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最 高 人 民 法 院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定 （2011年5月9日最高人民法院審判委員會第1522次會議通過） 為正確審理涉及農(nóng)村集體土地的行政案件，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國行政訴訟法》等有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合行政審判實(shí)際，制定本規(guī)定。 第一條、農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或者利害關(guān)系人（以下簡稱土地權(quán)利人）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。 此處的權(quán)利人包括所有權(quán)人和使用權(quán)人，所有權(quán)人享有相關(guān)的權(quán)力是無容置疑的。而講使用權(quán)人列進(jìn)來是立法的一大進(jìn)步。此處的使用權(quán)含有：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)等等，這樣規(guī)定就講權(quán)利人的范圍擴(kuò)展的很大，極大的幫助了農(nóng)民的維權(quán)。原來的時(shí)候，農(nóng)民起訴的話，因?yàn)槟悴皇撬袡?quán)人，法院便以你不是法定的利害關(guān)系人為由將你直接排除了，我們此前也以使用權(quán)人的身份起訴過，但是，法院還是不予受理。這個(gè)規(guī)定的出臺解決了農(nóng)民作為原告難的問題。 涉及農(nóng)村集體土地的行政行為包括土地的征用、土地出讓、土地登記、土地許可、土地處罰、土地確權(quán)和強(qiáng)制措施等行政行為及其相應(yīng)的不作為。 在上述幾種行政行為中，侵害集體土地的行政行為最嚴(yán)重的是征收行為，征收行為直接將老百姓的承包地拿走了，并且給的補(bǔ)償價(jià)格很不合理，這是農(nóng)民個(gè)體維權(quán)的重點(diǎn)，但是，該征收行為是不能直接起訴的。只有先經(jīng)過復(fù)議才能起訴。 現(xiàn)在分析一下上述幾種行政行為：土地征用，是國家臨時(shí)性的占用你的土地，比如說：在修鐵路的時(shí)候，臨時(shí)占用你的土地材料，使用期限是兩年，等到鐵路修建好了，那么再將土地還給你，每年給你補(bǔ)償費(fèi)，這種情況很少有人打官司的，不是維權(quán)的重點(diǎn)。 土地出讓行為，是國家先將土地征收后，再以出讓的形式交給開發(fā)商來建設(shè)房屋，而這種出讓行為的相對方是政府和開發(fā)商（受讓方），因此，你即使認(rèn)為出讓不合理，但是，你也是無法訴訟的。 另外幾種土地登記、土地許可、土地處罰、土地確權(quán)和強(qiáng)制措施是可以直接起訴的，但是，筆者認(rèn)為：對于廣大的失地農(nóng)民來講和辦理案件的重點(diǎn)征收行為來講，第一條看上去很美，實(shí)際上用處不大。 第二條、土地登記機(jī)構(gòu)根據(jù)人民法院生效裁判文書、協(xié)助執(zhí)行通知書或者仲裁機(jī)構(gòu)的法律文書辦理的土地權(quán)屬登記行為，土地權(quán)利人不服提起訴訟的，人民法院不予受理，但土地權(quán)利人認(rèn)為登記內(nèi)容與有關(guān)文書內(nèi)容不一致的除外。 本條強(qiáng)調(diào)了人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)的生效法律文書作為土地權(quán)屬登記的有效性。按照《物權(quán)法》第二十八條規(guī)定，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)作出確權(quán)判決或裁決后，新的土地權(quán)利人就直接取得了土地所有權(quán)或使用權(quán)。土地權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)必須按照判決或裁決作出登記，而不能對判決、協(xié)助執(zhí)行通知書或裁決的合法性進(jìn)行審查，此時(shí)的登記行為實(shí)際上并非土地權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)的獨(dú)立意志。 但是還有一種情況是可訴的，那就是當(dāng)土地權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)登記的內(nèi)容與法律文書的內(nèi)容不一致時(shí)。 而實(shí)際上，這種情況在實(shí)踐中是很少的。 第三條、村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。 本條在實(shí)踐中很有意義，現(xiàn)在的村委會主任、書記和上級政府都是一伙的，有很多情況下，根本不召開村民大會，便私自做主將集體土地給賣掉了。或者說國土部門對于集體土地做出了處罰，而集體組織卻不積極維權(quán)。導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到損害而無法得到救濟(jì)，引起群體性的上訪。 為了保護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的權(quán)益，特做出了上述規(guī)定。其實(shí)，這種規(guī)定也符合村委會是基層自治組織的說法。 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提起訴訟。 另外，很多地方通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的形式，將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成建制撤銷，原村民委員會不復(fù)存在。如果涉及原集體土地權(quán)益受到侵犯，居委會是群眾自治組織，對居民的財(cái)產(chǎn)沒有管理權(quán)，因此居委會沒有原告主體資格，可以由原集體經(jīng)濟(jì)組織的多數(shù)村民提起行政訴訟。 該規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是目前在城市郊區(qū)普遍存在的現(xiàn)象，那就是戶口“空掛”問題，有的地方城市化發(fā)展很快，村民全部轉(zhuǎn)為了居民，村委會也變成了居委會，但是，很多實(shí)際問題并沒有解決，比去說居民的保險(xiǎn)、醫(yī)療、工作，而大部分的土地雖然劃為城市規(guī)劃區(qū)，但是仍然是集體土地，在這種情況下，便想了一個(gè)權(quán)宜之計(jì)。但是，這種情況在實(shí)際操作中是很難，一個(gè)是大多數(shù)人不好組織，兩外即使?fàn)幦砝妫绾畏峙湟彩莻€(gè)問題。 第四條、土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。 