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應急管理一直是美國地方政府應對災害的一個基本職能。如果災害超過了地方政府的應對能力，就會請求上級政府（州政府或聯(lián)邦政府）的援助；這種援助會按照州或聯(lián)邦的“專項法律”程序進行。在聯(lián)邦層級，當遇到重大災害時，應急管理協(xié)調(diào)要通過啟動專項法律程序而進行。到了20世紀后期，應對災害的專項法律體系逐漸被聯(lián)邦-州-地方政府的綜合性、整合性應急管理方式代替，尤其在9.11事件爆發(fā)之后，隨著各類災害發(fā)生的頻次、后果和影響的不斷擴大，這個體系的建設與發(fā)展發(fā)生了質(zhì)的變化，目前還在不斷的演變與發(fā)展之中。一、美國應急管理建設的歷史發(fā)展 美國應急管理體系建設大致經(jīng)歷了五個重大的發(fā)展階段： （一）20世紀30-40年代：系統(tǒng)化應急管理與民防管理并存 1933年美國成立了國家應急管理委員會，主要職責是處理經(jīng)濟危機帶來的后果，并救助自然災害中的災民。國家應急管理委員會于1939年更名為應急管理辦公室，與新成立的民防辦公室聯(lián)合辦公。二戰(zhàn)后期，這個辦公室被解散，但在1949年又作為民防辦公室的一部分重新建立。 二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府陸續(xù)成立一些部門用以應對各類災害，這些新機構各自獨立運行，并按民防的理念和管理結構建立了新的應急管理模式。同時，隨著冷戰(zhàn)加深，美國更傾向于關注民防問題，而新出現(xiàn)的整合式應急管理理念則逐漸淡化，直到1979年聯(lián)邦緊急事務管理局（FEMA)成立時，才得到官方認可。 ?。ǘ?0世紀50-60年代：返回民防為主 朝鮮戰(zhàn)爭、1949年前蘇聯(lián)成功測試核武器等事件，直接導致了美國民防系統(tǒng)的再度復蘇，并迫使美國迅速通過了《1950年民防法》，這是美國第一個總體的、非專項的用以應對災害的聯(lián)邦法規(guī)。該法首次提出民防準備系統(tǒng)建設平戰(zhàn)結合的重要性。同時，政府發(fā)布并實施了多項法規(guī)、行政命令和項目，并對災害與民防規(guī)劃的分離/重組的復發(fā)模式進行規(guī)劃，該模式一直沿用到今。在此期間，政府不斷地將關注點在自然災害和人為災難之間轉移，而且管理方式也表現(xiàn)為不協(xié)調(diào)、不一致。 然而，二戰(zhàn)后剛剛發(fā)展起來的全方位災害管理思想則持續(xù)處于混亂狀態(tài)，甚至被民防問題取代。這段時期，多個應急管理部門被卷入民防事務，而且管理者經(jīng)常變動，使工作無法持續(xù)開展。 ?。ㄈ?0世紀70-80年代：轉向綜合應急管理模式 60、70年代美國爆發(fā)了幾場嚴重的颶風和地震，所有層級的政府都沒能有效地應對這些災害。為了擴展政府應對災害的種類，1972年成立了國防民事整備署用以取代民防局。1979年，美國成立了聯(lián)邦緊急事務管理局（FEMA），對分散的應急管理部門和項目進行重組。同期還推出綜合應急管理范式，指出應急管理包括準備、應對、恢復和減災四個主要方面。FEMA的成立，標志著美國應急管理體系開始走上更加主動、系統(tǒng)化的軌道。1988年通過的《斯塔福德減災和緊急援助法》賦予了FEMA在更多領域的權限，包括災害應對、準備和減災等。 ?。ㄋ模?0世紀90年代：引入多元參與的可持續(xù)性發(fā)展理念 但FEMA處理后繼的一些巨災時還是存在諸多困難。其中一個主要原因是法案自身的缺陷，由于它沒有將一些問題的細節(jié)描述清楚，導致FEMA在應對巨災時反應緩慢，甚至有時對小災害不做反應。