作者：孫繼承

單位：南京市農(nóng)業(yè)委員會

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說明：關(guān)于聽證程序的有關(guān)問題，筆者在以往推送中有過一些分析，這次結(jié)合一則案例，再次分析，供大家參考、討論。

【基本案情】河北省滄州市中級人民法院，行政判決書，（2014）滄行終字第30號，載《人民司法(案例)》2014年第16期。2013年9月27日9時30分該公司職工趙**駕駛車牌號為魯P554*/魯PQ30*掛貨車，經(jīng)省道022連接線滄縣段路口時，運管站執(zhí)法人員檢查到該車車廂右側(cè)工具箱內(nèi)加裝了一個油箱，認(rèn)為運輸公司使用擅自改裝或者擅自改裝與取得《道路運輸證》的車輛行為，依據(jù)《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》第六十九條作出《違法行為通知書》，告知當(dāng)事人“有權(quán)在收到本通知書之日起三日內(nèi)向本機關(guān)要求舉行聽證;逾期不要求舉行聽證的，視為你單位(或個人)放棄聽證的權(quán)利?！碑?dāng)事人職工在陳述申辯書述明：“我對該通知書載明認(rèn)定違法事實和處罰內(nèi)容沒有異議，不要求聽證，要求盡快處理，我一定改正違法行為，保證合法運輸經(jīng)營?！?/span>當(dāng)事人職工行政程序中的受委托權(quán)限是代收法律文書和代繳罰款。2013年9月27日，處罰機關(guān)對當(dāng)事人作出了處罰決定。

【法院認(rèn)為】一審判決維持。二審法院認(rèn)為:無論運管站對運輸公司擬作出的罰款壹萬貳仟元整的處罰決定是否屬于部門規(guī)章或地方性規(guī)章規(guī)定的較大數(shù)額的罰款，因運管站2013年9月27日告知了運輸公司有權(quán)在收到違法行為通知書之日起三日內(nèi)有要求聽證的權(quán)利，在運輸公司三日內(nèi)不申請聽證的情況下，運管站才能在三日后作出處罰決定。《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤]有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。本案中，運管站當(dāng)日作出處罰決定，不符合上條規(guī)定，屬違反法定程序，應(yīng)予撤銷。一審法院予以維持屬適用法律錯誤。

分析：

一、當(dāng)事人的被委托人是否有權(quán)放棄陳述申辯和聽證權(quán)

這個問題取決于當(dāng)事人職工在行政處理程序中受委托獲得了哪些權(quán)限。既然是當(dāng)事人把權(quán)限委托給被委托人，則對未明確委托的權(quán)限，當(dāng)事人有這個權(quán)限，而被委托人就沒有。農(nóng)業(yè)執(zhí)法實踐中，授權(quán)委托書存在規(guī)范問題。例如，顯見問題是：茲授權(quán)***全權(quán)代表我處理種子案件事宜。這種寫法屬于“全權(quán)委托”，全權(quán)委托在法律效果上如何？《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第八十九條規(guī)定，“當(dāng)事人向人民法院提交的授權(quán)委托書，應(yīng)當(dāng)在開庭審理前送交人民法院。授權(quán)委托書僅寫“全權(quán)代理”而無具體授權(quán)的，訴訟代理人無權(quán)代為承認(rèn)、放棄、變更訴訟請求，進行和解，提出反訴或者提起上訴。”筆者理解，上述寫法的后果是，受委托人作出的放棄陳述申辯、聽證權(quán)的決定，對當(dāng)事人（即委托人）不發(fā)生法律效力。也就是說，在這種情況下，當(dāng)事人仍然有權(quán)申請陳述申辯或聽證（這就給處罰決定帶來了隱藏風(fēng)險）。筆者建議，行政處罰過程中授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)明確一下幾個方面內(nèi)容：具體案件的名稱；委托人、受委托人的全稱、職務(wù)、身份證號；委托權(quán)限的內(nèi)容（如申請回避，提供證據(jù)材料，依法行使或放棄陳述申辯及聽證權(quán)利，簽收執(zhí)法文書、代繳罰款等）

