2003年“非典”事件促使中國政府不得不重新審視自身的抗災應急體系。通過胡錦濤總書記2003年7月在全國防治非典工作會議上的講話和10月十六屆三中全會的《決定》，黨中央、國務院做出了全面加強應急管理工作以及應急管理體系建設的重大決策。

在此之后，大量有關應急管理的論文、專著以及教材等出版，僅筆者收集到的近年來國內出版的相關書籍就有數十本之多。筆者留意到在眾多的專著中，對于“應急管理”和“危機管理”這兩個概念間的界定很模糊，甚至相混淆。例如某學者在其專著中定義“危機管理是指個人或組織為了預防突發(fā)事件的發(fā)生，減輕突發(fā)事件發(fā)生所造成的損害，盡早從突發(fā)事件中恢復過來，或者為了某種目的，在有控制的情況下讓突發(fā)事件發(fā)生，針對突發(fā)事件和可能發(fā)生的突發(fā)事件采取的管理行為”。這樣一個定義似乎用指應急管理更合適一些。再如有學者稱“應急管理是危機管理的核心內容之一”，“應急管理的目的就是控制危機給組織帶來的破壞，并且在利用組織現有資源的情況下最終解決危機”，這樣的描述恐怕似是而非。

基于這種情況，筆者認為有必要對“應急管理”和“危機管理”這兩個概念進行深入辨析。列舉不同文獻對這兩個概念的定義，顯然并不足以完成辨析的任務，本文將從管理對象、管理內容和概念淵源三個角度對這兩個概念進行辨析。

一、從管理對象辨析應急管理與危機管理

從字面而言，危機管理的對象顯然是危機。危機一詞，有學者從漢語字義解釋為“危險+機遇”，而英文crisis有著類似的解釋，指“有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻”，也包括“困難或危險的時刻或不穩(wěn)定狀態(tài)”的含義。大量學者給出或綜述過危機的定義（薛瀾et al.，2003，何海燕and張曉甦，2006，董傳儀，2007），這里不再重復。綜合而言，危機可以視為一種急迫而又構成重大威脅和危害的事件。應急管理的對象則是突發(fā)事件。在突發(fā)事件應對法中明確界定“突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”，為應對突發(fā)事件，“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理機制”。應急管理與突發(fā)事件的這種對應關系實際從2003年中共中央十六屆三中全會就確定，之后在《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等多項重要相關文件、政策中均較充分表述。因此在公共管理實踐領域，應急管理與突發(fā)事件的概念界定還是非常清晰的。在學術界，會出現應急管理與危機管理的混淆，可能是由于對危機和突發(fā)事件問關系界定不清晰所致。美國學者里昂納德（Herman Dutch Leonard）和休伊特（Arnold Howitt）對此有清晰討論。（里昂納德and休伊特，2007）

　　如圖1所示，危機事件是包含在突發(fā)事件之內的。危機就是那些極端的突發(fā)事件，或者特別重大的突發(fā)事件。

為了更為清晰地區(qū)分常規(guī)型突發(fā)事件和危機，還可以從時間和事件的嚴重性兩個維度來分析不同類型的事件。

如圖2所示，可以很清晰地區(qū)分突發(fā)事件和危機，進而以之為管理對象的應急管理和危機管理間的關系亦是清晰的。

二、從管理內容辨析應急管理與危機管理

從管理對象看，危機管理對應的是相應二者的管理內容也就很清晰。

一種較為普遍的做法是將危機管理的內容與危機本身的生命周期對應起來。薛瀾等（薛瀾et a1.，2003）總結了有關危機生命周期的理論，主要包括四階段、五階段和三階段等模型。這些模型本質上思考模式是類似的，例如四階段的F模型和五階段的M模型可以很自然地與三階段劃分相對應。（薛瀾et a1.，2003）圖3示意了一種四階段危機生命周期模型。

　　圖3的每個危機階段都對應著一定的管理內容。例如羅伯特。希斯的危機管理模型就可以看做是與四階段危機生命周期對應的危機管理內容。（羅伯特·希斯，2001）如圖4所示。