1992年克林頓政府將FEMA重新定位成一個高效和快速反應的部門并實施改革，將工作重點朝減災方向轉移，將注意力轉移到“抗災社區(qū)”這一新概念上，并推廣關于持續(xù)性發(fā)展的新理念。首先，假設應急管理者的集權式控制是應對災害最好的方式；其次，假設公眾處于恐慌狀態(tài)，或是出于自身最大的利益而開展行動。以此為前提，基于合理性的經(jīng)典管理理論發(fā)展出來的模式則是用以“管理”災害的最佳手段。然而，研究發(fā)現(xiàn)這種理念與現(xiàn)實的應急管理有著不匹配的現(xiàn)象，因為在應對災害時，公眾可能并不慌亂，反而會形成臨時團隊應對突發(fā)事件。這樣，基于系統(tǒng)理論、環(huán)境約束和組織文化理論基礎之上的“適應性團體理論”開始被認為是用以解釋應急管理的新理論?？篂纳鐓^(qū)、持續(xù)性、脆弱性等概念的引入，使應急管理呈現(xiàn)出主體多元化和學科交叉性的特征，使其在持續(xù)性發(fā)展方面擁有了更深的內(nèi)涵。 （五）21世紀初至今：從聯(lián)邦到地方全覆蓋式國土安全管理模式 2000年，布什政府成立了國家準備辦公室，與國內(nèi)準備辦公室共同工作。然而這些措施都受到了9·11事件的強烈沖擊。2002年11月，布什政府決定在FEMA的基礎上成立了國土安全部，形成了涵蓋各類突發(fā)事件的應急管理體系。國土安全部是美國政府統(tǒng)一領導應急治理工作的核心部門，它由聯(lián)邦緊急事務管理局、海岸警衛(wèi)隊、移民與規(guī)劃局、海關總署等22個聯(lián)邦政府機構合并而成。國土安全部在全美設有10個地區(qū)代表處，主要負責與地方應急機構的聯(lián)絡，在緊急狀態(tài)下，負責評估突發(fā)事件造成的損失，制定救援計劃，協(xié)同地方組織實施應急救助。聯(lián)邦和地方應急管理的性質(zhì)也發(fā)生改變，這些變化推動了對相關計劃與標準的需求和相關項目的發(fā)展，這就包括《國家事故管理系統(tǒng)》、《國家反應計劃》、《國家應對框架》等。 二、美國的應急管理運行體系 （一）完整的應急管理體制 美國政府應急管理體制由三個層次組成：聯(lián)邦政府層，國土安全部及派出機構（10個區(qū)域代表處）；州政府都設有應急管理辦公室；地方政府也設有應急管理機構。 美國最高應急管理機構是國土安全部，該部是在“911”事件后由聯(lián)邦政府22個機構合并組建，工作人員達17萬人。原負責緊急事務的聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA），于2003年并入國土安全部，現(xiàn)名為“應急預防響應局”，是國土安全部中最大的部門之一，主要職責是：通過應急準備、緊急事件預防、應急響應和災后恢復等全過程應急管理，領導和支持國家應對各種災難，保護各種設施，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。下設五個職能部門，分別是：應急準備部、緩解災害影響部、應急響應部、災后恢復部、區(qū)域代表處管理辦公室，全職工作人員2600人，其中，華盛頓總部900人，還有符合應急工作標準的志愿者(或兼職人員)4000人。另外，機構重組后，國家災害醫(yī)療救援體系并入應急預防響應局。該體系有10000多名訓練有素的醫(yī)生、護士、藥劑師及工作人員，還有1600家應急支持定點醫(yī)院。國土安全部在全美設10個區(qū)域代表處，主要負責與地方應急機構的聯(lián)絡，在緊急狀態(tài)下，負責評估災害造成的損失，制定援救計劃，協(xié)同地方組織實施救助，每個代表處工作人員大約40至50人。另外，國土安全部還有國家國土安全中心和應急培訓中心（應急管理研究所）兩個機構。國家國土安全中心是由國土安全部全額資助的非營利單位，是為聯(lián)邦政府履行國土安全方面的職責提供智力和技術支持的機構，同時，接受州及其地方政府委托，為其提供客觀的決策建議及技術性服務。