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*本文系2008年國家自然科學(xué)基金重點項目“城市綜合風(fēng)險評估與應(yīng)急處置若干關(guān)鍵問題研究”（項目編號：70833003）、2009年國務(wù)院應(yīng)急辦委托課題“應(yīng)急管理機制研究”、2009年國家社會科學(xué)基金重大項目“重大自然災(zāi)害和重大突發(fā)公共事件應(yīng)對新框架研究——基于汶川大地震的實證研究”（項目編號：08&ZD001）的階段性研究成果。
?。壅荼疚脑诳偨Y(jié)了美國過去200多年應(yīng)急管理體系演變與發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，圍繞美國應(yīng)急管理機制的體系建設(shè)這一核心問題，對其變化過程、特點、組成結(jié)構(gòu)與核心內(nèi)容進行了重點分析，并依此提出了深化與完善我國應(yīng)急管理機制建設(shè)工作的總體思路。
?。坳P(guān)鍵詞］應(yīng)急管理；機制；美國；國家響應(yīng)計劃；危機管理
?。壑袌D分類號］D632.5［文獻標(biāo)識碼］ A［文章編號］1006-0863（2010）08-0100-06
應(yīng)急管理一直是美國地方政府應(yīng)對災(zāi)害的一個基本職能。如果災(zāi)害超過了地方政府的應(yīng)對能力，他們就請求州政府或聯(lián)邦政府的援助；這種援助會按照州或聯(lián)邦的“專項法律”（ad hoc legislation）程序進行。在聯(lián)邦層級，應(yīng)急管理及其相關(guān)機構(gòu)的發(fā)展非常緩慢，當(dāng)遇到重大災(zāi)害時，這種協(xié)調(diào)也要通過啟動專項法律程序而進行。到了20世紀(jì)后期，應(yīng)對災(zāi)害的專項法律體系逐漸被一種聯(lián)邦-州-地方政府的綜合性、整合性應(yīng)急管理方式代替，尤其是在9·11事件爆發(fā)之后，隨著各類災(zāi)害發(fā)生的頻次、后果和影響的不斷擴大，這個體系的建設(shè)與發(fā)展發(fā)生了質(zhì)的變化，目前還在不斷的演變與發(fā)展之中。
一、美國應(yīng)急管理體系建設(shè)的發(fā)展脈絡(luò)
20世紀(jì)30、40年代之前，為了應(yīng)對災(zāi)害，議會制定了專項法律，為州和地方政府的恢復(fù)重建工作提供支援，其后，聯(lián)邦政府才開始建立一些委員會、部門和局，以更加系統(tǒng)化的方式應(yīng)對人為或自然災(zāi)害。從那時開始，美國應(yīng)急管理體系的建設(shè)經(jīng)歷了五個重大的調(diào)整與發(fā)展階段（見表1）。
（一）20世紀(jì)30-40年代：系統(tǒng)化應(yīng)急管理與民防管理并存
在美國，聯(lián)邦政府按照系統(tǒng)化的方式處理自然災(zāi)害的第一次嘗試是1933年成立的“國家應(yīng)急管理委員會”（National Emergency Council），其主要職責(zé)是處理經(jīng)濟危機帶來的后果，并救助自然災(zāi)害中的災(zāi)民。此外，其它與災(zāi)害管理相關(guān)的新政項目還包括：由“公共道路交通管理局”（Bureau of Public Road）修復(fù)道路和橋梁、1936年的《洪水控制法案》（Flood Control Act）授權(quán)相關(guān)部門修復(fù)堤壩與碼頭等。當(dāng)經(jīng)濟開始復(fù)蘇時，“國家應(yīng)急管理委員會”于1939年更名為“應(yīng)急管理辦公室”（Office of Emergency Management），與新成立的民防辦公室（Office of Civil Defense）聯(lián)合辦公。二戰(zhàn)后，這個辦公室被解散，但在1949年又作為民防辦公室的一部分重新建立。
二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府陸續(xù)成立一些部門用以應(yīng)對各類災(zāi)害，這些新機構(gòu)各自獨立運行，并按民防的理念和管理結(jié)構(gòu)建立了有效的應(yīng)急管理模式，但它們之間并沒有形成協(xié)調(diào)性的規(guī)劃。同時，隨著冷戰(zhàn)加深，美國更傾向于關(guān)注民防問題，而新出現(xiàn)的整合式應(yīng)急管理理念則逐漸淡化，直到1979年聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency,FEMA)成立時，才得到官方認可。
