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今年2月25日住建部組織了全國鄉(xiāng)村規(guī)劃推進工作電視電話培訓會，結(jié)合前期試點講解“縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”，4月29日發(fā)布了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展2016年縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和村莊規(guī)劃試點工作的通知》，進一步擴大“縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃”試點范圍。城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)所參與了今年安徽省試點工作，請您結(jié)合安徽項目的實際情況及國家相關(guān)政策要求，談?wù)剬h域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃工作的理解與設(shè)想。

安徽省來安縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃開始得比較早，是安徽省四個試點縣之一。四個試點包括鳳陽、來安、岳西、黟縣。住建部對來安縣試點工作比較關(guān)注，就試點工作給我們提了一些要求，我們也參加了年初的電視電話培訓會議。目前項目組已經(jīng)完成了基礎(chǔ)調(diào)研工作，感覺地方上鄉(xiāng)村這塊兒工作基礎(chǔ)較好，之前的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)村布點規(guī)劃等已經(jīng)做得很細了，美麗（好）鄉(xiāng)村建設(shè)也推了好幾年。我們?nèi)プ隹h域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃調(diào)研的時候，來安縣地方上也感覺比較困惑，不知道縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的工作重點和內(nèi)容是什么，他們希望我們來解釋一下到底做什么。因為目前項目還處于起步階段，所以今天我們僅從政策理解和技術(shù)路線角度來談?wù)勏敕ā?/p>

為什么要編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃？這可能不僅是困擾地方政府的問題，很多城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)人員可能同樣也說不清楚縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、縣域鄉(xiāng)村布點規(guī)劃的差別。您是怎么理解編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃這一工作的意義的呢？

確實是這樣。這一規(guī)劃與以往類似規(guī)劃的區(qū)別主要體現(xiàn)在兩個方面：全面和有效。要達到“全面”，最有力度的推動就是在縣域?qū)用娼y(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)。以前有能力的村才做獨立村莊的規(guī)劃，實際上大部分的村莊是沒有規(guī)劃指導的。大部分鄉(xiāng)村最多有個上位的村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，或者是有些省推的村莊布點規(guī)劃。但是大部分地方村鎮(zhèn)體系規(guī)劃做得都很粗，沒法指導鄉(xiāng)村具體建設(shè)。村莊布點主要以土地整理為目標，對新形勢下如何指導鄉(xiāng)村建設(shè)意義并不大。之前一直提村莊合并、遷村并點，目前業(yè)內(nèi)也都在反思以土地整理為目標的鄉(xiāng)村布點規(guī)劃。國家要求鄉(xiāng)村建設(shè)要依法建設(shè)，而現(xiàn)在我們很多鄉(xiāng)村又沒有規(guī)劃，這個是存在矛盾的。2020年實現(xiàn)村莊規(guī)劃的全覆蓋，存在很多爭議，文件的意思就是通過域的規(guī)劃實現(xiàn)全面，并不是每個村都要編規(guī)劃。在縣域?qū)用嬷攸c解決的是如何合理地配置資源、空間、設(shè)施，引導鄉(xiāng)村建設(shè)，這個規(guī)劃是縣一級層面進行基礎(chǔ)設(shè)施投放與建設(shè)的重要依據(jù)。

如何有效地在縣域?qū)用嫱七M鄉(xiāng)村規(guī)劃，應(yīng)該就是住建部趙暉總經(jīng)濟師提出的“實用型鄉(xiāng)村規(guī)劃”，即A+B+C。其中，A為農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃，包括地塊位置、用地范圍、建筑層數(shù)或高度等規(guī)定；B為村莊整治，包括村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及公共環(huán)境的整治措施；C為依據(jù)特定需求編制的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、保護規(guī)劃、詳細規(guī)劃等內(nèi)容。我們提倡依據(jù)村莊不同建設(shè)需求選擇不同編制內(nèi)容。一般來說，農(nóng)戶分散或村莊規(guī)模較小及編制能力較低的地方，村莊規(guī)劃內(nèi)容可選擇A，制訂農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃要求即可；一般村莊，規(guī)劃內(nèi)容可選擇A+B，制訂農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃要求和村莊整治安排即可；傳統(tǒng)村落、特色景觀旅游村落、產(chǎn)業(yè)發(fā)展村落等特色村莊的規(guī)劃內(nèi)容則應(yīng)為A+B+C。這種實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃的思路基本實現(xiàn)了“因地制宜、因村制宜”，避免以往規(guī)劃中管理缺位或管得太死的問題。