應急培訓中心（應急管理研究所）直接服務于美國國土安全部／應急響應局。 ?。ǘ┯行У倪\行機制 在美國應急管理機構中都有負責運行調(diào)度的機構，國土安全部、各州及大型城市的應急管理機構中都設有應急運行調(diào)度中心。應急運行調(diào)度中心的日常工作是：監(jiān)控潛在各類災害和恐怖襲擊等信息、保持與各個方面的聯(lián)系暢通、匯總及分析各類信息、下達緊急事務處置指令并及時反饋應對過程中的各類情況等。各個運行調(diào)度中心都有固定場所，為應急工作所涉及到的各個部門和單位常設固定的代表席位，配備相應的辦公、通訊設施。一旦發(fā)生突發(fā)事件或進入緊急狀態(tài)，各有關方面代表迅速集中到應急運行調(diào)度中心，進入各自的代表席位，進入工作狀態(tài)。運行調(diào)度中心根據(jù)應急工作的需要，實行集中統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，聯(lián)合辦公，確保應急工作反應敏捷、運轉高效。運行調(diào)度中心日常工作中最主要的一項內(nèi)容就是收集信息。如紐約市應急運行調(diào)度中心所屬信息監(jiān)控室（Watch Command），24小時連續(xù)運轉，配備有線電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、有線電話、無線通訊集群網(wǎng)等各種技術手段，及時采集整理各類信息數(shù)據(jù)進行分析判斷，以及時掌握全市潛在危機態(tài)勢。日常監(jiān)聽監(jiān)視項目包括：無線電廣播、地方及全國電視新聞頻道，交通信息，危險品運輸，氣象預報，實時氣象雷達數(shù)據(jù)，防疫動態(tài)；同時負責保持各類機構之間的無線電聯(lián)絡暢通。信息監(jiān)控室將各種信息匯集到應急運行調(diào)度中心，用于分析潛在的緊急情況，以便及時做出判斷，采取應急措施。 ?。ㄈ┟鞔_的應急管理有法律體系 聯(lián)邦政府應急管理是以《減災和緊急救助法》授權，并按《聯(lián)邦響應計劃》部署開展災害及突發(fā)事件應急管理工作的?！堵?lián)邦響應計劃》由參加計劃的27個政府部門和美國紅十字會的首腦共同簽署。各部門職責和任務在應急計劃中得到明確界定；國土安全部負責協(xié)調(diào)聯(lián)邦應急準備、計劃、管理和災害援助，并制定援助政策。一旦發(fā)生緊急事件，按分級負責的原則，先由當?shù)卣撠煈獙μ幹?；地方能力不足時，請求州政府援助；當超出州本地應急能力時，可由州長提請總統(tǒng)宣告災害或緊急狀態(tài)。在總統(tǒng)正式宣告后，國土安全部啟動《聯(lián)邦響應計劃》，各有關部門即可直接按各自職責分工采取協(xié)調(diào)行動，有效應對。有時可能同時出現(xiàn)應對不同性質(zhì)的幾個緊急事件的情況，但對政府各部門講，實際上是一套應急工作班子。采取一套班子、多方應急的方式，有利于降低運作成本，提高工作效率。 ?。ㄋ模┏渥愕膽碧幹糜形镔Y供應 為滿足處置緊急突發(fā)事件在第一時間對物資和醫(yī)藥用品的需要，美國建立了應急物資和醫(yī)藥用品儲備制度。如太平洋地區(qū)應急管理辦公室分別在瓦湖島和關島建有應急物資儲備倉庫，主要儲備發(fā)電機、防水油布、帳篷、瓶裝水、床等物資，以應對突發(fā)事件發(fā)生時的第一需要。發(fā)生災害時，辦公室迅速對災害情況及物資需求做出評估，及時提供物資救助。醫(yī)藥儲備主要是應對可能發(fā)生危及公眾安全或健康的突發(fā)事件，如傳染病、生物或化學恐怖襲擊。一般是由地方政府向州政府報告，州評估后即刻向國土安全部或國家疾病預防控制中心提出動用儲備的要求，國土安全部、衛(wèi)生部等部門評估后迅速確定一個行動方案。