（二）20世紀(jì)50-60年代（冷戰(zhàn)時期）：返回民防為主
朝鮮戰(zhàn)爭、1949年前蘇聯(lián)成功測試核武器等事件，都直接導(dǎo)致了美國民防系統(tǒng)的再度復(fù)蘇，并迫使美國迅速通過了《1950年民防法》(Civil Defense Act of 1950)，這是美國第一個總體的、非專項的用以應(yīng)對災(zāi)害的聯(lián)邦法規(guī)。該法還首次提出民防準(zhǔn)備系統(tǒng)建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的重要性。同期，政府發(fā)布并實施了多項法規(guī)、行政命令和項目，并對災(zāi)害與民防規(guī)劃的分離/重組的復(fù)發(fā)模式進行規(guī)劃，該模式一直沿用到今。在此期間，政府不斷地將關(guān)注點在自然災(zāi)害和人為災(zāi)難（主要是核戰(zhàn)爭）之間轉(zhuǎn)移，而且管理方式也表現(xiàn)為不協(xié)調(diào)、不一致。
然而，二戰(zhàn)后剛剛發(fā)展起來的全方位災(zāi)害管理思想則持續(xù)處于混亂狀態(tài)，甚至被民防問題取代。在此期間，多個應(yīng)急管理部門被卷入民防事務(wù)，而且管理者經(jīng)常變動，使工作無法持續(xù)開展。導(dǎo)致重點轉(zhuǎn)向民防的原因除了核戰(zhàn)爭以外，還因為：從1950年到1972年，國防部負責(zé)所有民防項目，因此項目要優(yōu)先考慮國防部的需求。冷戰(zhàn)期間，民防預(yù)算的增加或削減主要取決于受冷戰(zhàn)威脅的程度，這種情況在肯尼迪政府期間達到最高峰。
（三）20世紀(jì)70-80年代：轉(zhuǎn)向綜合應(yīng)急管理模式
肯尼迪政府之后的民防時期具有兩個典型特征：一是隨著古巴導(dǎo)彈危機的解決，核戰(zhàn)爭的威脅逐漸消退。二是民防逐漸被核進攻或“確保相互毀滅”的原則取代，這與民防的運作邏輯截然相反。同時，一些新問題也導(dǎo)致議會從新的角度來審視災(zāi)害：其一，60、70年代爆發(fā)的幾場嚴(yán)重的颶風(fēng)和巨大地震中，所有層級的政府都沒能有效地應(yīng)對這些災(zāi)害；其二，除核防御和自然災(zāi)害以外，政府還需要應(yīng)對技術(shù)災(zāi)害（如恐怖襲擊）。為了擴展政府應(yīng)對災(zāi)害的種類，最終在1972年成立了“國防民事整備署”（Defense Civil Preparedness Agency）用以取代“民防局”；同時，議會還增加了不同的法案與項目，這就包括1974年的《減災(zāi)法案》（Disaster Relief Act）。
1979年，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局的成立，對分散的應(yīng)急管理部門和項目進行重組。同期，國家州長協(xié)會還推出綜合應(yīng)急管理范式，指出應(yīng)急管理包括四個主要方面：準(zhǔn)備、應(yīng)對、恢復(fù)和減災(zāi)。FEMA一成立就采用了這些概念，并將整合式應(yīng)急管理系統(tǒng)作為達到綜合應(yīng)急管理目標(biāo)的戰(zhàn)略。FEMA的成立，標(biāo)志著美國應(yīng)急管理體系開始走上更加主動、系統(tǒng)化的軌道。然而FEMA也有一定的局限：其一，組織結(jié)構(gòu)決定了它需要向20個不同的議會委員會進行匯報，面臨多頭管理的問題。其二，里根總統(tǒng)的上臺和民防系統(tǒng)的復(fù)蘇，都意味著相對于自然災(zāi)害而言，F(xiàn)EMA會更加傾向于民防或國防事務(wù)。在此期間，綜合應(yīng)急管理模式還是取得了一定的發(fā)展，典型事件就是在1988年通過的《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》（T.Robert Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）。該法賦予了FEMA在更多領(lǐng)域的權(quán)限，包括災(zāi)害應(yīng)對、準(zhǔn)備和減災(zāi)等；并對災(zāi)害準(zhǔn)備、恢復(fù)、減災(zāi)等問題有了新的詮釋；它還提供了一個強有力的財政手段，專門劃撥預(yù)算來鼓勵減災(zāi)。
（四）20世紀(jì)90年代：引入多元參與的可持續(xù)性發(fā)展理念