您對縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的法律地位是怎么看的？未來是不是如果做了縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃就不用做縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃了？

目前，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是作為縣城總體規(guī)劃中的一個專項規(guī)劃。如果縣的總體規(guī)劃已經(jīng)審批了，可以單獨編制一個專項規(guī)劃，如果沒有審批，可以納入總體規(guī)劃進行編制。縣總體規(guī)劃確定的目標是縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的依據(jù)。村鎮(zhèn)體系規(guī)劃是縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的一部分，但是縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃要比村鎮(zhèn)體系規(guī)劃更系統(tǒng)、更全面、更深入，其重點是指導縣域村莊的規(guī)劃和建設(shè)。從內(nèi)容上可以將之理解為村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的擴充與完善。

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃其重點是解決近期建設(shè)問題。根據(jù)縣里的總體規(guī)劃、十三五規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃，去做一個五年村莊建設(shè)的行動計劃。從實際操作層面來看，住建部也鼓勵在原有村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的要求，在內(nèi)容上補充完善，達到指導意見中的相關(guān)要求。

在編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的過程中，遇到的主要問題和困難有哪些？

最大的問題是土地指標的問題。我們要去縮減鄉(xiāng)村建設(shè)用地，但鄉(xiāng)村建設(shè)其實還是存在兩頭占地的問題，所以這塊兒是難點。部里和省里也都希望通過這樣的一個規(guī)劃實現(xiàn)“多規(guī)合一”，我們現(xiàn)在很容易和十三五規(guī)劃去協(xié)調(diào)，但跟土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)還是有一定的難度，涉及國家土地制度的改革，如何解決我們可能更多的需要去探討鄉(xiāng)村建設(shè)用地縮減的路徑，回答方法與路徑的問題。

第二個問題是劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地的管控邊界。鄉(xiāng)村地區(qū)有太多不確定因素，很難劃邊界，這塊兒做到什么深度也是很糾結(jié)的。可能是在量上實現(xiàn)與土規(guī)指標的合一，而難點在于后期的管理。在技術(shù)層面可以建設(shè)數(shù)字化信息平臺，加強土地的動態(tài)維護與管控，這個需要前期建設(shè)、后期維護，但是在中西部地區(qū)，村鎮(zhèn)建設(shè)的管理的需求并不迫切，所以往往平臺建設(shè)的積極性并不高，一方面是前期的經(jīng)濟問題，另一方面是后期管理水平與能力的問題。

第三個突出的問題是調(diào)研的復雜性。村莊數(shù)量太大，如果深入到每個村，人力和物力投入極大。來安縣有100多個行政村，2000多個自然村。我們之前分了兩個組，每個組三四個人，跑了十來天，調(diào)研了100多個行政村，把每個村了解了一下，發(fā)放村民訪談問卷，了解村民需求，現(xiàn)在很多東西還是調(diào)研得不細，還需要補充調(diào)研。剛才講到要創(chuàng)新規(guī)劃管理手段，這塊兒開始也想做數(shù)據(jù)平臺，方便數(shù)據(jù)上傳、整理與分析，開始地方上很感興趣，最后就不了了之。德清做過數(shù)字化信息平臺建設(shè)的試點，從前期的數(shù)據(jù)庫建設(shè)到后期的管理維護，效果還是很好的。

除了住建部提出的相關(guān)要求，在此次安徽試點工作中，項目組在工作上有哪些創(chuàng)新呢？

我們的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一是創(chuàng)新規(guī)劃的調(diào)研方法，沉底調(diào)研，扎到基層去調(diào)研，去了解鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在邏輯與空間特征。以前的村鎮(zhèn)體系和村莊布點規(guī)劃都沒有做到那么細，那時候是自上而下的。而縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃要從基層的調(diào)研開始，要了解這個地域村莊的內(nèi)在邏輯，如何形成了其人口、土地、設(shè)施、布局的一些特征。通過GIS、大數(shù)據(jù)等方法獲得一些人口的數(shù)據(jù)，分析人口未來的發(fā)展趨勢、現(xiàn)有人口分布特征、未來區(qū)域發(fā)展條件對人口發(fā)展的影響，呈現(xiàn)怎樣的趨勢。人口數(shù)據(jù)我們很難拿到常住人口數(shù)據(jù)，基本上都是戶籍人口，大概知道一個比例的外出人口，大部分人口又有城鄉(xiāng)雙棲的居住特征，之前我們已經(jīng)進行了入戶調(diào)研，調(diào)研時間很長，第一次調(diào)研10天左右，很細的調(diào)研，居民調(diào)研表500~1000份，收回來效果不太好，遇到了一些阻力，所以需要創(chuàng)新一些調(diào)研方法。

