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目 錄 壹、前言 貳、項(xiàng)目實(shí)施方案相關(guān)問題的討論 一、有關(guān)合作主體的問題 （一）本級政府所屬控股的國有企業(yè)可否作為社會資本方，參予本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目？ ?。ǘ┥鐣Y本方與項(xiàng)目公司的合同義務(wù)存在著什麼樣的區(qū)別？ 二、有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)作方式的問題 ?。ǘ╉?xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)問題的討論 （二）PPP+工程總承包模式中，實(shí)施機(jī)構(gòu)所提供的圖紙，應(yīng)達(dá)到什麼樣的設(shè)計(jì)深度？ ?。ㄈ┍O(jiān)理工程師應(yīng)由誰來聘請？ ?。ㄋ模㏄PP模式工程竣工結(jié)算的程序該如何進(jìn)行？ 三、有關(guān)融資方式的問題 ?。ㄒ唬┧侥蓟鹗巧鐣Y本方還是融資方？ ?。ǘ┱顿Y基金可否用支付政府購買服務(wù)？ 四、有關(guān)付費(fèi)機(jī)制的問題 （一）分層級的付費(fèi)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之間的關(guān)系 ?。ǘ┙ㄔO(shè)成本與運(yùn)營成本分開付費(fèi)，其實(shí)是一種BT合同的變形 （三）數(shù)種服務(wù)應(yīng)設(shè)制數(shù)個付費(fèi)機(jī)制 五、采購程序 叁、物有所值評價(jià)與財(cái)政承受能力論證報(bào)告相關(guān)問題的討論 一、項(xiàng)目的總投資金額如何計(jì)算？ 二、財(cái)政承受能力論證指引第十六條政府付費(fèi)金額的計(jì)算公式存在什麼問題？ 三、全項(xiàng)目內(nèi)部收益率與注冊資本內(nèi)部收益率有什麼區(qū)別？ 四、PPP項(xiàng)目在什麼條件下應(yīng)該使用投資人內(nèi)部收益率？ 五、物有所值評價(jià)計(jì)算時(shí)，將PPP值中的運(yùn)營補(bǔ)貼與PSC值中的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)成本錯算的情形 肆、其他申報(bào)材料相關(guān)問題的討論 伍、結(jié)語 壹、前言 第三批示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作已經(jīng)如火如荼的展開，許多人評論本次的示范項(xiàng)目的評審標(biāo)準(zhǔn)是高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的，以我個人PPP咨詢的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐過程中存在著大量“假PPP”的項(xiàng)目，因此如何透過第三批示范項(xiàng)目的甄選，讓PPP項(xiàng)目的推進(jìn)可以更為規(guī)范，恐怕是目前刻不容緩的事情。 筆者受委托參予過一些項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)政承受能力論證報(bào)告以及物有所值評價(jià)報(bào)告(簡稱一方案兩報(bào)告)的審核，因此本文試圖將過去筆者審核一方案兩報(bào)告中，所發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題以及經(jīng)常發(fā)生的錯誤態(tài)樣，做出整理與分析，希望可以對于細(xì)化第三批示范項(xiàng)目的評審標(biāo)準(zhǔn)，能有所助益。 貳、項(xiàng)目實(shí)施方案相關(guān)問題的討論 一、有關(guān)合作主體的問題 ?。ㄒ唬┍炯壵鶎倏毓傻膰衅髽I(yè)可否作為社會資本方，參予本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目？ 依據(jù)財(cái)金113號文第2條的規(guī)定，本級政府的平臺公司以及控股國企不可以做為本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目，但是這個規(guī)定被之后出臺的國辦發(fā)42號文給調(diào)整了，根據(jù)國辦法42號文的規(guī)定，只要平臺公司符合三個條件，即便是本級政府轄區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目，也可以作為社會資本方參予項(xiàng)目，這三個條件分別是：第一、平臺公司與本級政府脫鉤，第二、公告未來不再承擔(dān)地方政府融資職能，第三、過去所承擔(dān)的地方政府債務(wù)已經(jīng)納入預(yù)算。 