淺議城市管理行政處罰案件中的證據(jù)要求

 行政處罰是指行政主體為達(dá)到對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、發(fā)人或其他組織的合法權(quán)益的目的，依法對行政相對人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為，給予財產(chǎn)或其他形式的法律制裁的行政行為。[1]

城市管理行政執(zhí)法局擔(dān)負(fù)著市容、市政、規(guī)劃、綠化、交通、工商等多項執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，依法辦理行政處罰案件關(guān)系到政府形象，關(guān)系到整個城市的形象，關(guān)系到全體市民的日常生活，關(guān)系到社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方方面面。對當(dāng)事人作出行政處罰時，必須做到事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律準(zhǔn)確、程序合法，以確保行政處罰決定的合法性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，一個行政處罰“鐵案”的核心和關(guān)鍵是收集充足而有力的證據(jù)。

一、行政處罰案件中證據(jù)的概念和特性

行政處罰案件中的證據(jù)是指由城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過法定程序收集的，能夠證明行政處罰案件中真實情況的一切材料。通過多個證據(jù)的相互映證，能夠再現(xiàn)違法事實，并客觀地接近案件真相。

和其他性質(zhì)的案件一樣，行政處罰案件證據(jù)也具有“客觀性”、“關(guān)聯(lián)性”、“合法性” 三個特征。

客觀性是指證據(jù)所反映的內(nèi)容必須是客觀存在的事實，證據(jù)要能夠反映案件事實的真相。證據(jù)的客觀性是證據(jù)最重要的屬性，缺乏這個屬性，該證據(jù)便沒有存在的意義。證據(jù)的客觀性要求證據(jù)的內(nèi)容和證據(jù)的形式必須同時具有客觀性。

證據(jù)的關(guān)聯(lián)性是指證據(jù)與案件的待證事實之間具有一定的關(guān)系。只有與案件事實具有關(guān)聯(lián)性的證據(jù)才能被采用，與案件事實沒有關(guān)聯(lián)的證據(jù)，就不能作為定案的依據(jù)。案件的證據(jù)必須進(jìn)行嚴(yán)格篩選，留下有用的，拋棄無關(guān)的，才能提高案件質(zhì)量。

證據(jù)的合法性，是指收集證據(jù)的主體、取得證據(jù)的方法和證據(jù)的外在形式都必須符合法律的規(guī)定。這是證據(jù)被采信的前提。行政機(jī)關(guān)不能采取法律禁止的方法、手段去獲得證據(jù)，非法取得的證據(jù)即使其內(nèi)容能夠證明客觀事實，也會被認(rèn)定為無效。執(zhí)法過程中收集的各類證據(jù)，也只有合乎法定要求才會具有效力。

二、行政處罰案件證據(jù)的種類

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條第一款的規(guī)定，行政處罰案件的證據(jù)主要包括書證、物證、當(dāng)事人陳述、證人證言、現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄、視聽資料、鑒定結(jié)論等。

（一）、書證的收集及注意問題。

書證是指以文字、符號、圖案等所記載的在案件事實過程中產(chǎn)生的或與案件事實有關(guān)的書面材料。如調(diào)查筆錄、文書、函件等。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第十條第一款的規(guī)定，提供書證的原件，原本、正本、副本均屬于書證的原件。提供原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復(fù)印件、照片、節(jié)錄本。提供由有關(guān)部門保管的書證原件的復(fù)制件、影印件或者抄錄件的，應(yīng)當(dāng)注明出處，經(jīng)該部門核對無異后加蓋其印章。詢問、陳述、談話類筆錄，應(yīng)當(dāng)有行政執(zhí)法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。

