案情簡(jiǎn)介
　　當(dāng)事人：江蘇省電力公司海安縣供電公司
　　辦案機(jī)關(guān)：江蘇省工商局
　　處罰時(shí)間：2016年8月19日
　　處罰結(jié)果：終止調(diào)查
　　2012年10月18日，江蘇省海安縣部分用電企業(yè)向工商部門舉報(bào)，稱江蘇省電力公司海安縣供電公司以企業(yè)交納一定限額的預(yù)付電費(fèi)作為其供電條件，企業(yè)如不按要求支付預(yù)付電費(fèi)，供電公司不予供電，該公司占有企業(yè)交納的預(yù)付電費(fèi)，企業(yè)當(dāng)期電費(fèi)由企業(yè)另行支付。江蘇省工商局按照《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》的要求，對(duì)相關(guān)舉報(bào)進(jìn)行了核查。2013年8月12日，國(guó)家工商總局授權(quán)江蘇省工商局予以調(diào)查。8月19日，依照國(guó)家工商總局的授權(quán)，江蘇省工商局對(duì)當(dāng)事人涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷行為立案調(diào)查。
　　經(jīng)查，2008年以來(lái)，海安縣供電公司在企業(yè)申請(qǐng)高壓用電、簽訂供電合同時(shí)，以口頭告知或者發(fā)放書面工作單的形式，要求企業(yè)交納最低限額的預(yù)付電費(fèi)，并將其作為供電公司供電的前提條件，即要求企業(yè)“準(zhǔn)備一定數(shù)量的預(yù)付電費(fèi)”，預(yù)付電費(fèi)的限額為“變壓器容量×144”元，企業(yè)辦理用電手續(xù)須“帶好預(yù)付電費(fèi)進(jìn)賬回單”。如不按該公司要求支付預(yù)付電費(fèi)，即便企業(yè)用電設(shè)施全部安裝到位，該公司也不予供電。企業(yè)用電后，電費(fèi)不是從其預(yù)付電費(fèi)中扣除，而是另行交納。2010年，該公司通過(guò)電子郵件下發(fā)考核標(biāo)準(zhǔn)，要求所屬營(yíng)業(yè)所消滅預(yù)付電費(fèi)空白，預(yù)付電費(fèi)的預(yù)收率要達(dá)到100%，并對(duì)不續(xù)交購(gòu)電款的用電人堅(jiān)決斷電。經(jīng)調(diào)查，該公司對(duì)4033戶用電客戶收取了預(yù)付電費(fèi)。至2013年6月，該公司收取預(yù)付電費(fèi)19992.98萬(wàn)元。
　　在案件調(diào)查過(guò)程中，海安縣供電公司承認(rèn)上述事實(shí)，認(rèn)識(shí)到其行為增加了企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，侵害了企業(yè)公平交易權(quán)，表示要及時(shí)整改，希望江蘇省工商局能夠中止調(diào)查。2014年8月19日，該公司按照法律規(guī)定，向江蘇省工商局提交了《中止調(diào)查申請(qǐng)書》，提出了具體整改措施：一是在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和網(wǎng)站公開辦電流程，履行普遍供電義務(wù)，不再附加不合理的交易條件；二是對(duì)已收預(yù)付電費(fèi)進(jìn)行全面清理，與相關(guān)客戶協(xié)商簽訂新的電費(fèi)結(jié)算協(xié)議；三是在電力銷售中，提供后付費(fèi)一次性結(jié)算、后付費(fèi)分次結(jié)算、負(fù)控預(yù)購(gòu)電、電卡表預(yù)購(gòu)電、分次結(jié)算等多種電費(fèi)結(jié)算方式，供用戶選擇。該公司表示，如果違反承諾，將愿意承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，接受處罰。
　　江蘇省工商局認(rèn)為，在本案調(diào)查過(guò)程中，海安縣供電公司積極配合調(diào)查，積極整改，達(dá)到了反壟斷執(zhí)法的目標(biāo)。依據(jù)《反壟斷法》第四十五條及《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，江蘇省工商局于2014年9月5日對(duì)本案作出中止調(diào)查決定。
　　2015年1月9日，海安縣供電公司提交了履行承諾的書面報(bào)告，并申請(qǐng)終止調(diào)查。鑒于該公司采取的具體整改措施符合《中止調(diào)查申請(qǐng)書》中承諾的整改內(nèi)容，未出現(xiàn)《反壟斷法》第四十五條第三款規(guī)定及《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》第十九條第二款規(guī)定的恢復(fù)調(diào)查的情形，江蘇省工商局依照《反壟斷法》第四十五條第二款規(guī)定及《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》第十九條第一款的規(guī)定，對(duì)該公司涉嫌違反《反壟斷法》附加不合理交易條件的行為終止調(diào)查。