這是根據(jù)我國的實(shí)際做出的規(guī)定，我國很多農(nóng)村集體土地的使用人沒有土地權(quán)屬證書，有的是因?yàn)楫?dāng)?shù)貜臎]發(fā)放過土地權(quán)屬證書，有的是由于土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移正在辦理土地權(quán)屬證書過程中，也有的屬于非法占地。 目前，《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》已經(jīng)出臺，這說明：我國的確權(quán)登記工作才剛剛開始。在此情況下，有必要確定土地使用權(quán)享有的權(quán)利，這是不許的。但是，對于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定駁回其起訴。 第五條、土地權(quán)利人認(rèn)為土地儲備機(jī)構(gòu)作出的行為侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以土地儲備機(jī)構(gòu)所隸屬的土地管理部門為被告。 實(shí)踐中，人民政府或土地管理部門設(shè)立了一些土地儲備機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)往往以自己的名義實(shí)施征地或強(qiáng)制拆除集體土地上的附著物的行為，土地權(quán)利人認(rèn)為上述機(jī)構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的，能否以土地儲備機(jī)構(gòu)為被告提起行政訴訟呢？ 根據(jù)《土地儲備管理辦法》第三條規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位，因此這類土地儲備機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，對其行使行政職權(quán)的行為，應(yīng)由其所隸屬的行政機(jī)關(guān)做被告 第六條、土地權(quán)利人認(rèn)為鄉(xiāng)級以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，經(jīng)復(fù)議后向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。 本條涉及的是關(guān)于土地確權(quán)行政案件復(fù)議前置的問題。這個(gè)問題在土地案件中是一個(gè)很關(guān)鍵的問題，也是筆者在為百姓維權(quán)過程中經(jīng)常碰到的一個(gè)問題。對于該問題的規(guī)定來源于《行政復(fù)議法》。 《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議;對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！?/span> 但從立法過程和立法本意看，是將土地確權(quán)決定作為復(fù)議前置的案件，因此有必要對該條規(guī)定做限縮性解釋。 法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不受理復(fù)議申請的決定或者以不符合受理?xiàng)l件為由駁回復(fù)議申請，復(fù)議申請人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告向人民法院提起訴訟。 法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不受理復(fù)議申請的決定或者以不符合受理?xiàng)l件為由駁回復(fù)議申請，復(fù)議申請人不服的，應(yīng)以誰為被告的問題。 復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)行政復(fù)議法第十七條和行政復(fù)議法實(shí)施條例第四十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，做出不予受理復(fù)議申請和駁回行政復(fù)議申請的決定，是認(rèn)為申請人不符合行政復(fù)議的受理?xiàng)l件，從程序上做出的決定，并未進(jìn)行實(shí)體的審查。所以，不能將這種情況視為已經(jīng)作出維持原具體行政行為的復(fù)議決定，而對原具體行政行為提起行政訴訟。否則，有些已經(jīng)超過復(fù)議期限等不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)不受理，法院卻予以受理，使復(fù)議前置的規(guī)定失去意義。復(fù)議為必經(jīng)程序的，行政相對人未經(jīng)行政復(fù)議當(dāng)然不具有對實(shí)體問題的起訴權(quán)。但為了保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)濫用不受理復(fù)議申請的決定權(quán)，行政相對人應(yīng)當(dāng)享有司法救濟(jì)的權(quán)利。所以，復(fù)議申請人可以對復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請或駁回復(fù)議申請的決定提起訴訟 第七條、 土地權(quán)利人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等行政行為侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán)，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。 第八條、 土地權(quán)屬登記（包括土地權(quán)屬證書）在生效裁判和仲裁裁決中作為定案證據(jù)，利害關(guān)系人對該登記行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。 《若干解釋》第四十四條第（十）項(xiàng)規(guī)定，訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的行政行為不可訴。問題是民事判決和仲裁裁決將土地權(quán)屬證書作為證據(jù)使用，并未對行政行為的合法性進(jìn)行審查，只是作為證據(jù)審查，因此不屬于“羈束”的情形。 第九條 、涉及農(nóng)村集體土地的行政決定以公告方式送達(dá)的，起訴期限自公告確定的期限屆滿之日起計(jì)算。 涉及農(nóng)村集體土地的行政行為通過公告送達(dá)的有兩種情形： 一種是依法通過張貼公告的形式告知土地權(quán)利人，往往是涉及多人的，不宜一一送達(dá); 一種情形是因?yàn)檎也坏疆?dāng)事人，行政機(jī)關(guān)依照民事訴訟法規(guī)定的方式公告送達(dá)。 如果行政行為依法以張貼公告的形式告知的，公告確定的期限屆滿之日，可以推定當(dāng)事人已經(jīng)知道行政行為，否則行政行為總是處于不確定狀態(tài)。而由于種種原因無法向當(dāng)事人送達(dá)行政行為的，行政機(jī)關(guān)可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定公告送達(dá)，起訴期限也應(yīng)當(dāng)從公告確定的期限屆滿之日起計(jì)算。 第十條、土地權(quán)利人對土地管理部門組織實(shí)施過程中確定的土地補(bǔ)償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機(jī)關(guān)裁決。 