盡管《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》賦予FEMA更多的權(quán)限，但在FEMA處理后繼的一些巨災(zāi)時還是存在諸多困難。其中一個主要原因是法案自身的缺陷，由于它沒有將一些問題的細節(jié)描述清楚（比如災(zāi)害的分類、援助的層級與標(biāo)準(zhǔn)等），導(dǎo)致FEMA在應(yīng)對巨災(zāi)時反應(yīng)緩慢，甚至有時對小災(zāi)害不做反應(yīng)。議會的不滿與調(diào)查直接導(dǎo)致1993年《NAPA報告》的產(chǎn)生，這幾乎給FEMA判了死刑。
局面在1992年克林頓當(dāng)選總統(tǒng)后發(fā)生了扭轉(zhuǎn)。當(dāng)年，魏特（Jame Lee Witt）被指定為FEMA的主任，他將FEMA重新定位成一個高效和快速反應(yīng)的部門并實施改革，這包括：一是將FEMA重組。通過重組，以往妨礙了FEMA應(yīng)對災(zāi)害的不利因素（譬如多頭管理）被消除。二是將工作重點朝減災(zāi)方向轉(zhuǎn)移。這包括成立減災(zāi)司，并在1997年實施《沖擊性項目》，將注意力轉(zhuǎn)移到“抗災(zāi)社區(qū)”這一新概念上，并推廣關(guān)于持續(xù)性發(fā)展的新理念。這些措施的效果非常顯著。
綜合應(yīng)急管理（CEM）的基礎(chǔ)是命令與控制理論，它通過整合式應(yīng)急管理系統(tǒng)（IEMS）的發(fā)展實現(xiàn)運轉(zhuǎn)。命令與控制手段的前提是：首先，假設(shè)應(yīng)急管理者的集權(quán)式控制是應(yīng)對災(zāi)害最好的方式；其次，假設(shè)公眾處于恐慌狀態(tài)，或是出于自身最大的利益而開展行動。以此為前提，基于合理性的經(jīng)典管理理論發(fā)展出來的模式則是用以“管理”災(zāi)害的最佳手段。然而，研究發(fā)現(xiàn)，命令與控制范式與現(xiàn)實的應(yīng)急管理有著不匹配的現(xiàn)象，因為在應(yīng)對災(zāi)害時，公眾可能并不慌亂，反而會形成臨時團隊?wèi)?yīng)對突發(fā)事件。因此，綜合應(yīng)急管理這一舊范式對于全面解釋應(yīng)急管理已經(jīng)顯得不足。
這樣，基于系統(tǒng)理論、環(huán)境約束和組織文化理論基礎(chǔ)之上的“適應(yīng)性團體理論”（Adaptive Corporation Theory）開始被認為是用以解釋應(yīng)急管理的新理論（比如，除卻依賴于一個靜態(tài)的應(yīng)急預(yù)案，取而代之的應(yīng)該是對現(xiàn)有預(yù)案的整合，而且新組合或許是應(yīng)對災(zāi)害的最佳手段）?？篂?zāi)社區(qū)、持續(xù)性、脆弱性等概念的持續(xù)引入，使得應(yīng)急管理呈現(xiàn)出主體多元化和學(xué)科交叉性的特征，使其在持續(xù)性發(fā)展方面擁有了更深的內(nèi)涵。
（五）21世紀(jì)初至今：從聯(lián)邦到地方全覆蓋式國土安全管理模式
魏特改革的一個失誤是抵制了國家安全委員會的建議：為防范恐怖襲擊負責(zé)國內(nèi)的準(zhǔn)備任務(wù)。最終，F(xiàn)EMA沒有擔(dān)負起這項職責(zé)，而最終由國防部和司法部在1998年共同成立了“國內(nèi)準(zhǔn)備辦公室”。
2000年，布什當(dāng)選為總統(tǒng)，成立了“國家準(zhǔn)備辦公室”，與“國內(nèi)準(zhǔn)備辦公室”共同工作。然而這些措施都受到了9·11事件的強烈沖擊，事后不久，完善應(yīng)急管理與響應(yīng)原則并開發(fā)國家響應(yīng)計劃成為緊急工作。2002年11月25日，布什在白宮簽署成立國土安全部的法案，正式啟動了美國50年來最大規(guī)模的政府改組計劃，在FEMA的基礎(chǔ)上成立了國土安全部，形成了涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。
國土安全部是美國政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急治理工作的核心部門，它由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、海岸警衛(wèi)隊、移民與規(guī)劃局、海關(guān)總署等22個聯(lián)邦政府機構(gòu)合并而成，2008財年預(yù)算額高達464億美元，工作人員達20.8萬人之多。國土安全部在全美設(shè)有10個地區(qū)代表處，主要負責(zé)與地方應(yīng)急機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，在緊急狀態(tài)下，負責(zé)評估突發(fā)事件造成的損失，制定救援計劃，協(xié)同地方組織實施應(yīng)急救助。