二、當(dāng)事人放棄聽證權(quán)利后，又在法定期間內(nèi)申請聽證的，是否應(yīng)當(dāng)組織聽證

有兩種觀點。一種觀點認(rèn)為：行政機關(guān)還應(yīng)當(dāng)受理重新提出的聽證要求。因為《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，行政機關(guān)在作出較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。法定的聽證期限是3日，待3日屆滿且當(dāng)事人沒有提出聽證的情況下，行政機關(guān)才能作出處罰決定，即使當(dāng)事人放棄聽證權(quán)，只要這3日未屆滿，當(dāng)事人仍然可以行使聽證權(quán)。另一種觀點認(rèn)為：行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)受理重新提出的聽證要求。當(dāng)事人放棄聽政權(quán)后，行政機關(guān)可以根據(jù)已查清的事實作出行政處罰決定，而不必等到3日期限屆滿。要求舉行聽證是當(dāng)事人的法律權(quán)利，當(dāng)事人有權(quán)選擇行使或放棄該項權(quán)利，一旦當(dāng)事人放棄了聽證權(quán)，就對其本人和行政機關(guān)產(chǎn)生相應(yīng)的法律約束力，行政機關(guān)可以據(jù)此作出行政處罰決定，當(dāng)事人也不能反悔。筆者贊成第一種觀點。

筆者認(rèn)為，行政處罰法規(guī)定當(dāng)事人3日提出聽證權(quán)利，這里的3日應(yīng)當(dāng)是個不變期間。當(dāng)事人在期間屆滿之前，對是否要求聽證有反復(fù)的，應(yīng)當(dāng)以其在聽證申請期限屆滿前的最后一次意思表示為準(zhǔn)。也就是說，當(dāng)事人表示放棄申請聽證權(quán)或明確表示不申請聽證的，在聽證申請期間屆滿前，仍然有權(quán)要求組織聽證。同樣道理，不屬聽證案件的當(dāng)事人在法定的申述申辯期間內(nèi)，及時之前表示放棄陳述申辯權(quán)，或者已做過陳述申辯，其在法定的陳述申辯期間屆滿前（《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中明確為3日），仍可可以進行陳述申辯?！?span>公安部行政處罰程序規(guī)定》第一百一十條即規(guī)定，違法嫌疑人放棄聽證或者撤回聽證要求后，處罰決定作出前，又提出聽證要求的，只要在聽證申請有效期限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)允許。這個思路與對刑事、民事訴訟中一審判決的上訴期限的理解是一致的。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法實踐中，也會出現(xiàn)當(dāng)日送達行政處罰事先告知書、但是人當(dāng)場明確表示放棄陳述申辯，處罰機關(guān)在送達處罰事先告知書的當(dāng)日送達行政處罰決定書的情況。筆者認(rèn)為，這種做法與法律規(guī)定不符，實踐中不應(yīng)當(dāng)鼓勵這種做法（盡管可能會有客觀的緣由）。但從另外一個角度看，行政處罰決定一經(jīng)作出，只要當(dāng)事人在處罰事先告知后3日內(nèi)實際上未再提出陳述申辯、聽證的，處罰決定仍然成立，并且生效（法院判決撤銷除外）。

三、“3日”是“工作日”還是“自然日”

《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定，人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！?span>民事訴訟法》第八十二條規(guī)定，期間包括法定期間和人民法院指定的期間。期間以時、日、月、年計算。期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。期間不包括在途時間，訴訟文書在期滿前交郵的，不算過期。《行政復(fù)議法》第四十條規(guī)定，行政復(fù)議期間的計算和行政復(fù)議文書的送達，依照民事訴訟法關(guān)于期間、送達的規(guī)定執(zhí)行。本法關(guān)于行政復(fù)議期間有關(guān)“五日”、“七日”的規(guī)定是指工作日，不含節(jié)假日?！?span>行政許可法》第八十二條規(guī)定，“本法規(guī)定的行政機關(guān)實施行政許可的期限以工作日計算，不含法定節(jié)假日?！薄?span>行政強制法》第六十九條規(guī)定，本法中十日以內(nèi)期限的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。