根據(jù)《土地管理法》第二條的規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。如果土地權(quán)利人和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門就征地補(bǔ)償事宜達(dá)不成協(xié)議的，土地權(quán)利人如何行使救濟(jì)權(quán)利。 土地權(quán)利人和當(dāng)?shù)厝嗣裾驼鞯匮a(bǔ)償事宜達(dá)不成協(xié)議的，不能直接向人民法院提起訴訟，應(yīng)依照《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)做出裁決，對行政機(jī)關(guān)做出的裁決不服的，可以向人民法院提出行政訴訟。 第十一條、土地權(quán)利人以土地管理部門超過兩年對非法占地行為進(jìn)行處罰違法，向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定處理。 由于歷史的原因或者管理上的原因,非法占用農(nóng)村集體土地的違法行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)很多都超過兩年，這時(shí)還能否進(jìn)行處理和處罰？ 非法占地后，其后果一直處于持續(xù)狀態(tài)，對這類違法行為不予處罰不利于保護(hù)土地資源和制裁違法行為，因此應(yīng)依照行政處罰法第二十九條第二款關(guān)于“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算”的規(guī)定處理。 第十二條 、征收農(nóng)村集體土地時(shí)涉及被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，土地權(quán)利人可以請求依照物權(quán)法第四十二條第二款的規(guī)定給予補(bǔ)償?shù)摹?/span> 征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。 這是解決在城市化過程中，土地和房屋被分開征收的情況如何維權(quán)的規(guī)定。 實(shí)踐中，有些農(nóng)村集體土地雖然已經(jīng)被批準(zhǔn)征收，但由于種種原因，有關(guān)部門對農(nóng)村集體土地上的房屋沒有補(bǔ)償，也一直由原住戶繼續(xù)使用。若干年后，有關(guān)部門補(bǔ)償安置時(shí)，房屋所在的地方已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，周圍的房屋價(jià)格已經(jīng)城市化，如果仍然按照農(nóng)村集體土地上附著物的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，難以解決農(nóng)民的居住問題。 雖然因?yàn)橥恋匦再|(zhì)不同，征收集體土地上房屋的補(bǔ)償不能直接適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，但由于房屋所在的土地已經(jīng)城市化，如果按照農(nóng)村集體土地補(bǔ)償，會無法保障農(nóng)民的權(quán)益。因此，可以參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。 由于國有土地上房屋征收補(bǔ)償中實(shí)際上已經(jīng)包含了地價(jià)，如果征收農(nóng)民集體土地時(shí)已經(jīng)對土地進(jìn)行了補(bǔ)償，那么按照國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對其補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。 第十三條、 在審理土地行政案件中，人民法院經(jīng)當(dāng)事人同意進(jìn)行協(xié)調(diào)的期間，不計(jì)算在審理期限內(nèi)。當(dāng)事人不同意繼續(xù)協(xié)商的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)審理，并恢復(fù)計(jì)算審理期限。 由于土地行政案件的復(fù)雜性，很多糾紛產(chǎn)生時(shí)間久遠(yuǎn)，協(xié)調(diào)難度大，需要花費(fèi)更多時(shí)間進(jìn)行協(xié)調(diào)。為了鼓勵(lì)人民法院加強(qiáng)協(xié)調(diào)，爭取案結(jié)事了，規(guī)定人民法院經(jīng)當(dāng)事人同意組織當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)的期間，不計(jì)算在審理期限內(nèi)。同時(shí)為了防止法院久拖不決，規(guī)定如當(dāng)事人不同意繼續(xù)協(xié)商的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審理，并恢復(fù)計(jì)算審理期限。 第十四條、縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件： （一）征收土地方案已經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn); ?。ǘ┦?、縣人民政府和土地管理部門已經(jīng)依照土地管理法和土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯匦袨? （三）被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行; ?。ㄋ模┓稀蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第八十六條規(guī)定的條件。 人民法院對符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定予以受理，并通知申請人;對不符合條件的申請，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。 根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條規(guī)定，對違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，縣級以上人民政府土地管理部門可以做出責(zé)令交出土地的決定;拒不交出土地的，可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。實(shí)踐中，由于征地行為違法或有關(guān)部門工作不到位，導(dǎo)致土地權(quán)利人拒不交出土地。為了依法保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是否合法、合理。 第十五條、最高人民法院以前所作的司法解釋與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準(zhǔn) |
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