從以上規(guī)定來看，收集書證原件是一般情況，在收集原件確有困難時，可以提供與原件核對無誤的復(fù)印件、照片、節(jié)錄本。提供由有關(guān)部門保管的書證原件的復(fù)制件、影印件或者抄錄件的，應(yīng)當(dāng)注明出處，經(jīng)該部門核對無異后加蓋其印章。所以，嚴(yán)格來說，城管執(zhí)法隊員在收集證據(jù)時，應(yīng)盡量要求當(dāng)事人提供原件，若原件不能存入案卷，現(xiàn)場為保存證據(jù)而進(jìn)行復(fù)制、影印的，應(yīng)當(dāng)在核對后加蓋“與原件核對無誤”章，并由取證人員和當(dāng)事人分別簽名、日期。城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所作的詢問、陳述、談話類筆錄，應(yīng)當(dāng)有詢問人、被詢問人、陳述人、談話人的簽名或者蓋章。當(dāng)當(dāng)事人無法提供原件，只能提供復(fù)印件時，為保證證據(jù)的證明力，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行核對，若原件為公文書，應(yīng)當(dāng)通過原件的制作機(jī)關(guān)通過書面確認(rèn)的方式予以核對，若原件為私文書，則可以通過證人證言來核對該復(fù)印件的真實性和該證據(jù)的證明力。[2]另一個特殊情況是，當(dāng)事人提供的書證是傳真件時，鑒于傳真的特殊性，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人提供原件供核對。

（二）、物證的收集及注意問題。

物證是指以實體物品、痕跡等客觀物質(zhì)實體的外形、性狀、質(zhì)地、規(guī)格等證明案件事實的證據(jù)。如經(jīng)營工具、現(xiàn)場留下的物品等。

行政處罰程序中原則上應(yīng)當(dāng)收集原物，在收集原物確有困難時，可以收集與原物核對無誤的復(fù)制件或者證明該物證的照片、錄像等其他證據(jù)。原物為數(shù)量較多的種類物的，可提取其中的一部分。

（三）視聽資料的收集及注意問題

視聽資料是指以錄音、錄像、掃描等技術(shù)手段，將聲音、圖像及數(shù)據(jù)等轉(zhuǎn)化為各種記錄載體上的物理信號，證明案件事實的證據(jù)。如音像磁帶、計算機(jī)數(shù)據(jù)信息等。

行政處罰程序中收集的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)符合下列要求：收集有關(guān)資料的原始載體，在收集原始載體確有困難時，可以收集復(fù)制件；應(yīng)注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等；聲音資料應(yīng)當(dāng)附有該聲音內(nèi)容的文字記錄。

（四）、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄

現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄是指城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員對與行政案件有關(guān)的現(xiàn)場或者物品以及不便移動的物證等進(jìn)行勘查、檢驗后作出的能夠證明案件情況的記錄，包括現(xiàn)場勘察、檢驗、測量、繪圖、拍照等。

現(xiàn)場檢查（勘查）人員進(jìn)行勘驗時，應(yīng)當(dāng)出示證件，告知檢察內(nèi)容，對有關(guān)的現(xiàn)場、物品進(jìn)行記錄，記錄應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、客觀?，F(xiàn)場筆錄應(yīng)當(dāng)載明時間、地點(diǎn)和事件等內(nèi)容，有對現(xiàn)場拍照、錄像、調(diào)取證物的，對證物還應(yīng)注明名稱、數(shù)量、位置、狀態(tài)等，使現(xiàn)場筆錄和物證互為印證，形成證據(jù)鏈。筆錄應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場制作，避免事后補(bǔ)記。應(yīng)當(dāng)按照檢查順序逐一記錄，防止混亂，有多個現(xiàn)場或多次檢查的，應(yīng)當(dāng)分別制作筆錄。筆錄結(jié)尾由當(dāng)事人注明“以上筆錄已看過，與現(xiàn)場事實一致”字樣，并由城管執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。當(dāng)事人拒絕簽名或者不能簽名的，應(yīng)當(dāng)注明原因。有其他人在現(xiàn)場的，可由其他見證人簽名。

（五）、證人證言的收集及注意問題

證人證言即直接或者間接了解案件情況的證人向城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所作的用以證明案件事實的陳述。

執(zhí)法辦案過程中收集的證人證言應(yīng)當(dāng)符合下列要求：載明證人的姓名、年齡、性別、職業(yè)、住址等基本情況。需有證人的簽名。如果證人不能簽名的，應(yīng)當(dāng)以蓋章等方式證明。應(yīng)注明證人出具證言的日期。應(yīng)附有居民身份證復(fù)印件等證明證人身份的文件。

