楊某請(qǐng)求確認(rèn)某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局某分局不履行法定職責(zé)行為違法申請(qǐng)行政復(fù)議一案

【基本案情】

申請(qǐng)人：楊某

被申請(qǐng)人：某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局某分局

復(fù)議機(jī)關(guān)：杭州市人民政府

申請(qǐng)人請(qǐng)求確認(rèn)被申請(qǐng)人某市市場(chǎng)監(jiān)督管理局某分局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)某分局）不履行法定職責(zé)違法，并責(zé)令被申請(qǐng)人限期履行法定職責(zé)及書(shū)面告知申請(qǐng)人，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

申請(qǐng)人認(rèn)為，2016年4月11日，其在某市12315中心投訴舉報(bào)關(guān)于某市某化妝品有限公司銷(xiāo)售的某面部護(hù)理油涉嫌違法虛假宣傳和絕對(duì)化用詞。后收到被申請(qǐng)人的舉報(bào)回復(fù)受理通知書(shū)，告知被申請(qǐng)人已于2016年4月14日受理舉報(bào)。但截止到2016年10月14日被申請(qǐng)人未回復(fù)申請(qǐng)人處理結(jié)果，違反法定程序，故申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求：1、確認(rèn)被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)違法行為；2、責(zé)令被申請(qǐng)人限期履行法定職責(zé)并書(shū)面告知申請(qǐng)人。

被申請(qǐng)人認(rèn)為，2016年4月11日，被申請(qǐng)人接到申請(qǐng)人投訴。同時(shí)，被申請(qǐng)人在收到申請(qǐng)人投訴（舉報(bào)）前，已收到相似內(nèi)容的投訴（舉報(bào)），并于2016年4月7日對(duì)該化妝品有限公司立案調(diào)查。2016年4月13日，被申請(qǐng)人作出杭經(jīng)白市管函告字〔2016〕XX號(hào)《投訴（舉報(bào)）處理告知書(shū)》，告知其“本局在收到你的投訴（舉報(bào)）之前，已收到相似內(nèi)容的投訴（舉報(bào)），并已對(duì)被投訴（舉報(bào)）人立案調(diào)查”。2016年7月5日，經(jīng)單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，某分局決定延長(zhǎng)辦案期限30日。2016年8月4日，經(jīng)案審會(huì)討論決定再次延長(zhǎng)辦案期限，目前該案仍在處理中。故被申請(qǐng)人已履行相應(yīng)職責(zé)，請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回申請(qǐng)人的申請(qǐng)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，本案中，雖然因案情特別復(fù)雜，某分局經(jīng)法定程序?qū)⒃摪高M(jìn)行了二次延期，但卻未明確該次延期的具體期限。從《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）第五十七條第一款規(guī)定看，該條文系對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)處理行政處罰案件的期限作出限制，依據(jù)正當(dāng)程序要求，第二次延期期限并非可理解為無(wú)限延期。鑒于2016年10月17日申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，被申請(qǐng)人仍未作出行政處罰決定，該案仍未審結(jié)，此時(shí)距離作出第二次延期時(shí)的2016年8月4日已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)合理期限，且至今也未作出處理決定，依法應(yīng)責(zé)令履行。綜上，復(fù)議機(jī)關(guān)決定責(zé)令被申請(qǐng)人在60日內(nèi)依法做出處理決定。

【焦點(diǎn)評(píng)析】

本案的審理焦點(diǎn)系被申請(qǐng)人未規(guī)定期限的二次延期行為的合法性問(wèn)題。

觀點(diǎn)一，《規(guī)定》第五十七條第一款規(guī)定：“適用一般程序處理的案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起九十日內(nèi)作出處理決定;案情復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出處理決定的，經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三十日;案情特別復(fù)雜，經(jīng)延期仍不能作出處理決定的，應(yīng)當(dāng)由工商行政管理機(jī)關(guān)有關(guān)會(huì)議集體討論決定是否繼續(xù)延期?！币虼?，對(duì)于案情特別復(fù)雜的案件，該規(guī)定賦予了行政機(jī)關(guān)擁有二次延期的權(quán)利，且從法條內(nèi)容看，該規(guī)定也并未擬制二次延期的具體期限。故只要行政機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序進(jìn)行二次延期，即已經(jīng)履行了相應(yīng)的法定職責(zé)，本案應(yīng)駁回申請(qǐng)人的申請(qǐng)。

