估種類太多，使基層和學(xué)校疲于應(yīng)付，既造成巨大浪費(fèi)，也易滋生不良現(xiàn)象。為了克服教育內(nèi)部過多過濫的教育評(píng)估，正確發(fā)揮評(píng)估作用，我們認(rèn)為各種教育評(píng)估，不論是對(duì)各部辦委局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育工作的檢查評(píng)估，還是對(duì)各級(jí)各類學(xué)校的檢查評(píng)估，一定要?dú)w口政府教育督導(dǎo)部門管理和實(shí)施。教育部也作出明確規(guī)定：凡是有督導(dǎo)評(píng)估和檢查的業(yè)務(wù)部門，可以向督導(dǎo)部門申報(bào)，由督導(dǎo)部門統(tǒng)籌安排。這樣做，一方面有利于理順職能，另一方面也可避免多頭檢查，有利于減輕基層的負(fù)擔(dān)。

　　2、建立督導(dǎo)通報(bào)制度和對(duì)督導(dǎo)檢查結(jié)果進(jìn)行運(yùn)用的機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化教育督導(dǎo)的權(quán)威性。教育督導(dǎo)工作必須有權(quán)威。督導(dǎo)的權(quán)威除了按督導(dǎo)結(jié)果發(fā)獎(jiǎng)、發(fā)牌子之類以外，更多地要向?qū)W校、社會(huì)、上下級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)通報(bào)評(píng)估結(jié)果，以督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性來樹立督導(dǎo)工作的權(quán)威性。同時(shí)還要注重督導(dǎo)結(jié)果的運(yùn)用，把它納入法制建設(shè)的軌道。對(duì)取得成效的督導(dǎo)對(duì)象，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并把督導(dǎo)結(jié)論作為有關(guān)部門對(duì)被督導(dǎo)單位及主要負(fù)責(zé)人政績考核、獎(jiǎng)懲、任免的重要依據(jù)。對(duì)于督導(dǎo)評(píng)估中存在問題實(shí)行整改效果跟蹤復(fù)查制度。整改不力或主觀原因?qū)е聡?yán)重失誤的，實(shí)施責(zé)任追究、黃牌警告、取消有關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)等懲處。對(duì)嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)問題，還要依有關(guān)的法紀(jì)法規(guī)提出處理意見。通過對(duì)督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果的嚴(yán)格處置，充分發(fā)揮了教育督導(dǎo)的導(dǎo)向功能，樹立起教育督導(dǎo)的權(quán)威，提高督導(dǎo)工作實(shí)效。

　?。ㄋ模┳プ≈攸c(diǎn)，務(wù)求實(shí)效，以良好的工作績效贏得教育督導(dǎo)的地位。俗話說打鐵先需自身硬，有為才能有位，有為才能有威。教育督導(dǎo)部門要加強(qiáng)自身建設(shè)，狠抓內(nèi)部管理和制度建設(shè)，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象、身體力行“三個(gè)代表”。特別是要對(duì)教育亂收費(fèi)、教育投入等熱點(diǎn)搞好專項(xiàng)督查。廣大教育督導(dǎo)工作者要與時(shí)俱進(jìn)、充分認(rèn)識(shí)教育督導(dǎo)面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，扎實(shí)開展工作，以新的理念、科學(xué)的方法、務(wù)實(shí)的態(tài)度，提高督導(dǎo)質(zhì)量。只有這樣，才能做到督有權(quán)威，導(dǎo)有水平，促有成效。