第二是創(chuàng)新組織機制，首先應(yīng)該是政府牽頭，組織協(xié)調(diào)各個部門，國土、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、美好辦等。僅由住建部門來主要負責這件事，協(xié)調(diào)上有一定難度。在前期調(diào)研和中期方案確定的時候還需要廣泛征求村民意見，讓村民真正參與規(guī)劃。

第三是創(chuàng)新技術(shù)方法，基礎(chǔ)調(diào)研摸清情況，再進行趨勢判斷，研究人口與土地之間的關(guān)系，人口與設(shè)施配置之間的關(guān)系，設(shè)施如何順應(yīng)人口的變化及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢去配置，以問題為導向并且為未來發(fā)展留出接口。要在縣域范圍內(nèi)分類分區(qū)。分區(qū)這塊我們一直在討論，如何分區(qū)。首先，可以根據(jù)主體功能區(qū)的劃定，進行經(jīng)濟發(fā)展的引導分區(qū)；二是根據(jù)開發(fā)強度不同，進行生態(tài)管控的分區(qū)；三是按照村莊空間布局特征及與城鎮(zhèn)的區(qū)位關(guān)系，進行設(shè)施配建的分區(qū)，因為與城鎮(zhèn)的空間關(guān)系及村莊集中與分散的布局形式，也會影響設(shè)施配置的方式；四是根據(jù)空間地形地貌類型，形成低山丘陵地區(qū)、平原地區(qū)、河網(wǎng)地區(qū)等建設(shè)治理分區(qū)。這些分區(qū)，我們還會形成疊加，疊加之后會形成兩、三個層次的多個分區(qū)。具體到來安這個項目，它南部與南京的江北新區(qū)接壤，中部是來安縣城所在地，北部有一個規(guī)模較大的鎮(zhèn)作為支撐，三個點是人口密度比較大的地區(qū)，這些是未來重點人口經(jīng)濟集聚發(fā)展的三個區(qū)域，那么結(jié)合不同的開發(fā)強度、地形地貌特征，可以基本形成南部大城市近郊區(qū)、中部和北部城鎮(zhèn)化地區(qū)、都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)、平原特色農(nóng)業(yè)區(qū)、山體生態(tài)保育區(qū)、山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)等2個層次7個分區(qū)。

不管怎么分區(qū)，是不是還得跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限對應(yīng)？如果完全打破這個，做理論上更科學合理的分區(qū)，似乎很難落實下去。比如縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃做好以后，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層面，來推這個鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，是不是來得更實際一些？

這樣做會更細一點，在縣域?qū)用嬉徊降轿恢笇У矫總€鄉(xiāng)村，工作難度確實很大。但為什么要在縣一級來做這個事兒呢？因為鄉(xiāng)村建設(shè)的資金和政策是從縣里或省市來的，縣是有財政權(quán)和管理權(quán)的，所以鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)問題要在縣域去統(tǒng)籌。

我們也同意在縣一級來統(tǒng)籌，但從規(guī)劃編制的技術(shù)層面是不是應(yīng)該分成縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)域兩個層面來做。比如在縣域?qū)用孀鍪裁?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域?qū)用孀鍪裁矗阉智宄?。因為如果是這樣的一攬子方案拿過來，誰去操作都很難。

從技術(shù)角度來看，有這個必要性。我覺得縣域?qū)用娓嗟氖腔A(chǔ)設(shè)施配置和分區(qū)域的管控。我們也在做北京某鎮(zhèn)的規(guī)劃，尺度上做得過來?，F(xiàn)在的來安縣域?qū)用娴泥l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，鎮(zhèn)以前都沒有做到這個力度。100多個行政村，2000多個自然村，每個區(qū)域有代表性地跑一下，屬于一竿子扎到底的方法，經(jīng)費和精力都很難做到。

對每個村分類的話，操作上要怎么進行，是不是弄個表給鎮(zhèn)里，弄個比例，A類村多少，A+B多少，A+B+C多少，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己去分。

這確實是個比較頭疼的問題，比如說這個區(qū)域發(fā)展比較好，那具體選擇哪個村做為重點發(fā)展呢，雖然我們會做個發(fā)展條件評價，但很難預測的。有的村條件很一般，但有了人就把他的條件也弄好了。定位成A一類的村，也許本來有發(fā)展機會，結(jié)果被卡在A類上，發(fā)展不了了。所以我覺得在縣一級層面管控更有效，因為管控細了也管不住。