從上述有關(guān)法律規(guī)定來看，在《行政處罰法》對“日”的計算問題未做規(guī)定的情形下，對三日應(yīng)當(dāng)如何理解？有兩種觀點：一是理解為自然日，應(yīng)當(dāng)包括周六、周日，此時陳述申辯或聽證期限在節(jié)假日屆滿的，則以節(jié)假日后的第一日為期滿日。二是理解為工作日，不包括節(jié)假日。從保障當(dāng)事人程序權(quán)利角度處罰，筆者贊成參考《行政強制法》對日的理解。

四、如果不符合聽證條件，處罰機關(guān)告知當(dāng)事人聽證權(quán)的，當(dāng)事人是否有權(quán)申請聽證

處罰機關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)，對程序性期限擁有自由裁量權(quán)，可自行設(shè)定一定的期限，這種自行設(shè)定的期限不僅對當(dāng)事人有一定的約束力，行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)遵守。這種行政機關(guān)自行設(shè)定的期限義務(wù)屬于行政機關(guān)程序性承諾，屬于行政機關(guān)的自設(shè)義務(wù)的一種，行政機關(guān)自設(shè)義務(wù)是指行政機關(guān)在實施某一行政行為時，為達到某種行政目的，依照法律法規(guī)或者職權(quán)為自身規(guī)定的義務(wù)。行政機關(guān)一旦自己設(shè)定義務(wù)，這種設(shè)定的義務(wù)就對其具有一定的約束力，行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行該義務(wù)，不履行或者不按照規(guī)定履行義務(wù)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律后果。行政機關(guān)在法律法規(guī)未明確規(guī)定的情況下，自行設(shè)定的期限義務(wù)應(yīng)當(dāng)視為其對作出行政行為程序的一種自我限制，行政機關(guān)不按照該程序作出行政行為將對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響。實踐中，這種自設(shè)義務(wù)往往并不是因為處罰機關(guān)的主觀意愿，而是“疏漏”。例如，對不符合聽證條件的案件，明確告知當(dāng)事人有申請聽證的權(quán)利，或者超出了3日的法定期限，給當(dāng)事人5日、7日等提出申述申辯或聽證。

參閱司法文件：《最高人民法院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈行政審判辦案指南(一)〉的通知》（2014年2月24日法辦[2014]17號) 在“21．行政機關(guān)自設(shè)義務(wù)可否歸入法定職責(zé)的問題”部分明確指出：行政機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)以公告、允諾等形式為自己設(shè)定的義務(wù)，可以作為人民法院判斷其是否對原告負有法定職責(zé)的依據(jù)。對此，筆者認(rèn)為，處罰機關(guān)自設(shè)期限義務(wù)的行為應(yīng)視為對自己執(zhí)法程序限制的允諾，其應(yīng)當(dāng)與法定程序有一樣的法律效力，處罰機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守該執(zhí)法程序限制。判決11-北京創(chuàng)基物業(yè)管理有限公司訴海淀區(qū)人民防空辦公室行政處罰案。參閱案例：在“北京創(chuàng)基物業(yè)管理有限公司訴海淀區(qū)人民防空辦公室行政處罰案《人民法院案例選(2005年第4輯總第54輯)》”中，法院認(rèn)為，海淀區(qū)人防辦對創(chuàng)基物業(yè)公司作出處罰決定，不屬于數(shù)額較大的罰款。但海淀區(qū)人防辦向創(chuàng)基物業(yè)公司送達了聽證告知書，明確告知當(dāng)事人可以在三日內(nèi)提出聽證申請，意味著其自行選擇適用聽證程序，是其行使自由裁量權(quán)的結(jié)果。海淀區(qū)人防辦對其自行選擇適用的行政處罰程序，負有嚴(yán)格按照法律規(guī)定予以履行的義務(wù)。海淀區(qū)人防辦在告知創(chuàng)基物業(yè)公司聽證權(quán)利的當(dāng)日，在沒有證據(jù)證明創(chuàng)基物業(yè)公司表示放棄聽證權(quán)利的情況下，即向其送達了行政處罰決定，違反了《中華人民共和國行政處罰法》第四條規(guī)定的公正原則，本院不能支持。