聯(lián)邦和地方應(yīng)急管理的性質(zhì)也發(fā)生改變，應(yīng)急管理者也迅速地從無名的官僚行政人員轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹种瓶植乐髁x國家防御體系中的關(guān)鍵角色。這些變化推動了對相關(guān)計劃與標(biāo)準(zhǔn)的需求和相關(guān)項目的發(fā)展，這就包括《國家事故管理系統(tǒng)》（NIMS）、《國家反應(yīng)計劃》（NRP）、《國家應(yīng)對框架》（NRF）等。
二、從FRP到NRF：美國應(yīng)急管理機制建設(shè)的思路演變
如前所述，標(biāo)志美國從真正意義上走向應(yīng)急管理軌道的事件是1979年FEMA的成立，它推動了美國從以核戰(zhàn)與民防為管理核心向覆蓋各類突發(fā)事件和各類應(yīng)急管理職能的綜合型應(yīng)急管理模式的轉(zhuǎn)變。而1988年的《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》則將這種轉(zhuǎn)變以法律的形式固定下來，進一步推動了美國應(yīng)急管理體系的發(fā)展。自此，伴隨著應(yīng)急管理機構(gòu)的改革以及一系列重大災(zāi)難事件的發(fā)生，美國國家應(yīng)急管理機制的操作性文件也經(jīng)歷了幾次重大的調(diào)整與完善：從FRP到NRP再到NRF，這些文件的出臺過程記錄了美國應(yīng)急管理理論與實踐在摸索中前進的歷程，也代表著美國應(yīng)急管理機制設(shè)計的思路演變，對我國應(yīng)急管理機制設(shè)計具有重要的借鑒意義。
（一）FRP：聯(lián)邦層級應(yīng)急管理機制的產(chǎn)生
1979年4月，經(jīng)卡特總統(tǒng)提議，美國成立FEMA專門負責(zé)應(yīng)急管理工作，其職責(zé)包括：通過預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建等手段，保護公用設(shè)施，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。FEMA是在應(yīng)急管理過程中用以協(xié)調(diào)全國跨部門、跨地域統(tǒng)一行動的主管部門。隨后在1988年，國會通過了《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》，規(guī)定了緊急事態(tài)的宣布程序，明確了公共部門救助責(zé)任，強調(diào)了減災(zāi)和準(zhǔn)備職責(zé)的重要性，概述了各級政府間的救援程序。而在1992年出臺的《聯(lián)邦響應(yīng)計劃》（Federal Response Framework, FRP）則是聯(lián)邦政府最早出臺的應(yīng)對災(zāi)害的操作性文件，主要闡述了應(yīng)急管理中聯(lián)邦層級的政府及其部門應(yīng)發(fā)揮的作用及相應(yīng)的責(zé)任，該《計劃》于1999年發(fā)布了第二版，為的是確保與當(dāng)時政策保持一致性（見表2）。
 《聯(lián)邦響應(yīng)計劃》旨在協(xié)助州與地方政府應(yīng)對超出其能力范圍的重大災(zāi)難與突發(fā)事件，實現(xiàn)有效地拯救生命、保護公眾健康、安全與財產(chǎn)，并重建社區(qū)。為了達到這一目標(biāo)，《計劃》對聯(lián)邦政府應(yīng)該如何實施《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》進行了規(guī)定，這包括對27個聯(lián)邦部門與機構(gòu)（包括美國紅十字會）的政策、計劃、運行、響應(yīng)及重建、責(zé)任等內(nèi)容進行界定，從而指導(dǎo)他們的應(yīng)急管理工作。
《聯(lián)邦響應(yīng)計劃》的主要特點在于：第一，遵從屬地管理的原則。長期以來，美國的應(yīng)急管理主要以地方政府為主，同時，州之間或地方政府之間普遍存在著應(yīng)急互助協(xié)議而且得到了法律認可；只有當(dāng)這些互助協(xié)議都無法滿足應(yīng)急管理需要時，聯(lián)邦或州政府才會提供幫助。因此，在《計劃》的存續(xù)期間，普遍強調(diào)的是應(yīng)急管理必須遵從首先利用州與地方資源的原則。所以，《計劃》本身也只是對聯(lián)邦層級的政府及部門的職責(zé)進行了規(guī)定，這種狀態(tài)一直持續(xù)到2003年。第二，《計劃》中多元協(xié)調(diào)所遵從的運行結(jié)構(gòu)來自社區(qū)消防和救援所采用的《事故指揮系統(tǒng)》（Incident Command System，ICS），后者為應(yīng)對各種類型的災(zāi)害為不同的部門提供了統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這為后來的NIMS和NRP兩個配套文件的形成奠定了基礎(chǔ)。第三，《計劃》推出的同時，還存在著一些特殊災(zāi)害的聯(lián)邦層級專項應(yīng)對計劃，在應(yīng)對這些特定災(zāi)害時，《計劃》需要協(xié)助并服從于這些專項應(yīng)對計劃。