案評(píng)一 經(jīng)營(yíng)者承諾制度適用問(wèn)題探析

　　江蘇省工商局對(duì)江蘇省電力公司海安縣供電公司涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位行為作出終止調(diào)查的決定，是工商部門在反壟斷執(zhí)法中適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度的積極嘗試，體現(xiàn)了工商部門剛?cè)嵯酀?jì)、寬嚴(yán)并舉的反壟斷執(zhí)法思路，進(jìn)一步提高了反壟斷執(zhí)法的工作效率，更好地維護(hù)了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序
　　世界各國(guó)在反壟斷執(zhí)法工作中廣泛運(yùn)用經(jīng)營(yíng)者承諾制度。美國(guó)《反托拉斯法》中的同意判決（consent decree）程序，歐共體的承諾決定（commitment decisions）程序，日本公正交易委員會(huì)的同意審決程序，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)公平交易有關(guān)規(guī)定的行政和解程序，均屬于反壟斷法中的經(jīng)營(yíng)者承諾制度。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者承諾制度也是我國(guó)反壟斷執(zhí)法中的一項(xiàng)重要制度。
　　我國(guó)《反壟斷法》第四十五條規(guī)定，在反壟斷執(zhí)法調(diào)查中，經(jīng)營(yíng)者如果承諾在反壟斷執(zhí)法部門認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除涉嫌壟斷行為的消極后果，反壟斷執(zhí)法部門可作出中止調(diào)查決定；在經(jīng)營(yíng)者履行承諾后，反壟斷執(zhí)法部門可作出終止調(diào)查決定，從而結(jié)束反壟斷執(zhí)法程序的處理方式。
　　本案適用了經(jīng)營(yíng)者承諾制度，提高了反壟斷執(zhí)法的工作效率，維護(hù)了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，取得了良好的社會(huì)效果和法律效果，對(duì)各地工商部門反壟斷執(zhí)法工作具有重要的借鑒意義，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度可提高反壟斷執(zhí)法的工作效率
　　壟斷違法行為比其他市場(chǎng)違法行為更具隱蔽性和復(fù)雜性，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查取證的難度更大、要求更高。反壟斷執(zhí)法工作不僅需要大量的人力、財(cái)力、物力支持，而且執(zhí)法周期通常十分漫長(zhǎng)，以年計(jì)算。美國(guó)的重大反托拉斯訴訟案件，從起訴到最后判決所需時(shí)間一般不少于3年，經(jīng)常超過(guò)5年。
　　我國(guó)工商部門反壟斷執(zhí)法的實(shí)踐表明，反壟斷案件的執(zhí)法周期很長(zhǎng)，往往要耗費(fèi)數(shù)年時(shí)間。顯然，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，壟斷行為的調(diào)查取證很困難，研究分析具有不確定性，是一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜、成本高昂的工作。因此，如果經(jīng)營(yíng)者能夠承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除其限制或者排除競(jìng)爭(zhēng)的后果，以換取反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的中止調(diào)查，將大大地節(jié)省反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法成本，提高反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作效率。
　　本案中，涉案電力公司向江蘇省工商局提交《中止調(diào)查申請(qǐng)書》，提出了具體整改措施，并明確表示如果違反承諾，將愿意承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，接受處罰。江蘇省工商局經(jīng)過(guò)調(diào)查后認(rèn)為，涉案電力公司如果實(shí)現(xiàn)其承諾即能達(dá)到反壟斷執(zhí)法的目的，故作出了中止調(diào)查決定，對(duì)其履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督，并依法作出了終止調(diào)查決定。顯而易見，江蘇省工商局的上述處理決定，既預(yù)防和制止了壟斷行為，又降低了反壟斷工作的執(zhí)法成本，提高了反壟斷執(zhí)法的工作效率。