決定動用儲備后，由國家疾病預防控制中心具體組織配送國家醫(yī)藥儲備。美國醫(yī)藥儲備的調(diào)用有兩種方式，一種是由專人負責，儲存在固定地點的醫(yī)藥用品。它把醫(yī)藥用品、解毒劑和醫(yī)療器械等組裝成重達50噸的救援包，其中包含有130個儲備容器，隨時準備在接到指令后的12小時內(nèi)分發(fā)到指定地點，國家醫(yī)藥儲備物資抵達指定的接收和存儲地點后，國土安全部將其移交給州或地方當局，由州和地方當局再進行分發(fā)；另一種就是利用商業(yè)運作模式，由生產(chǎn)或經(jīng)營廠家管理和維持，需要時以電子訂單通知固定或不固定廠家，一般要求廠家在24小時或36小時送達指定地點。 ?。ㄎ澹┛煽康膽蓖ㄓ嵪到y(tǒng) 應急通信信息系統(tǒng)在美國應急體系中起著關鍵作用，通過集群無線網(wǎng)、衛(wèi)星通信等設施收集信息并加以分析觀察，以起到預防在先，提前準備的作用。各個部門之間設置網(wǎng)間聯(lián)接設備，溝通了各系統(tǒng)之間的通訊聯(lián)系，使各種通信網(wǎng)的利用率提高，聯(lián)系高效，指揮靈活，保證了在緊急狀態(tài)下應急指揮調(diào)度的效率。應急運行調(diào)度中心均配備通信指揮車。該車設備完善，具有車載的自用無線集群系統(tǒng)，車載的辦公系統(tǒng)，可與internet連接的雙套的衛(wèi)星系統(tǒng)。在應急指揮時，可以將平時各自獨立使用的無線網(wǎng)如警察、消防及其它各系統(tǒng)互相連接，互相選叫，提高指揮的效率。 三、美國應急管理體制的發(fā)展趨勢 美國的應急管理體制一直處于動態(tài)調(diào)整過程中。尤其"9·11"事件發(fā)生后，美國認識到，原有的防災行政體系已不適應新型危機的各種挑戰(zhàn)。為此，近年來，美國應急管理體制發(fā)展總體態(tài)勢有以下幾個特點：由單項應急向綜合應急管理體制轉變；由單純應急向危機全過程管理轉變；由應急處置向加強預防轉變。同時，政府、企業(yè)、社團組織和個人在危機全過程管理中都有明確的責任。在進行新的資源整合和體制整合中，最關鍵的是完善政府應急管理體制建設。 ?。ㄒ唬┳罡邔诱畽C構作為應急管理體制的決策核心 當前，公民的安全觀和價值觀發(fā)生了深刻變化，政府的公共安全保障和應急管理體制的目標，不再局限于保護公民的生命和財產(chǎn)，更涉及到維護政府的執(zhí)政能力、運行功能和公信力等。在1994年日本東京地鐵沙林恐怖事件，2005年美國的"卡特里娜"颶風襲擊等突發(fā)事件中，由于政府處理乏力，引起公民強烈不滿，導致發(fā)生"政府威信危機"。由此，應急管理體制逐漸成為西方國家的重要政治議題，各國都把應急管理體制作為政府管理職能的一個重要內(nèi)容，均由行政首長擔任最高指揮官和最終決策者，以及一個高層政府機構作為應急管理體制的決策核心。如美國危機管理體制是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國會負責監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。 二）統(tǒng)一指揮、加強協(xié)同成為應急管理體制建設中的重點 縱觀美國近百年的應急管理發(fā)展歷史，其在危機管理方面遵循的基本理念是：出現(xiàn)一種危機，出臺一部法案政策，同時由一個主要的聯(lián)邦機構負責管理。隨著新的危機的產(chǎn)生和新的情況的出現(xiàn)，各種法律及其監(jiān)督或實施機構越來越多，在救助的過程中有多達上百個機構參與。到了20世紀，美國政府先后公布100多個法律對颶風、地震、洪澇和其他自然災害實施救助。這種撞擊式被動應急反應模式，以及應急管理體制職能的碎片化狀態(tài)在現(xiàn)實執(zhí)行中的弊病日顯，嚴重影響了聯(lián)邦政府對危機的集中管理，尤其是當危機涉及眾多的政府處理部門時，大大增加了減災工作的復雜性。