依據(jù)上述的說明，我們知道國辦發(fā)42號文允許符合條件的平臺公司參予本級政府的項(xiàng)目，但是另一個延伸的問題是，本級政府下屬的控股國企，如果也符合國辦發(fā)42號文前述的三個條件，可否也比照辦理，而允許下屬控股國企以社會資本方的身份參予本級政府轄區(qū)的PPP項(xiàng)目？在解決這個問題之前，我們必須先討論，財(cái)金113號文第2條規(guī)定的規(guī)范目的為何？之前之所以規(guī)定禁止轄區(qū)的平臺與控股國企投資，是因?yàn)镻PP項(xiàng)目是政府與市場主體合作的項(xiàng)目，政府透過與市場主體的合作，從市場引進(jìn)好的管理、創(chuàng)意與資金幫助政府解決問題，因此政府合作的主體一定要是市場主體才符合PPP項(xiàng)目的要求，而下屬平臺公司與控股國企在性質(zhì)上到底屬于政府主體還是市場主體，是這個問題的焦點(diǎn)，我個人的看法認(rèn)為這個問題的關(guān)鍵在于是否脫鉤，如果下屬平臺公司與控股國企與本級政府脫鉤，可以認(rèn)為下屬平臺與控股國企是市場主體，反之則否。 國辦法42號文也采取了同樣的觀點(diǎn)，而放開了下屬平臺的參予項(xiàng)目的條件，因此解釋上應(yīng)認(rèn)為，下屬控股國企如果符合相同的條件，做到脫鉤的要求，應(yīng)同意下屬控股國企可以作為社會資本方參予本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。 ?。ǘ┥鐣Y本方與項(xiàng)目公司的合同義務(wù)存在著什麼樣的區(qū)別？ 依據(jù)財(cái)金156號文的規(guī)定，與政府方簽訂PPP協(xié)議的社會資本方，可以是項(xiàng)目公司，也可以是社會資本自己，并不要求一定要成立項(xiàng)目公司。但是實(shí)踐中，絕大部分的項(xiàng)目還是選擇了成立項(xiàng)目公司作為簽約的主體，因而延伸出一個問題，如果是要求成立項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目，社會資本與項(xiàng)目公司的合約義務(wù)存在著什麼樣的區(qū)別？ 實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)很多實(shí)施方案在編寫的時(shí)后要求，如果項(xiàng)目公司沒有依約成立，就由社會資本替代項(xiàng)目公司履行項(xiàng)目公司所有的合同義務(wù)，各位試想，如果項(xiàng)目公司沒有依約成立，這代表社會資本方投資項(xiàng)目公司的自有資金沒有到位，代表項(xiàng)目的資金在一開始籌措就發(fā)生了問題，自有資金沒到位，會連帶影響銀行的貸款，這是很嚴(yán)重的問題，因此項(xiàng)目公司的注冊資本沒有如期到位導(dǎo)致項(xiàng)目公司沒有依合約要求成立，這是屬于社會資本方的重大違約，政府方正確的處理方式應(yīng)該是馬上解約，重新辦理采購，而不是由社會資本方替代項(xiàng)目公司履約。 基于上述的說明，社會資本方的合同義務(wù)應(yīng)為，中標(biāo)后簽訂框架協(xié)議、簽訂股東協(xié)議、依據(jù)股東協(xié)議的約定完成自有資金到位及驗(yàn)資、依據(jù)股東協(xié)議的約定通過符合要求的公司章程、成立項(xiàng)目公司、遵守股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制的約定；而項(xiàng)目公司的合同義務(wù)為，依約成立項(xiàng)目公司后，簽訂正式的PPP協(xié)議、繳交履約保函、完成融資交割的手續(xù)、繳交前期費(fèi)用、建設(shè)期完成建設(shè)工作、運(yùn)營期提供服務(wù)、進(jìn)行設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、合作期間到期辦理資產(chǎn)移交等義務(wù)。因此不存在由社會資本方替項(xiàng)目公司繳交履約保函，并由項(xiàng)目公司完成興建、運(yùn)營、維護(hù)、移交等義務(wù)的問題。 另外要附帶說明的是，在實(shí)踐中經(jīng)?？吹巾?xiàng)目實(shí)施方案要求社會資本中標(biāo)后，由社會資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂正式的PPP協(xié)議，等項(xiàng)目公司成立后，再由項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署承繼PPP協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議，筆者認(rèn)為這樣的簽約方式可能有以下幾個問題：第一、如果項(xiàng)目公司沒有順利設(shè)立，則由社會資本方代替項(xiàng)目公司履行PPP協(xié)議，這是很不恰當(dāng)?shù)?