小城鎮(zhèn)的基礎設施很差，要補齊短板就要有較大投入，且開發(fā)成本很高，建設投入周期長、見效慢。以前有一個測算，看起來小城鎮(zhèn)的土地、勞動力都很便宜，但是基礎設施的費用加上成本就很高了，而且很多小城鎮(zhèn)現(xiàn)在還斷電、斷水。由看來，PPP+特色小鎮(zhèn)的目的，首先解決基礎設施問題。其次才是運用商業(yè)模式（城市運營）解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。 

特色小鎮(zhèn)正在吸引越來越多的關注。《國家“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出，要“因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)”。今年7月，國家三部委聯(lián)合下發(fā)通知表示，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，引領帶動全國小城鎮(zhèn)建設。10月14日，住建部還發(fā)布了通知認定127個鎮(zhèn)為第一批中國特色小鎮(zhèn)。

當前，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展并不平衡，特色小鎮(zhèn)在發(fā)展過程中也仍存在諸多理論、政策、操作等方面的問題亟待解決。

要   避   免   一   哄   而   上

特色小城鎮(zhèn)之所以引起各地的高度關注，住建部村鎮(zhèn)建設司司長張學勤稱，關鍵在于“特”。他認為，那就是必須跟城市有差別，跟農(nóng)村有差別，鎮(zhèn)和鎮(zhèn)之間也要有差別。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要生命力所在，否則就會淪為空城。而且小城鎮(zhèn)的特征要跟周邊的生態(tài)系統(tǒng)融為一體，人文環(huán)境要宜居、宜業(yè)，一定要防止出現(xiàn)千城一面，以及到最后都只是一個產(chǎn)業(yè)。

張學勤說，中國城鄉(xiāng)發(fā)展差異太大，小城鎮(zhèn)的規(guī)模、基礎、區(qū)域不同。由于差異化很大，他認為，全國的小城鎮(zhèn)可以分四類。第一類是服務農(nóng)業(yè)的小城鎮(zhèn)，打造農(nóng)業(yè)加工業(yè)，特別是物流業(yè);第二類是圍繞特色的文化風貌資源的旅游產(chǎn)業(yè);第三類是工業(yè)方面，一方面是有傳統(tǒng)工業(yè)基礎的城鎮(zhèn)，把產(chǎn)業(yè)兩端進一步延伸，做大、做強、做精，另一方面是依托純粹的大工業(yè)，現(xiàn)在有一些鎮(zhèn)有工業(yè)園區(qū)或者是特殊的新興產(chǎn)業(yè);第四類是特色區(qū)位優(yōu)勢小鎮(zhèn)。可以說，這四類小城鎮(zhèn)都因為有各自特色，才發(fā)展至今。

開發(fā)特色小鎮(zhèn)的前提必須是找準自己的第一。在中青旅中青城投控股公司董事長張鵬飛看來，每個小鎮(zhèn)都有自身稟賦，定位就是找準其唯一的東西。他將之形象的比喻為“在腦袋上拔毛，把不相關的都干掉，剩下一根兒就可以了?！边@個過程雖然痛苦，但是精準，必須做到第一才能往下干，然后就是深挖小鎮(zhèn)的地脈、文脈、人脈。

針對有些地方一哄而上發(fā)展特色小鎮(zhèn)的情況，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委員會秘書長馮奎分析稱，這具有非常強的背景，需要引起高度的警惕。他特意提到，在宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài)的大背景下，工商企業(yè)特別是房地產(chǎn)開發(fā)商，會從大城市轉(zhuǎn)到特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)，以尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展。當前，有很多所謂的特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)，基本上都還是在搞物理空間建設，這一點需要高度警惕。而地方政府為了尋求經(jīng)濟增長，也會迎合他們的這種要求。

馮奎說，“如果對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展思路沒有改變，很容易導致過熱情況的出現(xiàn)?！贝送猓€認為，對發(fā)展的對象并沒有明確界定，這導致發(fā)展基數(shù)、統(tǒng)計數(shù)據(jù)都比較混亂，也是導致一哄而起的很重要原因。而且過低的門檻導致中西部有些地方旅游型特色小鎮(zhèn)“新鮮勁一過就冷冷清清”，即使當初推出的典型，也是“節(jié)假日擁擠不堪，剩下的日子就沒人去”。

不過，華潤集團副總經(jīng)理、秘書長朱金坤也提到，學界對特色小鎮(zhèn)的概念可以有界定，可是站在企業(yè)實踐的角度來講，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展可以有多種形式、多種路徑，大中小各具特色，這需要在實踐中去摸索，不能指望有一個現(xiàn)成的模式，讓大家去套，否則也一定是模式化的東西。

前述學界對特色小鎮(zhèn)發(fā)展會“過熱”的擔憂，張學勤也回應稱，住建部等幾個部門一直強調(diào)“因地制宜、突出特點、按部就班，防止一哄而起”。比如，在第一批名單的認定上，就擔心有些地方學杭州經(jīng)驗學不好，把原來的工業(yè)園區(qū)又劃幾塊進行變相開發(fā)，所以對總量有一定把握，要推有重點、有特色的小鎮(zhèn)，突出地方的產(chǎn)業(yè)特色、文化資源特色。