　　其他一些學者也討論了危機管理的內容，但本質上并沒有超出羅伯特。希斯模型所構建的框架，更多只是細節(jié)上的深化；另一些學者對危機管理內容的界定有一些差異，但追究其原因，主要是沒有區(qū)分突發(fā)事件與危機的不同，將突發(fā)事件作為危機管理的對象所致。（朱武德，2002，薛瀾et a1.，2003，吳江，2005，陳福今and唐鐵漢，2006，張曉明，2006，何海燕and張曉甦，2006，董傳儀，2007）

應急管理的管理內容的分析可以采用與上面危機管理的管理內容相類似的方法，將突發(fā)事件分解為事件發(fā)生前、事件進行中和事件發(fā)生后三個時間階段，分別討論相對應的管理內容。圖5示意了里昂納德（Herman Leonard）和休伊特（Arnold Howitt）最近發(fā)展的一個突發(fā)事件應急管理內容的框架。（Leonard and Howitt，20l0）

　　圖5清晰地分解了在事件的不同時間階段，應急管理的不同管理內容。在突發(fā)事件進行過程中，應急管理的內容包括“救援”和“復位”；事件基本結束后，管理內容包括“重建”和“重構”；而事件發(fā)生前，管理內容包括“災害減緩”——對應著消除或減少突發(fā)事件的發(fā)生，“應急準備”——對應著應急救援和復位工作，以及“恢復準備”——對應著事件后的重建和重構等。

對比圖4和圖5，危機管理和應急管理的管理內容有很大程度的相似之處。這并不奇怪，因為危機管理和應急管理的對象——危機和突發(fā)事件——一定程度上如前文分析是子集和全集的關系。但細究起來，應急管理的管理內容比危機管理更寬泛一些。應急管理延續(xù)的時間要比危機管理長很多，危機管理更多到復位階段就結束了，而應急管理則還包括重建和重構。危機管理的事前準備更純粹一些，就是為了應對發(fā)生概率小而危害重的危機，而應急管理的事前準備工作更加龐雜瑣細。最大的區(qū)別在于，應急管理的管理內容還包括大量危機管理所不涉及的，介乎于常規(guī)程序化處置與突發(fā)應急處置之間的，對常規(guī)型突發(fā)事件的應對，例如消防隊大部分時間內的工作，都無法歸入危機管理，但屬于應急管理不可或缺的部分。

三、從概念淵源角度辨析應急管理與危機管理

危機和危機管理概念的出現已經有很長的歷史。有人認為萊特納1915年出版的《企業(yè)危險論》一書首先提出了危機管理的概念。也有人認為馬歇爾1921年出版的《企業(yè)管理》討論了危機的管理方法。基本上，危機管理首先是從企業(yè)實踐和工商管理學科發(fā)展起來的。這一點也很容易理解。因為西方國家市場經濟自工業(yè)革命后就逐漸形成，工商管理學科是管理學科中最先發(fā)展，也是最為發(fā)達的分支。同時，企業(yè)運營過程中出現“危機”的情況也很普遍，所以危機管理最先從企業(yè)實踐發(fā)展而來也很自然。時至今日，危機管理的領域已經擴展到包括公私部門的各類組織，但針對企業(yè)的研究還是最重要的部分，如米特羅夫和芬克的著作（Mitroff，2005，Fink，2007）。國內最早引入危機管理概念，并被大量引用的羅比特·希斯的《危機管理》，同樣主要針對工商管理實踐。

危機管理另外一個重要的概念源頭來自于政治學，特別是國際政治。冷戰(zhàn)期間，美蘇兩強對峙造成了國際社會長期緊張的局勢，因此對危機的研究得到了重視。1971年美國政治學家阿利森出版的解釋1962年古巴導彈危機的著作《決策的本質》是其中最著名的代表。（A11ison，1971）危機管理因而也成為國際政治學的一個領域。（Lauren，1979）