，第二、這樣簽署協(xié)議經(jīng)常發(fā)生PPP協(xié)議中社會資本方與項(xiàng)目公司的合同義務(wù)混淆的情形。因此筆者比較建議的方式是，社會資本中標(biāo)后，應(yīng)先和實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂框架協(xié)議以及股東協(xié)議，待項(xiàng)目公司成立后，再由項(xiàng)目公司于實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署正式的PPP協(xié)議。 二、有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)作方式的問題 ?。ǘ╉?xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)問題的討論 首先討論的是BOOT模式項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的相關(guān)配套問題，所謂BOOT模式是指運(yùn)營期間，項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)登記給項(xiàng)目公司的一種PPP模式，筆者在審查實(shí)施方案時(shí)，經(jīng)?？吹接腥嗽诜桨咐飳懙?，當(dāng)工程竣工驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)登記給項(xiàng)目公司，這樣的寫法是有問題的，因?yàn)橐獙㈨?xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)登記給項(xiàng)目公司還必須搭配一定的條件，才能夠操作，不是隨便在PPP協(xié)議中約定登記給誰就可以登記給誰的，這些條件包括：第一、項(xiàng)目資產(chǎn)不屬于公路、橋梁等設(shè)定為公眾使用的公物，第二、地方的國土局同意，將項(xiàng)目土地劃撥給項(xiàng)目公司，第三、地方的發(fā)改局同意將項(xiàng)目的立項(xiàng)人變更為項(xiàng)目公司。根據(jù)我個人的經(jīng)驗(yàn)，和國土局發(fā)改局溝通這些事情，要取得他門的同意是很費(fèi)力氣的，因此沒有配套的BOOT項(xiàng)目，未來操作是會遭遇許多問題的。 另外要討論的是關(guān)于TOT與ROT模式存量資產(chǎn)處置的問題，一般在操作TOT以及ROT項(xiàng)目時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)會將存量資產(chǎn)的所有權(quán)或是特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，等到合作期間到期后，再轉(zhuǎn)回給實(shí)施機(jī)構(gòu)，有關(guān)于存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，涉及到國有資產(chǎn)處置的問題，程序上應(yīng)該要滿足三個條件，第一、存量資產(chǎn)應(yīng)辦理資產(chǎn)評估、第二、資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓的金額不可以低于評估的價(jià)值、第三、資產(chǎn)評估以處理資產(chǎn)程序的方案應(yīng)報(bào)國資委審批同意。 這里要附帶一提的是，特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓到底算不算是國有資產(chǎn)的處分？這個問題在解釋上存在分歧，目前通行的做法都是將特許經(jīng)營權(quán)當(dāng)成是國有資產(chǎn)，要求特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須遵守國有資產(chǎn)處置的相關(guān)規(guī)定，但是筆者認(rèn)為這樣的解釋有待商榷，因?yàn)閲匈Y產(chǎn)處置，這個資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)必須是物權(quán)或是股權(quán)，而依據(jù)物權(quán)法定主義，物權(quán)必須是法律有明文規(guī)定才能定性為物權(quán)，但是并沒有任何規(guī)定將特許經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，因此要求特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓適用國有資產(chǎn)處置的規(guī)定，這個是不適當(dāng)?shù)摹?br/> ?。ǘ㏄PP+工程總承包模式中，實(shí)施機(jī)構(gòu)所提供的圖紙，應(yīng)達(dá)到什麼樣的設(shè)計(jì)深度？ PPP模式相較于傳統(tǒng)模式，對于總投資的控制的要求是比較高的，就傳統(tǒng)模式而言，如果實(shí)際投資金額超過概算，只需要修改概算即可，但是對于PPP模式而言，可能涉及到財(cái)政承受能力論證要重批，人大的預(yù)算案也可能面臨必須重提的問題，程序可說是相當(dāng)復(fù)雜，所以PPP模式對于總投資的控制需求，相較于傳統(tǒng)模式而言會來得高一些。 為了有效控管PPP模式的總投資金額，實(shí)踐中經(jīng)常設(shè)計(jì)采用PPP+工程總承包模式，來達(dá)到控制總投資金額的目的，所謂PPP+工程總承包模式是指，實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂PPP協(xié)議，而項(xiàng)目公司就PPP項(xiàng)目中建設(shè)期的工作，發(fā)包給具有工程總承包資質(zhì)的承包商，簽訂工程總承包合同，工程總承包合同的特色是承包商的工作范圍是設(shè)計(jì)加施工，工期與成本都是基本包干的，因此能最大幅度的控制工程總價(jià)。 PPP+工程總承包模式中，最常遇見的問題是實(shí)施機(jī)構(gòu)所提供圖紙，應(yīng)達(dá)到什麼樣的設(shè)計(jì)深度？過去我所審查的很多實(shí)施方案中，都沒有交代這個問題，但是這個問題非常重要，因?yàn)樯婕暗饺齻€方面，第一方面是實(shí)施機(jī)構(gòu)的提供圖紙的義務(wù)范圍，第二方面這涉及到政府方在PPP項(xiàng)目的前期階段，項(xiàng)目審批應(yīng)該做到什麼程度，第三方面是投資控制價(jià)如何設(shè)定的問題。 首先我們先處理有關(guān)圖紙深度的問題，在工程總承包的模式下，業(yè)主應(yīng)提供圖紙到達(dá)什麼樣的深度，并沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，全靠當(dāng)事人于合同中約定、因此可能出現(xiàn)以下兩種方案，方案一：實(shí)施機(jī)構(gòu)的圖紙做到方案設(shè)計(jì)的深度，而由項(xiàng)目公司與承包商接著完成初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)，方案二：實(shí)施機(jī)構(gòu)做到方案設(shè)計(jì)以及初步設(shè)計(jì)的深度，由項(xiàng)目公司與承包商接著完成施工圖設(shè)計(jì)，實(shí)施方案的編寫應(yīng)明確采用方案一還是方案二。 再者，我們討論有關(guān)政府方在項(xiàng)目前期階段，審批做到什麼程度的問題，如果項(xiàng)目采取的是方案一，實(shí)施機(jī)構(gòu)只要取得城市規(guī)劃的審批、用地的審批、可研的審批即可，剩下規(guī)劃設(shè)計(jì)的審批、報(bào)建的審批，都應(yīng)該由項(xiàng)目公司完成，但是如果項(xiàng)目采取的是方案二，實(shí)施機(jī)構(gòu)所要完成的審批除了方案一的事項(xiàng)外，還包括初步設(shè)計(jì)的審批、工程規(guī)劃許可證的審批，而施工圖的審批、施工報(bào)建的審批由項(xiàng)目公司完成。 三者，是有關(guān)投資控制價(jià)如何設(shè)定的問題，如果項(xiàng)目采取的是方案一，以可研審批的估算金額作為項(xiàng)目的投資控制價(jià)，如果項(xiàng)目采取的是方案二以初步設(shè)計(jì)審批的概算金額作為項(xiàng)目的投資控制價(jià)。 這里要附帶一提的是，目前國內(nèi)對于推動工程總承包還存在者許多障礙，例如：工程總承包項(xiàng)目承包商施工過程是設(shè)計(jì)與施工重疊推進(jìn)的，也就是邊設(shè)計(jì)邊施工，因此可以最大程度的縮短工期，但是我們國內(nèi)目前的報(bào)建程序卻要求必須要完成施工圖審查才可以頒發(fā)施工許可證；另外，工程總承包結(jié)算是以合同總價(jià)辦理結(jié)算，因此結(jié)算時(shí)并不要求細(xì)算工程量，和傳統(tǒng)模式的施工總承包以單價(jià)結(jié)算，審計(jì)要求細(xì)算工程量的情形截然不同，但是實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)業(yè)主用傳統(tǒng)思維管理工程總承包，要求工程總承包的結(jié)算要細(xì)算工程量，這個也是錯誤的做法；最后，工程總承包很強(qiáng)調(diào)業(yè)主對于承包商提送的設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行審查，因此審查圖紙必須對圖紙?jiān)O(shè)計(jì)規(guī)范很熟悉，這個和傳統(tǒng)模式采取施工總承包，大家履行合同強(qiáng)調(diào)施工規(guī)范有著很大的區(qū)別，這些問題都是未來有待突破的。 ?。ㄈ┍O(jiān)理工程師應(yīng)由誰來聘請？ 