精神病人、未成年人作證應(yīng)與其心理健康程度、心智成熟程度相適應(yīng)。

（六）、鑒定結(jié)論的收集及注意問題

鑒定結(jié)論即具有專業(yè)技術(shù)特長的鑒定人利用專門的儀器、設(shè)備，就與案件有關(guān)的專門問題所作的技術(shù)性結(jié)論。

行政程序中采用的鑒定結(jié)論應(yīng)當(dāng)符合下列條件：應(yīng)當(dāng)載明委托人和委托鑒定的事項；應(yīng)有向鑒定部門提交的相關(guān)材料；應(yīng)有鑒定的依據(jù)和使用的科學(xué)技術(shù)手段；應(yīng)有鑒定部門和鑒定人鑒定資格的說明；應(yīng)有鑒定人的簽名和鑒定部門的蓋章。對于通過分析獲得的鑒定結(jié)論，還應(yīng)當(dāng)說明分析過程。

三、行政執(zhí)法案件中的證據(jù)鏈

證據(jù)鏈?zhǔn)侵赣啥鄠€證據(jù)構(gòu)成，環(huán)環(huán)相扣，證明案件全部事實的證據(jù)體系，是法律體系中實體法與程序法相互融合的體現(xiàn)，因此證據(jù)鏈的證明力取決于證據(jù)內(nèi)在的客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性及證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性以及與待證事實之間的關(guān)聯(lián)性。

完整的證據(jù)鏈?zhǔn)菦Q定執(zhí)法行為是否合法成立的關(guān)鍵。一份完整的行政執(zhí)法案卷離不開證據(jù)鏈的支持，如果證據(jù)鏈出現(xiàn)斷裂，或有不吻合事實的縫隙，就有可能導(dǎo)致整個執(zhí)法案件的推翻。 在受理——立案——調(diào)查取證——審理——執(zhí)行——結(jié)案——這整個辦案程序中，每一個程序都涉及若干證據(jù)資料，有效地收集各類證據(jù)，形成一條完整的證據(jù)鏈，是還原違法行為的真實面目，做到執(zhí)法辦案定性準(zhǔn)確，處罰適當(dāng)?shù)暮诵模窃谟行Т驌暨`法行為的同時減少行政敗訴風(fēng)險的關(guān)鍵，也是樹立和維護(hù)城管執(zhí)法形象的表現(xiàn)，因此，在執(zhí)法辦案過程中必須重視證據(jù)收集，重視證據(jù)鏈的形成。

在執(zhí)法案件中容易出現(xiàn)的“掉鏈”現(xiàn)象： 1．前后證據(jù)有時間沖突或證據(jù)取得的時間缺失。2．證據(jù)中相關(guān)人員簽字蓋章手續(xù)不全。這是較為常見的現(xiàn)象，雖然是幾個簡單的名字，卻有可能影響整個案件的程序合法性或證據(jù)合法性。3、證據(jù)和事實之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)或證據(jù)和證據(jù)之間有矛盾，造成事實無印證或事實不清的現(xiàn)象。

那么如何才能做到證據(jù)真實、合法、充分呢？根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，可以從以下幾個方面考察驗證既得證據(jù)的效力。

一是可以直接認(rèn)定的事實：眾所周知的事實；自然規(guī)律及定理；按照法律規(guī)定推定的事實；已經(jīng)依法證明的事實；根據(jù)日常生活經(jīng)驗法則推定的事實。當(dāng)事人有相反證據(jù)足以推翻的除外。

二是應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面審查證據(jù)的真實性：證據(jù)形成的原因；發(fā)現(xiàn)證據(jù)時的客觀環(huán)境；證據(jù)是否為原件、原物；復(fù)制件、復(fù)制品與原件、原物是否相符；提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否有利害關(guān)系；影響證據(jù)真實性的其他因素。