此外，歐洲的一些政治學者從最初國際政治的視角開始轉向從政治學的視角出發(fā)討論公共部門如何管理各種類型的危機，主要代表是荷蘭萊頓大學的危機研究中心（Crisis Research Centre，CRC）和瑞典國防大學危機管理研究中心（Crismart）。他們的研究范疇主要還是基于政治層面，包括早期赫爾曼（Hermann，1972）、羅森塔爾等（Rosenthal et al.，1989，Rosenthal and Hart，1998）、斯特恩（Stern，1999）和近期伯恩的著作（Boin et a1.，2005，Boin et a1.，2008）。

國內目前最有影響力的危機管理文獻是薛瀾等2003年出版的《危機管理：轉型期中國面臨的挑戰(zhàn)》一書。該書系統討論了“9·11”事件發(fā)生后全球危機形態(tài)的變遷和轉型期內我國危機形態(tài)的根源及特征，其提出的時間序列-組織行為-決策過程模型是將危機管理與公共管理對接的重要嘗試。但從該書中討論的相關概念可見，要么來自工商管理的危機研究，要么來自國際政治的危機管理研究，包括書中所使用的案例也有不少來自企業(yè)實踐。（薛瀾et a1.，2003）這種情況主要還是危機管理概念自身的內涵所決定的。

與危機管理不同，應急管理從一開始就與政府緊密聯系。英文文獻中，emergency management概念的使用主要在美國。應急管理活動的出現被認為可以追溯到19世紀。早在1803年，美國國會就通過法案確定聯邦政府負有幫助遭受毀滅性火災的城鎮(zhèn)重建的責任。實際上火災應對也是其后很長時間內美國政府唯一的應急管理職能。直到20世紀30年代的羅斯福政府才開始介入洪災的應對。1933年，白宮建立了國家應急委員會（National Emergency Council）。1939年，這一機構被轉移至總統執(zhí)行辦公室之下，并改名為應急管理辦公室（Office of Emergency Managememt），其職能除了自然災害的救濟外，也定位為應對各種全國性災害威脅的危機管理小組。二戰(zhàn)后在冷戰(zhàn)環(huán)境下建立的聯邦民防局（Federal Civil Defense Administration）接替了原應急管理辦公室。之后又建立了民防動員辦公室（the 0ffice 0f Civil Defense Mobilization）——這是美國歷史上第一個具有獨立地位而非在其他內閣部門之下的應急機構。但這些應急管理機構把注意力更多放在應對潛在的核攻擊威脅方面。至于其他自然和人為災害的應對，則不斷被交給不同的機構負責。20世紀60和70年代，美國陸續(xù)建立起超過100家涉及應急和減災各個領域的聯邦機構。其中絕大部分的出現或開始具有應急管理的職能都與重大災害的發(fā)生相關。這種應急管理職能碎片化的狀況導致了管理的低效和無休止的權力斗爭。1979年發(fā)生的三里島核電廠事故終于加速了卡特政府推動的其首長直接向總統報告的聯邦應急管理局（Fedelral Emergency Management Agency，FEMA）的建立。FEMA合并了大量分散的災害應對機構，并逐步囊括了美國聯邦政府層面絕大部分自然和人為災害的防災、減災、各災、救災和災后恢復等職能。（Drabek.1991a，Lindell et a1.，2006，Haddow and Bullock，2008）

FEMA的建立及其功能的擴展標志著“應急管理”作為描述美國各級政府非常態(tài)管理職能的核心概念的確立。

1985年，美國公共管理領域最重要的期刊Public Administration Review出版了一期應急管理的?？＿@期?？闹饕幷咂に苏J為應急管理已經成為美國各級政府重要的職能，并定義應急管理為發(fā)展和執(zhí)行包括減災、各災、響應和恢復等功能的政策的過程，因此“應急管理必須成為公共管理的主要活動”。（Petak，1985）卓貝克進一步把應急管理定義為“應用科學、技術、規(guī)劃以及管理（的手段）處理可能造成大量人員傷亡和財產損失以及破壞正常社會秩序的學科和專業(yè)領域”（Drabek，1991b）。

“9·11”事件后，美國對應急管理、安全與聯邦政府的角色等進行了反思。2002年成立了國土安全部（DHs），FEMA被并入其中。但2005年卡特里娜（Katrina）颶風災害又促使美國重新考慮應急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA的獨立性。在實踐中，應急管理也開始從傳統上被認為是各級政府的一項工作向更大范圍內政府與私人部門廣泛合作的方向擴展。（Lindell et a1.，2006）這其實也是公共管理學科發(fā)展的方向。