同時，他也還提到，要強調(diào)市場為主體，政府作引導。正因此，小城鎮(zhèn)將來的社會管理一定是小政府大社會。鎮(zhèn)不能跟所有的縣部門都對口起來，一定是綜合性的治理服務機構。

土   地   和   資   金   難   題

此前曾經(jīng)做過研究報告，對特色小鎮(zhèn)主要問題做過梳理的上海交通大學城市科學研究院院長劉士林提出，在地方調(diào)研發(fā)現(xiàn)，越往基層問題越大，當?shù)匕烟厣℃?zhèn)作為要帽子、要票子的途徑，這成為他們的最大推動力。尤其是當前有地方的狀況是政府熱、企業(yè)冷。

劉士林說，企業(yè)的日子并不好過，是不會亂花錢的。表面上開招商大會，會來很多企業(yè)家，但是真正投資落子很難，現(xiàn)實并不樂觀。因為小城鎮(zhèn)的基礎設施很差，要補齊短板就要有較大投入，且開發(fā)成本很高，建設投入周期長、見效慢。以前有一個測算，看起來小城鎮(zhèn)的土地、勞動力都很便宜，但是基礎設施的費用加上成本就很高了，而且很多小城鎮(zhèn)現(xiàn)在還斷電、斷水。

張鵬飛提到，在金融政策支持層面，銀行并未發(fā)揮應有的作用。比如，對于特色小鎮(zhèn)，銀行并沒有給予專項貸款，也缺乏專業(yè)的評判體系，由于對小鎮(zhèn)的情況無法判斷，“想著給貸款，最后又不敢”，于是，所有的開發(fā)建設投資都落腳到經(jīng)營公司上。

如果說資金投入是特色小鎮(zhèn)開發(fā)的瓶頸，那么土地的使用則面臨政策障礙。張學勤稱，小城鎮(zhèn)的土地，有一部分是國有土地，但多數(shù)是集體建設用地，比如宅基地。集體土地只能在集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，要征用就得走土地征用程序。而且小城鎮(zhèn)沒有建設指標，原來的建設用地有限，現(xiàn)在有基本農(nóng)田保護的問題，加上我國行政管理權的授權到縣里部門，鎮(zhèn)一級缺乏行政管理的行政執(zhí)法權。整個項目主體必須是集體所有，法人主體不確立。

他提到，土地的確是件很大的事情，各地都在普遍反映這個問題。至少從目前的政策來看，土地的占補平衡可能是一個出路。

在研討會上，張鵬飛反問說，為什么國有建設用地企業(yè)就敢買，集體建設用地不要錢讓你去投資你都不敢投呢?其中的原因在于，集體建設用地的主體是農(nóng)民，企業(yè)跟農(nóng)民的關系只是一紙契約，如果他們沒有契約精神，撕毀合約怎么辦?那么企業(yè)的投入就沒有保證。他說，現(xiàn)在試點房子和地分開，將地面上建設的房子的產(chǎn)權歸投資商歸企業(yè)所有或聯(lián)營，“總之必須有保護，如果沒有保護，誰還敢在集體建設用地上投資呢?這是一個最主要的問題?！?/p>

不過，劉士林說，現(xiàn)在大多數(shù)特色小鎮(zhèn)跟以前搞的園區(qū)、景區(qū)一樣，都是為了圈地搞房地產(chǎn)?？紤]到村鎮(zhèn)的耕地情況，有些就是當?shù)刈詈玫耐恋兀視碳こ霈F(xiàn)空城、爛尾樓等，帶來很多后遺癥，他建議要把緊土地這道關，提高企業(yè)準入門檻，不能讓粗糙的企業(yè)隨便進來。

由于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是未來中國城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展戰(zhàn)略，馮奎建議稱，政府的支持政策要特別突出創(chuàng)新、綠色的發(fā)展道路。如果現(xiàn)在一哄而上造成大量浪費，就徹底違背了搞特色小鎮(zhèn)的初衷。在政策組合上也要有完整周密的體系，以浙江為例，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，從上世紀80年代的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、主導產(chǎn)業(yè)集群以來有了深厚的政策積累。但是在很多地方大家只是學了皮毛的東西，然后就在搞特色小鎮(zhèn)，這樣就很危險。建議其他地方在研究支持特色小鎮(zhèn)過程當中要進行大量的政策儲備，否則不能夠輕易上馬。

他認為，政策要支持那些看得見，行得通的地方，這個地方具備基本條件，有這個基因，才是政策支持的基礎。既不能認為本地一無是處，也不能異想天開，要把決定權交給有眼光的企業(yè)，當?shù)氐拈_發(fā)主體機構。而且從政策的實施來說，以浙江為例，就提出了要執(zhí)行嚴格的評估，建立倒逼機制，允許企業(yè)申報，但如果一兩年的開發(fā)中出現(xiàn)了問題就把政策收回，同時還要給予警告。從浙江支持的主要對象來看，只有把支持政策重點落實到中小企業(yè)頭上才會持久的煥發(fā)活力，有利于形成未來的產(chǎn)業(yè)集群。

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