為此，1979年美國將處理危機和有救災責任的聯(lián)邦機構重新組合，成立了聯(lián)邦應急管理體制署(FEMA)，建立了一個包含指揮、控制和預警功能的綜合突發(fā)事件管理系統(tǒng)。這是一個強化集中的過程，使分散的針對性立法和分散的突發(fā)事件管理轉化成集中管理。2002年11月，美國又合并了海岸警衛(wèi)隊、移民局及海關總署等22個聯(lián)邦機構，成立了國土安全部，將反恐與救災的力量進行了整合。 ?。ㄈ┳陨隙碌刂鸩浇⒑屯晟聘骷壵膽惫芾眢w制機構 從中央到地方，逐步建立不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性的管理職能的機構，是當前世界各國應急管理體制的一個發(fā)展趨勢。 美國在聯(lián)邦政府層面，由國土安全部來負責日常的危機管理工作。在地方層面，各州一般都設立有應急管理體制中心。然而地方政府的應急系統(tǒng)并不是都以一個組織實體存在，許多地方建立的僅僅是一個組織框架。這種狀況的主要原因是因為地方政府沒有財力去支持一個可能10年之內(nèi)也不會啟用的部門，但是這種組織框架可以確保一旦危機事件發(fā)生，應急系統(tǒng)可以馬上運轉，發(fā)揮各個組成部分的作用。 ?。ㄋ模┨嵘蛷娀瘧惫芾眢w制機構的地位和權力 應急管理體制機構的重要職責之一是在應急狀態(tài)下進行非程序化的決策和協(xié)調(diào)處置。因此，為保證高效權威運作，機構具備的處置權和地位隨著常態(tài)和非常態(tài)適時進行動態(tài)調(diào)整。在危機狀態(tài)下，應急機構的地位和權限將大大增強。如美國聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）在"9·11"事件后雖被并入美國國土安全部作為該部的"突發(fā)事件準備局"，但是其在美國危機管理的制度體系內(nèi)仍然占有重要地位。在緊急狀態(tài)下突發(fā)事件準備局可以提升為內(nèi)閣級別，它的部門主要負責人可以與國土安全部長一起列席總統(tǒng)主持的國家安全會議。 ?。ㄎ澹┘皶r調(diào)整應急管理體制機構的模式和職能 由于環(huán)境、社會以及科學技術的不斷發(fā)展，危機發(fā)生的形態(tài)難以預料。美國的應急管理在不斷總結經(jīng)驗教訓的基礎上不斷調(diào)整完善。在1979年，美國為了解決缺少全國統(tǒng)一的綜合性應急政策，提高處置突發(fā)公共事件的效率等問題，成立了應急管理體制署（FEMA）。 "9·11"事件后，美國政府意識到，F(xiàn)EMA缺乏應對恐怖主義、特別是核恐怖、生化恐怖等所必須的資源、技術與實力。2002年11月，美國總統(tǒng)布什批準成立國土安全部，將FEMA整建制并入其中，轉為該部的"突發(fā)事件準備局(EPR)"。在職能方面，國土安全部把突發(fā)事件管理與國家安全保障更加緊密地結合起來，將"保障國土安全"列為首要工作重點，把傳統(tǒng)的針對災害管理的任務看成是國家安全保障工作的一部分，整合了反恐與救災的力量，達到危機管理體制的統(tǒng)一。 同時，美國政府認為在應急管理體制的減緩、準備、響應和恢復四個階段中，減緩是四個階段的核心，與其花費大量的資金在損失后進行救助，不如把它花在事前的預防上。為此，F(xiàn)EMA將工作重點調(diào)整為側重災前準備和減輕災害造成的影響方面，為政府部門和公眾進行經(jīng)常性的突發(fā)事件預防服務也成了其日常的重要工作。 參考文獻: [1] 閃淳昌, 周玲, 方曼 美國應急管理機制建設的發(fā)展過程及對我國的啟示 中國行政管理, 2010, 8 [2] 王宏偉 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