應急管理另一個學科源頭來自對災害行為的研究，主要的代表是災害研究中心（Disaster Research Center， DRC，最初在俄亥俄州立大學，而后遷移到特拉華大學）。DRC的貢獻主要在應用不同的社會科學理論去分析災害的行為，其代表是奎仁特里和達因斯（Dynes，1970，Dynes and Quarantelli，1975，Dynes et a1.， 1972，Quarantelli，1980，Quarantelli，1982，Quarantelli，1983，Quarantelli，1984）。DRC的研究強調要以系統的視角關注對事件全過程的社會管理，因此就必須強調對“危機”之外的需求的識別和應對，討論的相關概念可見，要么來自工商管理的危機研究，要么來自國際政治的危機管理研究，包括書中所使用的案例也有不少來自企業(yè)實踐。（薛瀾et a1.，2003）這種情況主要還是危機管理概念自身的內涵所決定的。

與危機管理不同，應急管理從一開始就與政府緊密聯系。英文文獻中，emergency management概念的使用主要在美國。應急管理活動的出現被認為可以追溯到19世紀。早在1803年，美國國會就通過法案確定聯邦政府負有幫助遭受毀滅性火災的城鎮(zhèn)重建的責任。實際上火災應對也是其后很長時間內美國政府唯一的應急管理職能。直到20世紀30年代的羅斯福政府才開始介入洪災的應對。1933年，白宮建立了國家應急委員會（National Emergency Council）。1939年，這一機構被轉移至總統執(zhí)行辦公室之下，并改名為應急管理辦公室（Office of Emergency Managememt），其職能除了自然災害的救濟外，也定位為應對各種全國性災害威脅的危機管理小組。二戰(zhàn)后在冷戰(zhàn)環(huán)境下建立的聯邦民防局（Federal Civil Defense Administration）接替了原應急管理辦公室。之后又建立了民防動員辦公室（the 0ffice 0f Civil Defense Mobilization）——這是美國歷史上第一個具有獨立地位而非在其他內閣部門之下的應急機構。但這些應急管理機構把注意力更多放在應對潛在的核攻擊威脅方面。至于其他自然和人為災害的應對，則不斷被交給不同的機構負責。20世紀60和70年代，美國陸續(xù)建立起超過100家涉及應急和減災各個領域的聯邦機構。其中絕大部分的出現或開始具有應急管理的職能都與重大災害的發(fā)生相關。這種應急管理職能碎片化的狀況導致了管理的低效和無休止的權力斗爭。1979年發(fā)生的三里島核電廠事故終于加速了卡特政府推動的其首長直接向總統報告的聯邦應急管理局（Fedelral Emergency Management Agency，FEMA）的建立。FEMA合并了大量分散的災害應對機構，并逐步囊括了美國聯邦政府層面絕大部分自然和人為災害的防災、減災、各災、救災和災后恢復等職能。（Drabek.1991a，Lindell et a1.，2006，Haddow and Bullock，2008）

FEMA的建立及其功能的擴展標志著“應急管理”作為描述美國各級政府非常態(tài)管理職能的核心概念的確立。

1985年，美國公共管理領域最重要的期刊Public Administration Review出版了一期應急管理的?？?。這期專刊的主要編者皮塔克認為應急管理已經成為美國各級政府重要的職能，并定義應急管理為發(fā)展和執(zhí)行包括減災、各災、響應和恢復等功能的政策的過程，因此“應急管理必須成為公共管理的主要活動”。（Petak，1985）卓貝克進一步把應急管理定義為“應用科學、技術、規(guī)劃以及管理（的手段）處理可能造成大量人員傷亡和財產損失以及破壞正常社會秩序的學科和專業(yè)領域”（Drabek，1991b）。