政策下去以后，一定會對有些地方造成影響。不可能政策下去對誰都好，不公平是必然的。但不可能把一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都定位成不能發(fā)展的，要保證一定的公平。還有一點是要基于縣里五年的資金投放，有重點的做幾個。

在縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中不管是哪類村莊都涉及到了農(nóng)房管理問題，您認為農(nóng)房管理應(yīng)該做到什么深度？

對于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，農(nóng)房建設(shè)是個重點。我們前期工作方案中包括農(nóng)房建設(shè)的管控，具體包括與土地政策對應(yīng)的宅基地面積管理、農(nóng)村建設(shè)的高度和風貌等。

政府的引導和管控的邊界應(yīng)該放在哪里？這是個問題。如果管宅基地面積，高度也控制了，蓋什么就定了。村里公共設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施是靠政府，具體往哪里放，投多少，這個政府定。但農(nóng)民自己的庭院怎么弄，房子刷成什么顏色，是不是只能引導，不能管控？以前農(nóng)房管理是從危房改造入手，但如果現(xiàn)在進行全面的農(nóng)房管理是不是有風險？這就像管每個人穿什么衣服，矛盾可能會比較大。

這部分工作只能做引導，不屬于強制性實施的內(nèi)容?，F(xiàn)在有些地方也在推行鄉(xiāng)村建筑師制度，可以讓建筑師通過案例引導村民的審美轉(zhuǎn)變。我們是做技術(shù)引導，決策權(quán)和主動權(quán)還在鄉(xiāng)村。需要分清政府、規(guī)劃師、村民的邊界。

關(guān)于鄉(xiāng)村您覺得除了建設(shè)規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃和社會規(guī)劃是不是也需要重視起來？

對于發(fā)展規(guī)劃，鄉(xiāng)村現(xiàn)在沒人管，沒人牽頭，給住建部一個建議，要重視發(fā)展規(guī)劃，不發(fā)展就無從談建設(shè)，沒經(jīng)濟也沒人組織。不要局限建設(shè)，應(yīng)該全面去做，只做建設(shè)是自己給自己束縛了，住建部可以把自己的視野放得寬一點，牽頭把發(fā)改、文物等相關(guān)的部門組織在一起來探討鄉(xiāng)村的綜合發(fā)展規(guī)劃。

鄉(xiāng)村治理也很重要。鄉(xiāng)村建設(shè)，社會也是建設(shè)，需要重構(gòu)鄉(xiāng)村的治理。新農(nóng)民、新要素怎么參與到鄉(xiāng)村治理，這塊就需要下基層，通過村民自己來做?？梢钥紤]通過鄉(xiāng)村規(guī)劃師來解決，這塊兒不是我們的優(yōu)勢，我們頂多選一兩個點來嘗試。比如通過微信平臺提供技術(shù)幫助。現(xiàn)在在北京就在開始試行“責任規(guī)劃師”制度，我們中建院負責延慶。這個需要考慮地域發(fā)展階段，大部分鄉(xiāng)村地區(qū)可能沒有那么大的需求，而且技術(shù)資源不夠，需要社會協(xié)調(diào)能力，很多的義工和基金會在做這方面的工作。

從實施層面來看，縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃有哪些實施手段？

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃跟十三五規(guī)劃是銜接的，有資金和政策保證，以項目帶動。就按五年做，對中遠期有個展望。規(guī)劃是為了落實十三五的目標，給鄉(xiāng)村做了一個近期建設(shè)規(guī)劃，有實施方案，特別是基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)項目、人居環(huán)境改善等項目。

我們這個規(guī)劃項目目前是縣規(guī)建局來主抓，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有規(guī)建局下派的村鎮(zhèn)站，擴權(quán)強鎮(zhèn)的站會大一點。規(guī)建局上面沒有鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導小組，安徽目前在鄉(xiāng)村建設(shè)上主要是在推美麗鄉(xiāng)村示范，有個美麗鄉(xiāng)村辦公室，是縣直管常設(shè)部門，是從各個政府部門抽調(diào)人員，主要是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個部門，推進美好鄉(xiāng)村示范點的建設(shè)工作。另外他們不是全域推，只針對美好鄉(xiāng)村示范點?？h城鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在組織實施上還需不斷加強與完善。

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