（二）NRP：從聯(lián)邦到地方全覆蓋的應(yīng)急管理機制的建立
2001年9·11事件以后，應(yīng)對突發(fā)事件的范圍已擴展到遍及美國本土，保衛(wèi)國土安全成為政府的頭等大事。2003年2月28日，美國總統(tǒng)發(fā)布國土安全第5號總統(tǒng)令（HSPD-5），要求新成立的國土安全部建立《國家事故管理系統(tǒng)》（National Incident Management System，NIMS）并制定《國家響應(yīng)計劃》（National Response Plan，NRP），以促進聯(lián)邦、州、地方和部落各級政府全面提升應(yīng)對各種威脅和挑戰(zhàn)的能力。
《國家事故管理系統(tǒng)》（見表3）和《國家響應(yīng)計劃》（見表4）分別于2004年1月和12月正式發(fā)布。前者規(guī)定了美國各級政府對事故應(yīng)急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其目的是為聯(lián)邦、州、地方和部落各級政府提供一套全國統(tǒng)一的方法，使各級政府都能協(xié)調(diào)一致和快速高效地對各類事故進行預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和恢復(fù)；后者則是根據(jù)前者提供的框架，為應(yīng)對國家級重大事故提供一套完整的國家應(yīng)急行動計劃，以期能在重大事故的事前、事發(fā)、事中和事后，全方位調(diào)集和整合聯(lián)邦政府資源、知識和能力，并實現(xiàn)各級政府力量的整合和行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。兩個文件分別于2007年3月與2006年5月被重新修訂。
《國家響應(yīng)計劃》（以下簡稱《計劃》）的特點在于：第一，把國家響應(yīng)擴大到覆蓋了上至聯(lián)邦層級下至地方各級政府在內(nèi)的所有政府機構(gòu)，將州、地方政府之間的應(yīng)急管理合作全部納入國家應(yīng)急體系。并按照一些新的法律條款與總統(tǒng)令將聯(lián)邦機構(gòu)的協(xié)調(diào)角色集為一體，填補了以往應(yīng)急相關(guān)計劃中的管理縫隙。第二，與《國家事故管理系統(tǒng)》形成配套文件，通過對聯(lián)邦協(xié)調(diào)架構(gòu)、應(yīng)急能力和資源的重新配置，形成統(tǒng)一并覆蓋所有應(yīng)急職能和災(zāi)種的國家事故管理方法與國家響應(yīng)計劃。第三，《計劃》經(jīng)過4個月的過渡期后，將得到全面實施，先前存在的一些專項計劃，比如國家初級應(yīng)急計劃、聯(lián)邦響應(yīng)計劃、美國政府國內(nèi)恐怖主義運行概念計劃以及聯(lián)邦放射性緊急事件應(yīng)急計劃都將被取而代之；盡管一些現(xiàn)存的計劃仍然有效，但必須進行必要的修正，使其與《計劃》保持協(xié)調(diào)。第四，國土安全部要對《計劃》為期一年的實施情況評估，經(jīng)過這種初步的檢驗，《計劃》就開始為期四年的實施過程，條件成熟后，會進一步加速其實施。
按照《計劃》，國土安全部每四年負責(zé)召集并協(xié)調(diào)相關(guān)單位對《計劃》進行全面回顧與修訂完善，同時，根據(jù)實際情況也會提高更新頻率。事實上，在《計劃》剛剛頒布的一年之后，2005年卡特里娜颶風(fēng)暴露了美國政府在應(yīng)對重大突發(fā)事件的機制方面存在嚴(yán)重缺陷，為此，布什總統(tǒng)簽署了《后卡特里娜時期應(yīng)急管理改革法》，規(guī)定在緊急狀態(tài)下FEMA直接對總統(tǒng)負責(zé)，代表總統(tǒng)協(xié)調(diào)災(zāi)難救助事宜，這包括協(xié)調(diào)州和地方政府、27個聯(lián)邦政府機構(gòu)、美國紅十字會和其它志愿者組織的應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)重建活動。隨后，在經(jīng)歷了卡特里娜、威爾瑪、麗塔等颶風(fēng)之后，美國政府對《計劃》進行了修訂，推出了2006年版本，這反映出美國對應(yīng)急響應(yīng)過程的持續(xù)改進與更新。