“9·11”事件后，美國對應急管理、安全與聯邦政府的角色等進行了反思。2002年成立了國土安全部（DHs），FEMA被并入其中。但2005年卡特里娜（Katrina）颶風災害又促使美國重新考慮應急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA的獨立性。在實踐中，應急管理也開始從傳統上被認為是各級政府的一項工作向更大范圍內政府與私人部門廣泛合作的方向擴展。（Lindell et a1.，2006）這其實也是公共管理學科發(fā)展的方向。

應急管理另一個學科源頭來自對災害行為的研究，主要的代表是災害研究中心（Disaster Research Center， DRC，最初在俄亥俄州立大學，而后遷移到特拉華大學）。DRC的貢獻主要在應用不同的社會科學理論去分析災害的行為，其代表是奎仁特里和達因斯（Dynes，1970，Dynes and Quarantelli，1975，Dynes et a1.， 1972，Quarantelli，1980，Quarantelli，1982，Quarantelli，1983，Quarantelli，1984）。DRC的研究強調要以系統的視角關注對事件全過程的社會管理，因此就必須強調對“危機”之外的需求的識別和應對，以及對橫跨災害全過程的一般性管理功能的認知。（Linden et al.，2006）

DRC的研究推動了美國國家州長協會（National Governors‘Association，NGA）應急準備項目的開展。這一項目代表了地方政府對應急管理的理解，并形成了全面應急管理（Comprehensive Eergency Management，CEM）的概念框架，其核心是以全災害因素（all hazards）的方法指導應急管理活動。（NGA，1978）1981年FEMA接受并推廣了CEM.1993年，美國國會廢止《聯邦民防法》時要求聯邦政府在應急管理活動中采用由CEM發(fā)展來的全災害因素方法。1983年，FEMA又提出了綜合應急管理體系（Integrated Emergency Management systems，IEMS）概念，作為一種當期執(zhí)行戰(zhàn)略以補充更多是長期戰(zhàn)略目標的CEM.（Drabek，1985）時至今日，這些仍然是美國應急管理實踐領域的基礎框架。

法瑞茲曼德（Farazmand，200la）同時討論了危機和應急管理。他稱二者是孿生領域，因此有很多相似之處，但二者的區(qū)別也很明顯。危機管理的重點在于危機的特性——緊急性和巨大的威脅——及其所對應的非常規(guī)決策與行動以及戰(zhàn)略性思考等管理特征；而應急管理對應更加寬泛的事件，危機必然導致應急狀態(tài)，但并非所有的應急狀態(tài)都由危機導致，實際上大部分應急狀態(tài)完全與危機無關，同時應急管理更多屬于公共管理的范疇，應急管理一般而言是一個發(fā)展和執(zhí)行公共政策和政府活動的過程。（Farazmand，2001b）法瑞茲曼德的看法即肯定了危機管理與應急管理之間極大的重疊性，也明確了二者存在相互交叉的關系，從管理對象看，應急管理涵蓋了危機管理，而從管理主體看，危機管理涵蓋應急管理。

2003年我國經歷了“非典”事件后。黨中央、國務院做出重大決策，要求全面加強應急管理體系建設，其出發(fā)點首先是應對如“非典”這樣的危機，但最終還是投有采用“危機管理”，而是使用了“應急管理”一詞。這種選擇可能有多種因素的考慮，但用以對應政府職能中非常態(tài)管理的完整部分而非僅作為危機響應機制可能是影響這種選擇最重要的因素。從此以后，中國政府體系內和學術界才開始廣泛使用“應急管理”這一概念。“應急管理”恰好與美國政府使用“emergency management”相吻合。這是一種巧合，但也是應急管理概念本身蘊含的特征決定的。從2003年后，我國應急管理領域的實踐也證明這一選擇的適當性。

比較而言，危機管理和應急管理從概念淵源辨析的差異可能是最大的。

四、結論

前文從管理對象、管理內容和概念淵源三個角度對應急管理和危機管理兩個概念進行了辨析，可以看出這兩個概念有不少交叉的部分，但區(qū)別也是明顯的。表1總結了它們的區(qū)別。

　　充分認識到應急管理和危機管理兩個孿生概念的區(qū)別，對于相關實踐和研究活動將具有深遠的價值。