實(shí)踐中，筆者看過很多實(shí)施方案編寫是由實(shí)施機(jī)構(gòu)來聘請監(jiān)理工程師，我個人認(rèn)為這是有問題的，因?yàn)閷?shí)施機(jī)構(gòu)和承包商之間沒有任何的合同關(guān)系，和承包商簽訂建設(shè)工程合同的是項(xiàng)目公司，如果由實(shí)施機(jī)構(gòu)聘請監(jiān)理工程師，監(jiān)理工程師將沒有任何合同作為監(jiān)理承包商的依據(jù)，所以我認(rèn)為應(yīng)由項(xiàng)目公司聘請監(jiān)理工程師。 我這樣觀點(diǎn)可能遭來以下的質(zhì)疑，項(xiàng)目公司與承包商經(jīng)常是利益共同體，項(xiàng)目公司聘請的監(jiān)理工程師怎麼可能會對承包商做好工程監(jiān)理的工作？我認(rèn)為這樣的質(zhì)疑不無道理，因此我通常會建議，由實(shí)施機(jī)構(gòu)聘請第三機(jī)構(gòu)擔(dān)任總工程師，代表實(shí)施機(jī)構(gòu)對于項(xiàng)目公司的工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，但是我要說明的是總工程師的監(jiān)管和監(jiān)理工程師的監(jiān)理，有著以下幾點(diǎn)區(qū)別，第一、對象不同：總工程師是監(jiān)管項(xiàng)目公司、監(jiān)理工程師是對承包商進(jìn)行監(jiān)理，第二、依據(jù)不同：總工程師依據(jù)PPP合同監(jiān)管、監(jiān)理工程師依據(jù)建設(shè)工程合同進(jìn)行監(jiān)理，第三、深度不同：總工程師對項(xiàng)目是針對重點(diǎn)監(jiān)管，而監(jiān)理工程師是依法全過程監(jiān)理。 這里要附帶一提的是，政府方對于PPP項(xiàng)目建設(shè)期間的管理思維，應(yīng)該要有所調(diào)整，很多業(yè)主帶著過去傳統(tǒng)施工總承包的思維，來管理PPP項(xiàng)目的建設(shè)工作，殊不知PPP模式的重點(diǎn)在運(yùn)營不在工程，因此政府方應(yīng)該把監(jiān)管的重點(diǎn)放在運(yùn)營期服務(wù)的績效考核，但是現(xiàn)在很多業(yè)主剛好相反，重點(diǎn)不好好管，不是重點(diǎn)的事項(xiàng)花費(fèi)了大量的時(shí)間精力，這是很可惜的一件事，我可以理解業(yè)主對于工程質(zhì)量的重視，但是PPP合同和建設(shè)工程合同畢竟不相同，建設(shè)工程合同一旦竣工驗(yàn)收合格后，承包商就退場了，因此業(yè)主會希望在承包商退場前對工程質(zhì)量好好把關(guān)，但是PPP合同工程竣工后項(xiàng)目公司并沒有退場，如果在運(yùn)營期間發(fā)生工程質(zhì)量的問題，實(shí)施機(jī)構(gòu)可以隨時(shí)找得到人來處理，再加上PPP合同實(shí)施機(jī)構(gòu)的付款義務(wù)幾乎都在運(yùn)營期，如果工程質(zhì)量發(fā)生問題，實(shí)施機(jī)構(gòu)隨時(shí)可以停止付款，直到項(xiàng)目公司改善為止，因此不存在工程質(zhì)量沒人負(fù)責(zé)的問題。 ?。ㄋ模㏄PP模式工程竣工結(jié)算的程序該如何進(jìn)行？ 筆者審查實(shí)施方案時(shí)，曾看過有方案內(nèi)容要求，工程竣工后要按照定額以及實(shí)際工程數(shù)量辦理結(jié)算，并按照審計(jì)最終結(jié)算的金額，套入實(shí)施機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)模組中，重新計(jì)算PPP合同政府付費(fèi)的金額，這樣的要求在PPP+工程總承包模式中最為常見，我個人認(rèn)為這樣的要求是有待討論的，這種的結(jié)算方式涉及到了三個問題。 第一個問題是工程數(shù)量的差異風(fēng)險(xiǎn)由誰承擔(dān)的問題，如果按照實(shí)際工程數(shù)量辦理結(jié)算，這很明顯是將工程數(shù)量差異的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府方，這個和財(cái)金113號文規(guī)定，由社會資本方承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定是相違背的。第二個問題是如果結(jié)算的結(jié)果經(jīng)測算后政府付費(fèi)的金額高于當(dāng)初財(cái)政承受能力論證的金額，請問政府方是接受還是不接受？第三個問題是結(jié)算金額套入實(shí)施機(jī)構(gòu)單方編制的財(cái)務(wù)模組，這樣計(jì)算出來的政府付費(fèi)金額是否具有公信力？ 