（三）NRF：國家應(yīng)急管理機制體系的完善
盡管經(jīng)歷了重新修訂，《國家響應(yīng)計劃》在實施過程中仍然暴露了問題與缺陷：第一，具體內(nèi)容并不符合國家層面應(yīng)對突發(fā)事件的需求；第二，《計劃》本身官僚主義嚴(yán)重、內(nèi)容相互重復(fù)；第三，《計劃》并沒有明確突出國家層級應(yīng)對突發(fā)事件需要重點關(guān)注的內(nèi)容，并且需要對各參與方的角色與責(zé)任更加明確；
四，《計劃》及其支持性文件沒能建構(gòu)出一個能夠為應(yīng)急管理人員讀懂的操作性計劃。
為了解決這些問題，美國引入了“框架”這一概念，希望：第一，從結(jié)構(gòu)性與實用性兩方面完善應(yīng)急機制；第二，突出應(yīng)急管理是社會各個層面共同分擔(dān)的責(zé)任，并對各方面的角色與責(zé)任進一步明確；第三，按照《國家準(zhǔn)備指南》（National Preparedness Guideline）中列出的災(zāi)害情景進一步提出策略性與操作性方案。為達到以上目標(biāo)，2008年1月22日，美國國土安全部在改進《國家響應(yīng)計劃》的基礎(chǔ)上發(fā)布了《國家應(yīng)對框架》（National Response Framework，NRP）（見表5）。同年12月，《國家事故管理系統(tǒng)》也經(jīng)歷了相應(yīng)修訂完善。
 《國家應(yīng)對框架》的特點在于，在《國家響應(yīng)計劃》指導(dǎo)國家應(yīng)對全部類型突發(fā)事件的基礎(chǔ)上：第一，以靈活性、可擴展性、適應(yīng)性為主要特點，將國家需要協(xié)調(diào)的組織進行整合，指導(dǎo)國家作為一個整體來應(yīng)對突發(fā)事件。第二，豐富“響應(yīng)”內(nèi)容，將其擴展到生命救助、財產(chǎn)與環(huán)境保護和滿足基本生活需求等領(lǐng)域。第三，將突發(fā)事件應(yīng)對主體的覆蓋范圍從聯(lián)邦政府各部門、各級地方政府?dāng)U大到了非政府組織、民營企業(yè)，并明確他們的作用與責(zé)任。第四，給應(yīng)急管理實踐者以及各層級的操作者提供了用于第一響應(yīng)與應(yīng)急管理的操作性組織方式與工具，并給他們提供在線渠道等深度培訓(xùn)方式，試圖不斷汲取教訓(xùn)并改善《國家應(yīng)對框架》內(nèi)容。第五，核心部分提出了應(yīng)對突發(fā)事件的五項基本原則，包括建立多元協(xié)作關(guān)系，分級響應(yīng)，行動的靈活性、可擴展性和適應(yīng)性，標(biāo)準(zhǔn)化的命令與行動，隨時準(zhǔn)備行動等，而且這些原則會隨著政治與戰(zhàn)略形勢的變化以及技術(shù)的革新而不斷修正。
三、美國應(yīng)急機制建設(shè)的特點及對我國的啟示
通過梳理美國應(yīng)急機制建設(shè)的發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)其特點在于：第一，在法律授權(quán)的前提下開展相應(yīng)工作。1988年的《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》是美國以FEMA為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)工作的前提與核心，從整個機制建設(shè)發(fā)展的過程來看，都是圍繞著該項法案授權(quán)的內(nèi)容而展開的。第二，機制的建設(shè)一般包括應(yīng)急機制標(biāo)準(zhǔn)與多方主體應(yīng)急協(xié)調(diào)計劃（或框架）兩份文件，從FRP（配套ICS），到NRP（配套NIMS），再到NRF（配套NIMS修改版本）都是如此。第三，應(yīng)急機制標(biāo)準(zhǔn)是用來規(guī)定全國范圍內(nèi)的各應(yīng)急管理主體的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其目的在于為各級政府、私營部門和公共組織提供一套全國統(tǒng)一的方法，使各級政府與相關(guān)部門都能協(xié)調(diào)一致和快速高效地應(yīng)對各種類型的突發(fā)事件，開展預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和恢復(fù)工作。第四，多方主體應(yīng)急協(xié)調(diào)計劃是在應(yīng)急機制標(biāo)準(zhǔn)所提供的框架的基礎(chǔ)上，為應(yīng)對國家層面的重大事故提供一套完整的國家應(yīng)急行動計劃，以期能在重大事故的事前、事發(fā)、事中和事后，全方位調(diào)集和整合聯(lián)邦政府資源、知識和能力，實現(xiàn)各種力量的整合與行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