觀點(diǎn)二，雖然《規(guī)定》第五十七條第一款規(guī)定對(duì)于二次延期的具體期限沒(méi)有規(guī)定，但依據(jù)程序正當(dāng)要求，不應(yīng)理解未規(guī)定期限的二次延期行為的合法合理性。從保護(hù)公民權(quán)利的角度，應(yīng)當(dāng)對(duì)于延期行為有嚴(yán)格限制，且應(yīng)規(guī)定一個(gè)合理期限。從本案查明的情況看，截至復(fù)議申請(qǐng)?zhí)岢鲋毡簧暾?qǐng)人仍未審結(jié)案涉投訴舉報(bào)，已侵害了申請(qǐng)人權(quán)利，依法應(yīng)責(zé)令其限期履行。

復(fù)議機(jī)關(guān)傾向于支持第二種觀點(diǎn)，主要理由為：高效便民作為行政法的一大基本原則，其貫穿于整個(gè)行政行為之中，其一個(gè)重要的表現(xiàn)即要求行政機(jī)關(guān)在積極履行法定職責(zé)的基礎(chǔ)上，遵守法定時(shí)限要求，禁止超越法定時(shí)限或者不合理延遲。此外考慮到延遲可能會(huì)造成的行政不公抑或行政侵權(quán)之問(wèn)題，往往行政法規(guī)范對(duì)于期限及其延期程序都有較為嚴(yán)格的規(guī)定。（案涉《規(guī)定》第五十七條第一款也正是基于高效便民的要求而制定的）同時(shí)，從《規(guī)定》第五十七條第一款的內(nèi)容看，該《規(guī)定》對(duì)于一般案件及案情復(fù)雜案件的審結(jié)期限已都有了明確規(guī)定（分別為90日及120日），如果將二次延期后的案件審結(jié)期限期限教條的理解為無(wú)期限，客觀上就形成了投訴（舉報(bào)）人可能處于一種無(wú)限期等待的狀態(tài)中，這便與該條文本身的立法目的產(chǎn)生了沖突。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為即使經(jīng)過(guò)二次延期的程序后，工商行政管理機(jī)關(guān)也應(yīng)該明確二次延期的具體期限，并將延期的情況及時(shí)告知投訴舉報(bào)人，以保障其合法權(quán)利。

【辦案體會(huì)】

目前，隨著越來(lái)越多人意識(shí)到“職業(yè)打假”背后的巨大經(jīng)濟(jì)利益，職業(yè)打假群體的正在迅速壯大，客觀上造成了我們基層一線(xiàn)的工商行政管理機(jī)關(guān)工作任務(wù)相應(yīng)急劇增大，同時(shí)也加劇了基層一線(xiàn)辦案人員不足與自身案件多而雜之間的矛盾。此外，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行案件調(diào)查時(shí)也會(huì)碰到不小的阻礙，例如因相關(guān)舉報(bào)投訴往往涉及電商交易，部分被舉報(bào)投訴對(duì)象不在省內(nèi)；制假售假行為法律規(guī)定的“一賠十”等罰則，相關(guān)涉事企業(yè)不愿意配合調(diào)查等。因此，大多類(lèi)似本案這樣的投訴舉報(bào)案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)需要采取案件延期的措施，來(lái)確保查明案件事實(shí)。但在實(shí)務(wù)操作中，往往有的執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)將案涉《規(guī)定》第五十七條第一款的二次延期機(jī)械理解為無(wú)限制規(guī)定，這就會(huì)造成當(dāng)相關(guān)投訴舉報(bào)人將案件訴諸行政復(fù)議或行政訴訟時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會(huì)處于敗訴的風(fēng)險(xiǎn)之中。我們認(rèn)為，基于高效便民的要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在進(jìn)行延期時(shí)應(yīng)該對(duì)于延期確定一個(gè)合理的期限。此外，若二次延期后，案件仍可能因?yàn)橐恍┛陀^原因（如異地取證等）處于暫時(shí)無(wú)法查明基本事實(shí)的情況，可以參考使用中止等程序——及時(shí)將案件審結(jié)期限進(jìn)行中斷，并將相關(guān)案件中止原因等基本情況告知各方當(dāng)事人；待相關(guān)事由消失后，再通知相對(duì)人參與案件處理，重新計(jì)算案件審結(jié)期限，進(jìn)而確保整個(gè)行政執(zhí)法程序的合法性與合理性。