基于以上三個問題，我個人建議比較好的結(jié)算方式為，第一、原合同范圍內(nèi)的工程依總價(jià)辦理結(jié)算(當(dāng)然在PPP協(xié)議中應(yīng)該要約定一個總價(jià))，不計(jì)算工程量，變更范圍的工程依實(shí)際數(shù)量及定額辦理結(jié)算，第二、結(jié)算金額不作為重新計(jì)算政府付費(fèi)金額的依據(jù)，而是作為項(xiàng)目資產(chǎn)入賬的依據(jù)，第三、針對變更部份的款項(xiàng)，實(shí)施機(jī)構(gòu)單獨(dú)給予補(bǔ)貼，而不去調(diào)整原合同政府付費(fèi)的金額。 三、有關(guān)融資方式的問題 ?。ㄒ唬┧侥蓟鹗巧鐣Y本方還是融資方？ 私募基金是PPP項(xiàng)目重要的融資渠道，由于私募基金的對于PPP項(xiàng)目的融資手段，常見有夾層融資、明股實(shí)債(目前只規(guī)定政府方不可以對項(xiàng)目公司承諾明股實(shí)債，但是并沒有規(guī)定投資人之間，不能約定為明股實(shí)債)等方式，這種既像股權(quán)融資又像債權(quán)融資的融資，對于私募基金的身份到底是社會資本方還是融資方，產(chǎn)生了認(rèn)定上的困難，如果私募基金是社會資本方，則私募基金應(yīng)要進(jìn)入聯(lián)合體參予采購評審，如果私募基金是融資方，則私募基金在采購程序中只需要出具融資意向書，而不需要進(jìn)入聯(lián)合體參予采購評審。筆者認(rèn)為，為了有效拓寬融資渠道，降低私募基金進(jìn)入項(xiàng)目的門檻，應(yīng)將私募基金認(rèn)定為融資方。 （二）政府投資基金可否用支付政府購買服務(wù)？ 近期筆者發(fā)現(xiàn)，有政府方為了籌措PPP項(xiàng)目政府購買服務(wù)的財(cái)源，要求政府投資基金代替實(shí)施機(jī)構(gòu)支付PPP項(xiàng)目政府購買服務(wù)的款項(xiàng)，這樣方案的設(shè)計(jì)也是有問題的。所謂政府投資基金是指由政府方發(fā)起并作為劣后方的私募基金，其目的是為橇動財(cái)務(wù)杠桿，吸引銀行的資金進(jìn)入基金進(jìn)而投資項(xiàng)目，因此在政府投資基金中，銀行是大股東政府是小股東。此外，銀行投資基金，最主要的收益是基金投資項(xiàng)目公司后，項(xiàng)目公司獲利后的分紅，而項(xiàng)目公司獲利的來源，來自于實(shí)施機(jī)構(gòu)支付項(xiàng)目公司購買服務(wù)的款項(xiàng)，由此可知，政府投資基金是用來解決項(xiàng)目融資的問題，而不是解決實(shí)施機(jī)構(gòu)支付購買服務(wù)款項(xiàng)的問題。 四、有關(guān)付費(fèi)機(jī)制的問題 （一）分層級的付費(fèi)機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之間的關(guān)系 采用使用費(fèi)付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，政府的付費(fèi)金額是和項(xiàng)目公司實(shí)際所提供的服務(wù)數(shù)量掛鉤的，由于服務(wù)數(shù)量的多寡存在著許多不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，因此在付費(fèi)機(jī)制上，我們會設(shè)計(jì)分層級的付費(fèi)機(jī)制，希望能達(dá)到有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的，所謂分層級的付費(fèi)機(jī)制，就是將服務(wù)的數(shù)量區(qū)分出幾個層級，第一層：實(shí)際服務(wù)數(shù)量介于0~最低需求量，第二層：實(shí)際服務(wù)數(shù)量介于最低需求量~預(yù)定需求量，第三層：實(shí)際需求量介于預(yù)定需求量~滿載需求量。 實(shí)踐過程中，筆者經(jīng)?？吹綄?shí)施方案計(jì)算出了最低需求量以及預(yù)定需求量，并且設(shè)計(jì)第一層由政府承諾購買最低需求量的服務(wù)，第三層設(shè)計(jì)為超額收益的分享機(jī)制，政府可以對超額的收益進(jìn)行提成，這樣設(shè)計(jì)的分層付費(fèi)機(jī)制符合規(guī)定，只是在編寫方案的過程中，筆者建議要把各層風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式和項(xiàng)目公司的回報(bào)聯(lián)系在一起，這樣才能看得出財(cái)務(wù)測算的基處是怎麼來的，例如說：第一層以項(xiàng)目公司獲得最低收益作為基礎(chǔ)進(jìn)行測算，內(nèi)部收益率定在5%，或是以項(xiàng)目公司可以償還銀行貸款，自身沒有任何收益作為測算基礎(chǔ)，第二層以項(xiàng)目公司獲得合理收益作為基礎(chǔ)進(jìn)行測算，內(nèi)部收益率定在5%~7%之間，第三層項(xiàng)目公司獲得超額收益，內(nèi)部收益率定在超過7%進(jìn)行測算。 