適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度可維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序
　　反壟斷執(zhí)法的根本目的不是為了處罰當(dāng)事人，而是為了預(yù)防和制止限制、排除競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。對(duì)情節(jié)輕微、危害后果不大的壟斷行為而言，更是要體現(xiàn)剛?cè)嵯酀?jì)、寬嚴(yán)并舉的執(zhí)法思路，從而取得更好的執(zhí)法效果和法律效果。
　　本案中，涉案電力公司承諾采取的整改措施切實(shí)有效且富有針對(duì)性，同時(shí)其提出的整改措施能在工商部門認(rèn)可的合理期限內(nèi)消除限制或排除競(jìng)爭(zhēng)行為的后果。如涉案電力公司在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所張貼《告電力客戶書》，并在當(dāng)?shù)睾０搽娨暸_(tái)、《海安日?qǐng)?bào)》以及海安政府門戶網(wǎng)站公開辦電流程，公示電費(fèi)繳付方式；在電力銷售中，提供后付費(fèi)一次性結(jié)算、后付費(fèi)分次結(jié)算、負(fù)控預(yù)購(gòu)電、電卡表預(yù)購(gòu)電、分次結(jié)算等多種電費(fèi)結(jié)算方式，供用戶選擇；全面清理已收預(yù)付電費(fèi)，對(duì)用戶主動(dòng)登門解釋電費(fèi)結(jié)算方式，協(xié)商簽訂新的電費(fèi)結(jié)算協(xié)議，不再?gòu)?qiáng)制要求客戶交納預(yù)付電費(fèi)作為供電條件。在整改期間，涉案電力公司與4033家用戶協(xié)商了結(jié)算方式，減少預(yù)收電費(fèi)16616.96萬(wàn)元。正是涉案電力公司的整改措施達(dá)到了反壟斷執(zhí)法的目的，江蘇省工商局才根據(jù)承諾執(zhí)行情況和實(shí)際效果依法作出了終止調(diào)查的決定。

適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度需要特別考慮的問(wèn)題
　　當(dāng)然，工商部門適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度，需要特別考慮如下問(wèn)題。
　　一是要注意工商部門作出中止調(diào)查決定的裁量權(quán)并不是沒有限制。雖然我國(guó)《反壟斷法》將是否適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度交由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量，但是如果當(dāng)事人限制或者排除競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，或者當(dāng)事人的壟斷行為情節(jié)嚴(yán)重、危害較大，工商部門就不宜適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度，而應(yīng)依法作出行政處罰，避免影響反壟斷執(zhí)法的效果和權(quán)威。國(guó)家工商總局《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》第十七條對(duì)工商部門作出中止調(diào)查決定時(shí)需要考量的因素進(jìn)行了明確規(guī)定，包括行為性質(zhì)、持續(xù)時(shí)間、危害后果和社會(huì)影響等。因此，工商部門適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行。
　　二是要注意工商部門對(duì)當(dāng)事人履行承諾的情況應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。工商部門作出中止調(diào)查決定后，暫時(shí)不對(duì)當(dāng)事人的壟斷行為進(jìn)行調(diào)查或者作出處罰，但是當(dāng)事人必須依照《反壟斷法》第四十五條的規(guī)定，在工商部門認(rèn)可的期限內(nèi)，停止涉嫌壟斷行為，消除反競(jìng)爭(zhēng)影響。在上述過(guò)程中，當(dāng)事人基于各種利益權(quán)衡，很可能避重就輕，爭(zhēng)取利益最大化。工商部門要對(duì)其承諾內(nèi)容和整改措施進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，防止當(dāng)事人蒙混過(guò)關(guān)。而有效的監(jiān)督措施之一，就是在雙方達(dá)成承諾和解協(xié)議后，將承諾內(nèi)容向社會(huì)公眾公開，保證反壟斷執(zhí)法的公開透明。同時(shí)，對(duì)于當(dāng)事人承諾的監(jiān)督和恢復(fù)調(diào)查問(wèn)題，也要考慮將相關(guān)執(zhí)法措施和程序向社會(huì)公開，以確保執(zhí)法的公平公正。

