【摘要】 近年來，法院在審理變更撫養(yǎng)糾紛案件時，時常會遇到當事人將未成年人棄之不管或有損害未成年人權益的事宜發(fā)生。由于受到法律等因素制約，我們的公益監(jiān)護人沒有辦法積極主動介入，致使未成年人合法權益受到損害，同時，也成為法院棘手處理的問題。本文通過分析我國公益監(jiān)護制度中存在的問題及其原因，借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，建議民政部門作為我國公益監(jiān)護人，并同時提出了具體完善的建議。

公益監(jiān)護人在我國尚無明確的定義，筆者認為，公益監(jiān)護人是不以盈利為目的，以維護未成年人合法權益為宗旨，行使監(jiān)護之責的職業(yè)機構或組織。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，居民委員會、村民委員會和民政部門可以成為公益監(jiān)護人。

一、我國現(xiàn)行監(jiān)護制度存在的問題及其原因

未成年人的父母是未成年人的法定監(jiān)護人，但是當法定監(jiān)護人不盡法定義務時，我們的公益監(jiān)護制度顯得“蒼白無力”。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》第十六條的規(guī)定，只有未成年人父母死亡或喪失監(jiān)護能力的，才能由父母的親屬朋友擔任監(jiān)護人，在無上述情形監(jiān)護人的，才由公益監(jiān)護人擔任監(jiān)護人?，F(xiàn)實生活中，公益監(jiān)護人很少出現(xiàn)主動擔任未成年人監(jiān)護人的現(xiàn)象。法院在審理變更撫養(yǎng)糾紛的民事案件時，時常會遇到父母雙方均不盡撫養(yǎng)義務，有的甚至將孩子棄之法院，有的則將孩子作為籌碼與對方或法官“討價還價”。對于這種損害未成年人權益的現(xiàn)象，法院、政府部門等皆無有效的方法予以解決。造成目前公益監(jiān)護人監(jiān)護不力的原因有三：

第一，法律制約。根據(jù)我國相關民法規(guī)定，公益監(jiān)護人只有在未成年人父母死亡或無監(jiān)護能力以及未成年人父母的親屬好友不擔任監(jiān)護，才能由公益監(jiān)護人行使監(jiān)護之責，這直接制約了公益監(jiān)護人的能動性。

第二，我國目前的監(jiān)護制度理念致使公益監(jiān)護人主觀不積極。重家庭責任，輕國家責任；重親屬監(jiān)護，輕社會監(jiān)護；重私力自治，輕公力干預；重固有傳統(tǒng)，輕繼受問題；重扶養(yǎng)關系，輕監(jiān)護體系；重身份倫理道德，輕法律規(guī)制調整；重單位基層義務，輕政府公益保障；重人身監(jiān)護，輕財產(chǎn)監(jiān)護。{1}由于這些因素致使公益監(jiān)護人對自身職責和義務認識不深，維護未成年人合法權益也比較消極。

第三，相關救助設施缺失。居（村）民委員會系人民自治組織，沒有經(jīng)濟來源，也沒有財政預算，其無力負擔撫養(yǎng)解決未成年人遇到的經(jīng)濟問題。街道作為政府最基層的派出組織，其解決了大量民生問題，或可在經(jīng)濟上提供幫助，但沒有專門的部門和人員來解決未成年人的問題，且法律也未明確其救助義務，救助主體存在一定問題。

民政部門雖有專門的救助單位，但根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定，救助站是針對城市生活無著落的流浪乞討人員進行臨時性社會救助，救助對象是非本地的流浪乞討人員。而本地的人員不屬收容范圍。

二、我國建立公益監(jiān)護人制度的必要性

（一）相關國際公約及法律的需要

我國已通過了《兒童權利公約》，該公約的第三條第一款規(guī)定：“關于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執(zhí)行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮”。這就要求我們應以保護兒童利益最大化為原則，盡一切可能保護未成年人的合法權益，故此，當未成年人的父母有損害未成年人的行為時，我們的公益監(jiān)護人應主動積極介入保護未成年人權益。《中華人民共和國未成年人保護法》第六條規(guī)定：“保護未成年人，是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任?！痹摋l法律明確了我們相關機關及組織都有義務保護未成年人權益的義務。