最后要強(qiáng)調(diào)的是，分層付費(fèi)機(jī)制是一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，因此編寫方案時(shí)應(yīng)說明各層分擔(dān)的是什麼樣的風(fēng)險(xiǎn)，對于項(xiàng)目公司的內(nèi)部收益率會造成什麼樣的影響，而不是為分層而分層，而看不出各層分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的對象。 （二）建設(shè)成本與運(yùn)營成本分開付費(fèi)，其實(shí)是一種BT合同的變形 有的項(xiàng)目實(shí)施方案所編寫付費(fèi)機(jī)制，針對建設(shè)成本單獨(dú)付費(fèi)，針對運(yùn)營成本另外單獨(dú)付費(fèi)，例如說竣工驗(yàn)收合格后，實(shí)施機(jī)構(gòu)針對建設(shè)成本每一個付款周期支付一筆固定的金額，支付的條件和服務(wù)績效是脫鉤的，而項(xiàng)目公司于運(yùn)營期如果提供服務(wù)，實(shí)施機(jī)構(gòu)會針對運(yùn)營成本再支付費(fèi)用，這筆費(fèi)用基本上和服務(wù)是捆綁的。 筆者認(rèn)為這種付費(fèi)機(jī)制，其中針對建設(shè)成本的付費(fèi)方式，是一種BT合同的變形，應(yīng)屬于不合規(guī)范的付費(fèi)機(jī)制，筆者認(rèn)為構(gòu)成BT最主要的原因在于，第一、付費(fèi)與服務(wù)脫鉤，和工程驗(yàn)收掛鉤，變成是買工程而不是買服務(wù)，第二、付費(fèi)金額和工程結(jié)算有關(guān)，工程竣工后就確定了政府的負(fù)債金額，和BT模式一樣成為了表內(nèi)融資，而不是PPP模式的表外融資，第三、這種付費(fèi)的計(jì)算公式，經(jīng)常使用等額支付年金公式，而這種等額支付年金的計(jì)算公式就是BT計(jì)算回購款的計(jì)算公式，更可以證明這種付費(fèi)就是BT模式的變形。 ?。ㄈ?shù)種服務(wù)應(yīng)設(shè)制數(shù)個付費(fèi)機(jī)制 有的PPP項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)或是公共產(chǎn)品可能有數(shù)種以上，筆者建議每一種公共服務(wù)或是公共產(chǎn)品，應(yīng)該要單獨(dú)計(jì)算出各自的付費(fèi)單價(jià)，并設(shè)計(jì)出各自分層付費(fèi)的機(jī)制，例如說一個污水處理廠的項(xiàng)目，分別處理了工業(yè)污水以及民生污水，則計(jì)算付費(fèi)單價(jià)的時(shí)，應(yīng)該針對工業(yè)污水的處理，單獨(dú)計(jì)算一個付費(fèi)單價(jià)、最低需求量、預(yù)計(jì)需求量以及績效考核標(biāo)準(zhǔn)，針對民生污水的處理，單價(jià)、數(shù)量及考核也需要分別設(shè)制，而不該把工業(yè)污水以及民生污水的處理計(jì)算成一個付費(fèi)單價(jià)，使用同一個付費(fèi)機(jī)制，又例如說一個污泥處置場的項(xiàng)目，污泥處置的最終產(chǎn)品有的作為發(fā)電廠的燃燒原料，有的作為再生土使用，則針對燃燒原料以及再生土應(yīng)分別設(shè)定付費(fèi)單價(jià)、分層付費(fèi)的機(jī)制以及績效考核標(biāo)準(zhǔn)，而不是計(jì)算成一個付費(fèi)單價(jià)，使用相同的付費(fèi)機(jī)制。 不同服務(wù)，要設(shè)置不同的付費(fèi)機(jī)制，最主要的原因是為了，第一、付費(fèi)單價(jià)應(yīng)忠實(shí)反映服務(wù)的成本結(jié)構(gòu)，未來辦理調(diào)價(jià)才能準(zhǔn)確調(diào)整，第二、不同的服務(wù)，需求量的風(fēng)險(xiǎn)本來就不一樣，如果不作區(qū)分混在一起計(jì)算數(shù)量，對于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的準(zhǔn)確性也會造成影響。 五、采購程序 公司章程該不該成為采購文件的一部份？有的項(xiàng)目實(shí)施方案，將公司章 程作為采購文件的一部份，筆者認(rèn)為這是有問題的，原因在于采購程序進(jìn)行 時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)發(fā)出中標(biāo)通知書后，實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會資本方應(yīng)該要簽訂采購文件 中的所有協(xié)議，并使協(xié)議生效，但是公司章程的成立生效，并不是透過簽署生效的，而是透過股東會議決議而生效的，因此不應(yīng)該將公司章程列為采購文件的一部份。 