□案評(píng)人 李孝猛

案評(píng)二 反壟斷執(zhí)法要兼顧效率和公平

　　本案是繼北京盛開體育發(fā)展案等案件后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)又一起適用《反壟斷法》第四十五條終止調(diào)查的案件。本案為今后反壟斷執(zhí)法部門查辦公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案件提供了借鑒。江蘇省工商局對(duì)主動(dòng)承諾整改并履行整改措施的經(jīng)營(yíng)者適用終止調(diào)查，可以同時(shí)兼顧公平和效率，既節(jié)約了有限的行政資源，又能改善目前公用事業(yè)領(lǐng)域限制競(jìng)爭(zhēng)行為較為突出的現(xiàn)狀
　　本案既是一件典型的公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位附加不合理?xiàng)l件案件，又是一件反壟斷執(zhí)法部門適用《反壟斷法》第四十五條終止調(diào)查的案件，具有一定的借鑒意義。筆者從本案的違法行為表現(xiàn)形式特點(diǎn)、類似市場(chǎng)主體的其他典型違法行為、查辦此類案件法律適用和證據(jù)問(wèn)題、案件執(zhí)法綜合考慮的因素等幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

本案違法行為的表現(xiàn)形式和特點(diǎn)
　　一是本案的違法主體為具有獨(dú)占地位的公用企業(yè)。由于供電線路重復(fù)建設(shè)的不經(jīng)濟(jì)性，涉案電力公司作為自然壟斷企業(yè)，在海安縣境內(nèi)的電力供應(yīng)市場(chǎng)處于獨(dú)占地位，缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)。而電力供應(yīng)又是公眾生產(chǎn)、生活所必需，需求彈性很小，不具備可替代性。
　　二是采用了附加不合理?xiàng)l件的限制競(jìng)爭(zhēng)手段。涉案電力公司在企業(yè)申請(qǐng)高壓用電時(shí)，要求交納所謂的預(yù)付電費(fèi)。預(yù)付電費(fèi)作為企業(yè)供電的先決條件，在企業(yè)用電后的電費(fèi)仍需另行交納，不能從預(yù)付電費(fèi)中扣除。這不僅不符合一般的交易習(xí)慣，而且嚴(yán)重違背了購(gòu)買者的意愿。
　　三是嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。根據(jù)江蘇省工商局的調(diào)查，涉案電力公司的違法行為自2008年一直持續(xù)到2013年。幾年里，涉案電力公司共向4033家用電客戶收取了高達(dá)19992.98萬(wàn)元的預(yù)付電費(fèi)，從中獲取了高額的壟斷利潤(rùn)，嚴(yán)重侵害了用電人的合法權(quán)益。從這點(diǎn)而言，此違法行為不僅具有濫用型附加不合理?xiàng)l件行為的特點(diǎn)，也具有剝削型壟斷行為的特點(diǎn)。

辦理此類案件法律適用和證據(jù)收集應(yīng)注意的問(wèn)題
　　一是查處公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位限制競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)注意的法律適用問(wèn)題。對(duì)于公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為，目前工商部門可分別適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條和《反壟斷法》第十七條的規(guī)定。因此，工商部門在查處供電行業(yè)的濫用市場(chǎng)獨(dú)占地位限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，既可適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》的規(guī)定，也可適用《反壟斷法》及《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》的規(guī)定，屬于法條競(jìng)合。
　　對(duì)于規(guī)制此類違法行為，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中僅規(guī)定了限定交易的違法行為，且要求公用企業(yè)應(yīng)具有獨(dú)占地位；而《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》還規(guī)定了搭售和其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為，明確公用企業(yè)應(yīng)具有優(yōu)勢(shì)地位。在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修改之后，此類違法行為具體適用《反壟斷法》還是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》或可進(jìn)一步明確，而工商部門在查處類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)注意正確適用法律，力爭(zhēng)取得更好的社會(huì)與法律效果。
　　二是查處類似案件應(yīng)注意證據(jù)收集的問(wèn)題。工商部門收集證據(jù)要注意兩方面的問(wèn)題。
　　一方面，應(yīng)注重相關(guān)市場(chǎng)界定和獨(dú)占地位證據(jù)的收集和分析。公用企業(yè)一般均處于獨(dú)占地位，而工商部門對(duì)于此地區(qū)是否還有其他電力供應(yīng)商、潛在競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入門檻以及地域市場(chǎng)如何界定等關(guān)鍵信息，可加以簡(jiǎn)單說(shuō)明。
　　另一方面，應(yīng)注重濫用行為的證據(jù)收集和分析。根據(jù)《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，濫用市場(chǎng)支配地位的行為是以沒有正當(dāng)理由為前提的。工商部門在調(diào)查此類案件時(shí)，需要收集證據(jù)涉及當(dāng)事人所附加的條件是違背交易慣例和消費(fèi)習(xí)慣的不合理?xiàng)l件，當(dāng)事人的濫用行為不是基于自身正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而必須采取的。