結(jié)合美國的經(jīng)驗與教訓(xùn)，并分析我國應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與特點，筆者認為我國需要在機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整與完善現(xiàn)有的預(yù)案體系，通過機制建設(shè)來促動我國應(yīng)急管理體制的完善并彌補其中不足，同時，通過體制與法制體系的完善來保障應(yīng)急管理機制的實施與進一步發(fā)展。對我國應(yīng)急管理機制的體系建設(shè)的建議如下：
第一，我國應(yīng)當(dāng)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的整體框架下，規(guī)劃并建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)急管理機制，其核心內(nèi)容可以包括應(yīng)急機制標(biāo)準(zhǔn)以及在《總體預(yù)案》基礎(chǔ)上擴展與延伸出來的多方主體協(xié)調(diào)計劃兩個主要內(nèi)容，從而在統(tǒng)一全國應(yīng)對突發(fā)事件方法的基礎(chǔ)上，全方位調(diào)集與整合各方資源，實現(xiàn)應(yīng)急管理行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
第二，機制建設(shè)要往標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方向發(fā)展，從機制的定義、內(nèi)涵與外延、工作內(nèi)容等方面進行統(tǒng)一和規(guī)范，提高機制的可操作性。值得注意的是，在推動標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時，也要注意標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化與合理化問題，從而實現(xiàn)在滿足應(yīng)急管理過程順暢的基礎(chǔ)上提高效率與效益。
第三，對一些目前業(yè)已成熟的機制，可以進一步發(fā)展并固化或法制化。同時，要注重對國內(nèi)一些典型突發(fā)事件的處理進行評估、總結(jié)，并通過相應(yīng)案例的深入分析總結(jié)出經(jīng)驗并在一定范圍內(nèi)推廣實施。
第四，在進一步完善現(xiàn)有機制建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，重點加強一些相對重要但較為薄弱環(huán)節(jié)的機制，包括風(fēng)險管理機制、巨災(zāi)保險機制、應(yīng)急響應(yīng)機制、問責(zé)機制等。尤其關(guān)注對協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的建設(shè)，借鑒美國FEMA將全國56個州劃分為10個大的協(xié)調(diào)聯(lián)動區(qū)域的經(jīng)驗，在我國就可以在一些地區(qū)比如長三角、珠三角和環(huán)渤海等條件相對成熟的地區(qū)建立區(qū)域聯(lián)動機制，通過對這些區(qū)域充分授權(quán)促使他們自發(fā)聯(lián)動起來應(yīng)對突發(fā)事件，盡量減少行政審批環(huán)節(jié)和層級管理，優(yōu)化應(yīng)機管理流程。
(作者單位：閃淳昌，國務(wù)院參事，國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長，國家減災(zāi)委員會專家委副主任，北京 100006；周玲，北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院講師，北京 100875；方曼，北京城市系統(tǒng)工程研究中心助理研究員，北京 100089)
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