（二）司法職業(yè)化發(fā)展的需要

有學者指出，在西方憲政和法治發(fā)達的國家，都紛紛建立了各式各樣的、多達幾種、十幾、幾十種專門法院，差不多徹底實現(xiàn)了司法職業(yè)化；另一方面還相應地建立了許多“半司法”、“準司法”的機構組織。這些組織和機構被賦予了不同程度的獨立性、中立性和權威性。以非嚴格的司法程序調處，解決了大量的案例，有效地保護了公民的自由和權利。西方國家的先進經(jīng)驗值得我們學習和借鑒，早日成立職業(yè)維護未成年人合法權益的公益組織，一方面可以消化日益增長的訴訟“爆炸”問題，減輕法院的訴訟壓力；同時，也能強化政府職能，體現(xiàn)出我國政府“以人為本”的執(zhí)政理念。

（三）我國經(jīng)濟已有一定的承受能力

近年來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，GDP總量已列世界前列，全民溫飽問題基本已解決，人均收入也有大幅提高，有能力為公益組織的成立提供物質保障（一些經(jīng)濟較發(fā)達城市也出現(xiàn)了政府購買社工服務的現(xiàn)象）。

三、美國監(jiān)護制度的借鑒

一些發(fā)達國家早已設立了公益監(jiān)護機構如瑞士設有監(jiān)護主管官署，日本設有家庭裁判所、蘇俄設置中央及地方社會福利局為監(jiān)護職務監(jiān)督的機構。但做的比較成熟、完善的是美國的公益監(jiān)護人制度。

美國保護未成年人的方式有兩條途徑：一種是通過刑事司法制度給予刑事制裁，其目標是通過懲罰那些傷害子女的父母來威嚇父母不要虐待自己的孩子。另一種是通過民事途徑保護，也是主要保護未成年人權益的途徑。由民事司法制度規(guī)定一些民事措施，具體指兒童福利制度，其目標是，為兒童營造一個安全和充滿愛的家庭環(huán)境；對于那些通過資助后可能會更好撫養(yǎng)子女的生父母，就采用資助方式改善兒童的家庭環(huán)境，從而使兒童避免被虐待；如果不能通過資助實現(xiàn)這些，可以采取合法、合理的措施來為那些受到傷害的兒童尋求一個替代性的家庭環(huán)境。民事案件由兒童福利部門（保護兒童權利與最大利益的州立組織）去立案。這些機構可能合作行動，也可能單獨行動。美國相關的職能部門是兒童福利局，其從最初虐待報告的接收到最終安置，全程參與，在兒童處于危險時，有權迅速采取行動以保護兒童；也可以在兒童被不當對待或忽視但是沒有現(xiàn)實危險時為兒童的利益向法院提起訴訟。故此，美國的公益監(jiān)護人是兒童福利局。

四、如何理立公益監(jiān)護人制度

（一）完善法律制度

相關的民事法律應明確保護未成年人權益為最大化原則?！睹穹ㄍ▌t》應修改為在法定監(jiān)護人的不盡監(jiān)護責任或缺失情況下，由未成年人父母的親屬好友以及所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監(jiān)護人。

（二）由誰擔任公益監(jiān)護人

筆者對美國民事兒童保護立法機制比較推崇，他們對未成年人權利的保護比較系統(tǒng)、完善。但短時期移植到我們國家顯然不可能，而且這也存在一個東西方理念的差異，配套法律、法規(guī)的跟進問題以及機構編制和資金落實的問題。那么我們是否可以利用現(xiàn)有的一些機制、部門做為我們的監(jiān)管機構來維護未成年人的民事權益，來彌補現(xiàn)行監(jiān)護制度的不足？