效率和公平兼顧是反壟斷執(zhí)法考量的重要因素
　　如前所述，公用企業(yè)是提供人民群眾日常生活的必需品的企業(yè)，與廣大群眾的生活密切相關(guān)，具有不可替代性。此類案件往往引發(fā)較高的社會(huì)關(guān)注，反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)把握好處罰與教育的尺度，力爭(zhēng)取得案件查辦法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。同時(shí)，反壟斷案件由于其復(fù)雜性，查處此類案件往往需要?dú)v經(jīng)較長(zhǎng)的時(shí)間和耗費(fèi)大量的行政資源。在我國(guó)公用企業(yè)壟斷案件的查處過(guò)程中，常常會(huì)遇到行政力量和地方保護(hù)的阻礙。為了更好地打破壟斷、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，反壟斷執(zhí)法部門應(yīng)充分利用中止調(diào)查和終止調(diào)查的規(guī)定，依法與經(jīng)營(yíng)者和解，這既可鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)改正自身的濫用行為，又可節(jié)約行政資源。

□案評(píng)人 田小豐
　　（上海邦信陽(yáng)中建中匯律師事務(wù)所）

案評(píng)三 供電企業(yè)濫收費(fèi)用行為分析及規(guī)制

　　以預(yù)付電費(fèi)為名變相收取供電保證金屬于《反壟斷法》所禁止的濫用市場(chǎng)支配地位行為。濫用其市場(chǎng)支配地位，以收取預(yù)付電費(fèi)的方式強(qiáng)行收取用電保證金否則拒絕供電的行為，不僅違反了《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，也與國(guó)家相關(guān)部門下發(fā)的通知精神相違背，江蘇省工商局查處此類違法行為十分必要。供電企業(yè)作為公用企業(yè)，應(yīng)加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)，避免實(shí)施《反壟斷法》所禁止的行為

本案的違法行為表現(xiàn)形式和特點(diǎn)
　　查看本案可知，江蘇省電力公司海安縣供電公司是該市行政區(qū)域內(nèi)唯一一家經(jīng)行業(yè)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，并經(jīng)工商部門核準(zhǔn)登記的具備從事供電運(yùn)營(yíng)資格的企業(yè)。由于現(xiàn)行相關(guān)電力法律法規(guī)的約束，當(dāng)?shù)赜秒娖髽I(yè)只能從涉案電力公司處取得供電，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)涉案電力公司具有絕對(duì)的依賴性。因此，根據(jù)《反壟斷法》第十八條、第十九條關(guān)于經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)支配地位的規(guī)定，涉案電力公司在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)具有市場(chǎng)支配地位。
　　涉案電力公司以企業(yè)交納一定限額的預(yù)付電費(fèi)作為其供電條件，企業(yè)如不按要求支付預(yù)付電費(fèi)，即不予供電。此外，涉案電力公司占有企業(yè)交納的預(yù)付電費(fèi)，企業(yè)當(dāng)期電費(fèi)由企業(yè)另行支付。由此可知，涉案電力公司以收取預(yù)付電費(fèi)的方式（未將此款項(xiàng)抵扣電費(fèi)、滾動(dòng)結(jié)算，而是長(zhǎng)期無(wú)償占有），強(qiáng)行收取用電保證金否則拒絕提供供電服務(wù)的行為，構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位行為。