三是證據(jù)材料不能單獨(dú)作為定案依據(jù)的情形：未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應(yīng)的證言；與當(dāng)事人有親屬或者其他密切關(guān)系的證人所作的對該當(dāng)事人有利的證言；或者與當(dāng)事人有不利關(guān)系的證人所作的對該當(dāng)事人不利的證言；難以識別是否經(jīng)過修改的視聽資料；無法與原件、原物核對的復(fù)制件或者復(fù)制品；經(jīng)辦案人員或者他人改動，當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)材料；其他不能單獨(dú)作為定案依據(jù)的證據(jù)材料。[3]

四、收集證據(jù)的方式方法

 行政處罰是城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違反城市管理法律法規(guī)的行為行使處罰權(quán)，對城市環(huán)境進(jìn)行有效管理的重要手段之一，事實清楚，定性準(zhǔn)確是依法行政、公正執(zhí)法的基本要求，也是每一個行政處罰案件的辦理目標(biāo)。科學(xué)有效地收集證據(jù)，是執(zhí)法辦案定性準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)?shù)谋Ｕ?。因此，?zhí)法隊員只有在收集證據(jù)時注重方式方法，才不至于讓案件辦理陷入困境。

 一、注意證據(jù)收集的即時性。很多證據(jù)當(dāng)時不注意收集保存，事后就很難再補(bǔ)，所以必須及時收集。例如現(xiàn)場筆錄，違章現(xiàn)場是能最直觀反映當(dāng)事人的違章情況的，有利于執(zhí)法人員查清事實。如果在現(xiàn)場檢查時只簡單地拍幾張照片或粗略地記錄一下，回到辦公室才通過回憶來制作筆錄，則筆錄往往不能全面反映現(xiàn)場情況，容易導(dǎo)致證據(jù)出現(xiàn)瑕疵。 因此，在現(xiàn)有的執(zhí)法條件下，要求執(zhí)法隊員手工書寫現(xiàn)場筆錄，也是體現(xiàn)證據(jù)真實性的要求。

 二、注意證據(jù)收集的方向性。作為一個行政執(zhí)法人員，受理一件城市管理行政執(zhí)法案件后，經(jīng)過初步調(diào)查，應(yīng)當(dāng)對案情和可能觸犯的法律法規(guī)有個大概的了解，然后在深入調(diào)查時，就可以循著一個大方向進(jìn)行證據(jù)收集和篩檢，從而使所有的證據(jù)和材料都指向一個目標(biāo)，防止出現(xiàn)證據(jù)鏈斷裂，各自為政的局面。把一個案子做成四不像的感覺。

 三、注意證據(jù)形式的完整性。執(zhí)法工作是一個細(xì)致的工作，在執(zhí)法人員搜集證據(jù)時，除了注重證據(jù)的實體合法性外，還不能忽視證據(jù)的形式合法。例如因為疏忽等原因出現(xiàn)現(xiàn)場筆錄沒有當(dāng)事人簽名，詢問筆錄沒有記錄起止時間，送達(dá)回證只有一個執(zhí)法隊員的簽名等。這些缺失看似很微小，但卻會影響證據(jù)的效力，從而使整個證據(jù)鏈出現(xiàn)漏洞，導(dǎo)致在行政訴訟中敗訴。

 四、注意多渠道地收集證據(jù)。在執(zhí)法過程中，一些案件的違法時間較早，矛盾顯現(xiàn)較晚，如歷史遺留的違章建筑問題，在辦理這些案件時，調(diào)查取證較為困難，此時，就要充分爭取社區(qū)、土管、規(guī)劃等部門的配合，才能較好地認(rèn)定事實，作出合理的處罰。又如未取得行政許可從事某項活動的案件，除了常規(guī)的證據(jù)收集，還應(yīng)該向行政許可部門收集當(dāng)事人未經(jīng)許可的證明材料。

城市管理行政執(zhí)法案件雖不如刑事案件那么復(fù)雜，但要制作一份事實和程序都十分完美的案卷，也實屬不易，需要執(zhí)法隊員在實際工作中不斷探索，不斷改進(jìn)，不斷完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]《行政執(zhí)法教程》 浙江省人民政府法制辦公室編     浙江人民出版社

[2]《行政訴訟證據(jù)規(guī)則精解》 馬國賢  樊玉成  著     中國法制出版社

[3]《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》  法釋[2002]21號