1．人民檢察院。有人曾經(jīng)提出在剝奪監(jiān)護資格的案件中由人民檢察院來完成該項職責，其建議在民行科（處）設立維護未成年人民事權益部門，提起訴訟。{3}但筆者認為檢察院的主要職責是打擊犯罪，提起公訴，對民事案件監(jiān)督。對未成年人民事權益的保護，我們是否可以參照美國做法，“兩條腿”走路。檢察院則側重通過刑事途徑給予侵權者刑事打擊。同時，筆者希望檢察院在自訴案件中維護好未成年人民事權益，如遺棄罪，檢察院是否可以適時介入等。

2．青少年保護委員會辦公室（以下簡稱“青保辦”）。一般在各區(qū)縣政府都設立青保辦，保護未成年人的權益，各街道、居委會、教育局及所屬學校都配有專門的青保辦或青保老師，他們都時刻關護著未成年人的權益（民事、刑事）。但他們出面維權，存在著一個法律問題：“名不正”，其非《民法通則》第十六條規(guī)定的監(jiān)護人之一。如筆者曾經(jīng)遇到這樣一起糾紛，孩子的父母未婚生育一女孩，母親生育后即與父親分手，女孩隨父親生活，母親不聞不問，近期父親因多次吸毒被勞動教養(yǎng)，女孩的生活由其近八旬的奶奶獨自照顧，由于奶奶年老無力，區(qū)青保辦想代女孩起訴母親索要撫育費，但由于法律的限制，其無法出庭維護小女孩的權益。

3．民政部門。筆者比較贊成由民政部門來擔任公益監(jiān)護人。理由是：第一，在法律上行得通，根據(jù)《民法通則》第十六條，民政部門可以成為未成年人的監(jiān)護人。第二，民政部門有相應的福利部門，可以暫時接納被遺棄的或受虐待的孩子，使他們在物質上有所保障。當然目前的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》也可以適當加以修改，使民政部門也可以救助本地的未成年人。第三，民政部門有一套已經(jīng)比較成熟的收養(yǎng)機制，針對一些確實不適合再繼續(xù)撫養(yǎng)子女的父母，民政部門可以通過訴訟剝奪其撫養(yǎng)權，再通過相關收養(yǎng)法律規(guī)定，另行指定撫養(yǎng)子女的家庭。第四，國家可以通過行政撥款的方式，解決民政部門運作該機制所需花費。第五，民政部門的介入，相比較檢察院而言，減少了國家過分強力干預色彩，而給予民眾是國家給予未成年人一種社會救濟途徑的感覺，使人們更容易從心理上更可予接受。

（三）一些完善的建議

光靠目前民政部門來實施未成年人民事權益的保護是不夠的，筆者建議，將我們現(xiàn)在的青保體系以及社工體系（街道、鎮(zhèn)中有社工，向需要矯治人員等提供幫助；陽光社區(qū)青少年事務中心的工作人員為社會閑散的青少年提供幫助）納入民政部門的管理體系，增強民政部門的力量。具體想法是：各街道、鎮(zhèn)的青保辦、教育系統(tǒng)青保辦和青保老師都歸屬于民政部門管轄和指導，他們平時的成績也由民政部門對其考核，他們將平時未成年人民事權益受侵害的情況及時匯總到民政部門的青保辦（當然青保辦也接受當事人的投訴、公安機關、檢察院、法院轉交的案件），民政部門的青保辦在接到匯報后，可以通過社工、青保老師上門或向有關單位了解情況，并經(jīng)核實后，民政部門可以采取相應措施，如臨時接手孩子或向法院進行訴訟。

民政部門應增加相應的配套設施：（1）設立投訴、咨詢熱線，及時接收有關未成年人受傷害的信息，提高公益監(jiān)護人的主動性；（2）與居（村）委會、公安、法院建立聯(lián)動機制，接受該些單位轉交的案例，并在救助未成年人時取得該些單位配合；（3）在經(jīng)濟條件允許的情況下，適當改造救助站或成立專門未成年人救助站，配備心理輔導師等人員，撫慰未成年人心理健康，將救助站成為孩子的避風港。

作者系上海市法學會未成年人法研究會理事、上海長寧區(qū)人民法院少年庭法官。

本文原載于《青少年犯罪問題》2009年第3期。