供電企業(yè)濫收費(fèi)用行為分析
　　就本案而言，供電企業(yè)名為要求企業(yè)交納一定限額的預(yù)付電費(fèi)，實(shí)際上把企業(yè)交納的預(yù)付電費(fèi)作為保證金形式無(wú)償占有，企業(yè)當(dāng)期電費(fèi)由企業(yè)另行支付。查辦此類案件首先要對(duì)供電企業(yè)收取預(yù)付電費(fèi)、用電保證金的由來(lái)作一番了解。
　　一是供電企業(yè)收取用電保證金等費(fèi)用的由來(lái)。原能源部和財(cái)政部于1989年12月發(fā)布的《實(shí)行電費(fèi)、電表保證金制度的暫行規(guī)定》指出，為了保證國(guó)家電費(fèi)的回收，保障電度表資產(chǎn)的安全，特實(shí)行電費(fèi)、電表保證金制度。電費(fèi)、電表保證金是由用戶存出，交供電部門分別用作電費(fèi)債務(wù)和電度表資產(chǎn)無(wú)償使用的一種擔(dān)保資金。用電客戶被撤消、解散、破產(chǎn)或其他原因未能履行供電協(xié)議（合同）而發(fā)生拖欠電費(fèi)債務(wù)時(shí)，供電部門有權(quán)將該用電戶存出的電費(fèi)保證金抵作價(jià)款，用電戶償清電費(fèi)債務(wù)后，供電部門應(yīng)將抵作價(jià)款的保證金退存該用電客戶。
　　1995年12月發(fā)布的《電力法》沒有關(guān)于電費(fèi)、電表保證金的規(guī)定。1996年4月發(fā)布的《電力供應(yīng)與使用條例》也沒有關(guān)于電費(fèi)保證金的規(guī)定，僅在第二十三條指出“申請(qǐng)新裝用電、臨時(shí)用電、增加用電容量、變更用電和終止用電，均應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)毓╇娖髽I(yè)辦理手續(xù)，并按國(guó)家有關(guān)規(guī)定交付費(fèi)用；供電企業(yè)沒有不予供電的合理理由時(shí)，應(yīng)當(dāng)供電”。
　　1999年，《國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于利用價(jià)格杠桿促進(jìn)電力消費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定：“認(rèn)真落實(shí)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委關(guān)于停止執(zhí)行買用電權(quán)等有關(guān)規(guī)定的意見》的精神，堅(jiān)決停止執(zhí)行控制非生產(chǎn)用電、超計(jì)劃用電加價(jià)和買用電權(quán)等政策；取消省及省以下各級(jí)人民政府和電力企業(yè)自行征收的電力增容費(fèi)；取消電力企業(yè)向用戶收取的電費(fèi)保證金和電度表保證金。”此規(guī)定取消了供電部門收取電費(fèi)保證金的權(quán)力，供電部門自此之后向用戶收取電費(fèi)保證金是超出法定范圍之外的行為。
　　二是以預(yù)付電費(fèi)為名強(qiáng)行收取用電保證金否則拒絕提供供電服務(wù)的行為，構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位行為。有供電企業(yè)提出，當(dāng)前有一種惡意拖欠電費(fèi)的情況，為了順利收取電費(fèi)，其才向申請(qǐng)用電的非居民用戶收取用電押金，這也是為了保證國(guó)有資產(chǎn)不流失。
　　從民事法律的角度，供用電雙方都是市場(chǎng)主體，按照契約自由的原則，可以約定雙方的權(quán)利義務(wù)。供電企業(yè)保證國(guó)有資產(chǎn)不流失的動(dòng)機(jī)是好的，但不能說(shuō)動(dòng)機(jī)良好就代表其手段是合法的，這是兩個(gè)層面上的問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中，的確存在有些用電人惡意拖欠電費(fèi)的情況，但這不能成為某些供電企業(yè)把個(gè)別情況推及一般的理由?！逗贤ā返诹藯l規(guī)定，用電人出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)狀況嚴(yán)重惡化，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、抽逃資金以逃避債務(wù)，喪失商業(yè)信譽(yù)等情形，供電人才可行使不安抗辯權(quán)，要求用電人交納電費(fèi)（或提供相應(yīng)擔(dān)保），否則，經(jīng)供電人在履行相關(guān)程序后，可中止履行供用電合同。而且對(duì)于各種逃避電費(fèi)債務(wù)的違法行為，供電企業(yè)可以通過(guò)法律手段、提高管理水平或者國(guó)家允許范圍內(nèi)的強(qiáng)制手段來(lái)解決，不能采用違反或變相違反國(guó)家政策的方法。
　　供電企業(yè)是公用企業(yè)，屬于壟斷經(jīng)營(yíng)者，并依法具有獨(dú)占地位。供電企業(yè)與用電企業(yè)雙方在實(shí)際中并不一定是完全平等的市場(chǎng)主體。本案中，江蘇省工商局調(diào)查了解到，涉案電力公司規(guī)定，企業(yè)如不支付預(yù)付電費(fèi)，即便企業(yè)用電設(shè)施全部安裝到位，電力公司也不供電。企業(yè)用電后，電費(fèi)不是從其預(yù)付電費(fèi)中扣除，而是另行交納。這也說(shuō)明，供電合同是在雙方不平等的情況下簽訂的。至2013年6月，涉案電力公司對(duì)4033戶高壓電戶收取了預(yù)付電費(fèi)，而其收取預(yù)付電費(fèi)19992.98萬(wàn)元，沒有一戶退還。
　　1999年財(cái)政部等6部委聯(lián)合下發(fā)通知，不僅要求供電企業(yè)取消電費(fèi)保證金，還要求“與本通知所取消的基金相類似的，應(yīng)參照本通知予以取消，各部門不得以任何理由拒絕執(zhí)行或變相拖延執(zhí)行”。從調(diào)查情況看，有些地方的供電公司收取的所謂預(yù)付電費(fèi)一般是到用戶不用電了才退回，其實(shí)質(zhì)是變相收取電費(fèi)保證金行為，并沒有有效執(zhí)行此通知。
　　關(guān)于供電企業(yè)收取或變相收取電費(fèi)保證金，國(guó)務(wù)院法制辦在2002年就公布了定性意見?！秾?duì)黑龍江省人民政府法制辦〈關(guān)于電力企業(yè)在電費(fèi)電度表保證金被取消前收取該項(xiàng)保證金的行為是否應(yīng)當(dāng)給予行政處罰問(wèn)題的請(qǐng)示〉的復(fù)函》中指出：“在1999年11月6日《財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委、審計(jì)署、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦關(guān)于公布第三批取消的各種基金（資金、附加、收費(fèi)）項(xiàng)目的通知》公布以后，再行收取電費(fèi)、電度表保證金，是沒有法律依據(jù)的?！?BR>　　《反壟斷法》第十七條規(guī)定，禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者從事沒有正當(dāng)理由拒絕與交易相對(duì)人進(jìn)行交易、沒有正當(dāng)理由搭售商品或者在交易時(shí)附加其他不合理的交易條件等濫用市場(chǎng)支配地位行為。
　　綜上可知，涉案供電公司濫用其市場(chǎng)支配地位，在正式送電之前，以收取預(yù)付電費(fèi)的方式強(qiáng)行收取用電保證金否則拒絕供電的行為，不僅違反了《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，也與國(guó)家相關(guān)部門下發(fā)的通知精神相違背，應(yīng)依法予以處罰。

公用企業(yè)避免此類違法行為應(yīng)加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)
　　作為提供公共服務(wù)的公用企業(yè)，供電企業(yè)不是一般的市場(chǎng)主體，其濫用市場(chǎng)支配地位的違法行為受到《反壟斷法》的規(guī)制。在行使民事權(quán)利尤其是在與用戶簽訂供用電合同時(shí)要特別注意，以免實(shí)施《反壟斷法》所禁止的濫用市場(chǎng)支配地位的行為。
　　一是分類管理、區(qū)別對(duì)待。如供電企業(yè)可以按照用戶的業(yè)務(wù)類型、信用等級(jí)等進(jìn)行分類：對(duì)一般用戶按照通用方式處理，或預(yù)付費(fèi)或先用電后交費(fèi)；對(duì)特殊用戶，如信用等級(jí)較低、欠費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)高、高耗能產(chǎn)業(yè)以及國(guó)家相關(guān)政策限制發(fā)展的行業(yè)等，經(jīng)與用戶協(xié)調(diào)一致，可采用預(yù)付費(fèi)或提供電費(fèi)擔(dān)保等方式。
　　二是用戶選擇預(yù)付電費(fèi)方式的，供電企業(yè)要在每個(gè)電費(fèi)結(jié)算周期滾動(dòng)結(jié)算，抵扣電費(fèi)，避免長(zhǎng)期占有預(yù)付電費(fèi)。
　　三是注意與用戶協(xié)商。供電企業(yè)在預(yù)收電費(fèi)時(shí)，要征得用戶同意，尤其是對(duì)于涉及收費(fèi)方式問(wèn)題的關(guān)鍵條款，供電企業(yè)一定要向用戶作出解釋。

□案評(píng)人 王 飛