有的實(shí)施機(jī)構(gòu)認(rèn)為，實(shí)施機(jī)構(gòu)的出資代表是少數(shù)股東，在股東會中很難通過有利于實(shí)施機(jī)構(gòu)的公司章程，因此把公司章程列為采購文件，筆者的建議是，在股東協(xié)議中規(guī)定社會資本方應(yīng)通過政府方所認(rèn)可的公司章程，否則視為違約，實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)拒絕和項(xiàng)目公司簽署正式的PPP協(xié)議，即可達(dá)到控管公司章程內(nèi)容的目的。 叁、物有所值評價(jià)與財(cái)政承受能力論證報(bào)告相關(guān)問題的討論 一、項(xiàng)目的總投資金額如何計(jì)算？ 項(xiàng)目總投資金額的計(jì)算，涉及到社會資方投入到項(xiàng)目公司的自有資金，也就是項(xiàng)目公司的注冊資本金，以及項(xiàng)目公司對銀行貸款金額的計(jì)算，一般自有資金的比例占項(xiàng)目總投資金額的20%~30%，銀行的貸款金額占項(xiàng)目總投資金額的80%~70%，因此正確計(jì)算總投資金額，對于項(xiàng)目公司的注冊資本以及銀行貸款金額的計(jì)算，有著直接的影響。 筆者曾經(jīng)看過有的實(shí)施方案計(jì)算項(xiàng)目的總投資額時(shí)，把全項(xiàng)目全周期政府所付費(fèi)的金額相加作為項(xiàng)目的總投資金額，這種計(jì)算方式不是正確的計(jì)算方法，正確的計(jì)算方法應(yīng)該是建設(shè)成本加上建設(shè)期利息再加上流動資金的金額，才是正確的算法。 此要附帶一提的是，有的實(shí)施方案把項(xiàng)目公司的注冊資本以及項(xiàng)目資本金當(dāng)成是兩個概念，這也是不正確的，項(xiàng)目公司的注冊資本與項(xiàng)目資本金是相同的概念，這都是屬于社會資本方應(yīng)該投入項(xiàng)目公司股權(quán)融資的自有資金。 二、財(cái)政承受能力論證指引第十六條政府付費(fèi)金額的計(jì)算公式存在什麼問題？ 財(cái)政承受能力論證指引第十六條所規(guī)定政府付款金額的計(jì)算公式，是有問題的計(jì)算公式，建議大家計(jì)算政府付費(fèi)金額時(shí)，改采其他正確的方式計(jì)算，這個計(jì)算公式的問題在于：第一、政府付款金額的計(jì)算，與內(nèi)部收益率是脫鉤的，第二、這個公式并沒有把企業(yè)所得稅計(jì)算進(jìn)去，第三、這個公式在推算影子票價(jià)是有困難的，我曾經(jīng)看過有人計(jì)算影子票價(jià)時(shí)，項(xiàng)目收入的現(xiàn)金流入，與財(cái)政承受能能力論證報(bào)告中，用公式計(jì)算出的現(xiàn)金流入，是兩條不同的現(xiàn)金流，這當(dāng)然是不正確的，兩條現(xiàn)金流應(yīng)該是一樣的，之所以不相同，就是因?yàn)楣接袉栴}的關(guān)系。 三、全項(xiàng)目內(nèi)部收益率與注冊資本內(nèi)部收益率有什麼區(qū)別？ 全項(xiàng)目內(nèi)部收益率和注冊資本內(nèi)部收益率，是進(jìn)行投資測算時(shí)，常用的財(cái)務(wù)指標(biāo)，全項(xiàng)目內(nèi)部收益率又稱為融資前的內(nèi)部收益率，也就是項(xiàng)目沒有進(jìn)行貸款的前提下，測算項(xiàng)目的收益率；而注冊資本的內(nèi)部收益率又稱為融資后的內(nèi)部收益率，也就是項(xiàng)目進(jìn)行貸款的前提下，測算項(xiàng)目的收益率；因此在做投資決策時(shí)，一定是先計(jì)算全項(xiàng)目內(nèi)部收益率，確定了全項(xiàng)目內(nèi)部收益率高于中長期平均貸款利率，代表這個項(xiàng)目有投資的價(jià)值，才會計(jì)算注冊資本的內(nèi)部收益率，而通常在這個時(shí)后測算注冊資本的內(nèi)部收益率，會高于全項(xiàng)目的內(nèi)部收益率。 全項(xiàng)目內(nèi)部收益率和注冊資本的內(nèi)部收益率，這兩個收益率現(xiàn)金流入的要素是一樣的，現(xiàn)金流出的要素部份一樣，部份不一樣，不一樣的地方在于，全項(xiàng)目內(nèi)部收益率的現(xiàn)金流出的要素為建設(shè)投資、流動資金及調(diào)整所得稅，注冊資本的現(xiàn)金流出要素為項(xiàng)目資本金、長期借款本金償還、流動資金借款償還、借款利息償還、所得稅。 在這里需要特別說明的是，注冊資本的內(nèi)部收益率考慮銀行貸款，因此現(xiàn)金流出的要素中有貸款本金及利息的償還，這是可以理解的，但是為何全項(xiàng)目內(nèi)部收益率用調(diào)整所得稅？原因在于全項(xiàng)目內(nèi)部收益率的現(xiàn)金流出中沒有計(jì)算貸款利息，因此和一般所得稅的金額不一樣，也因?yàn)闆]有計(jì)算貸款利息，所以一般調(diào)整所得稅的金額會必所得稅的金額來得高。另一個要討論的問題是，為何注冊資本內(nèi)部收益率不計(jì)算貸款金額的流入及流出？這是因?yàn)橛?jì)算時(shí)假定貸款金額流入與流出的時(shí)間相同，所以相互抵消不用計(jì)算的原因，如果貸款金額的流入與流出時(shí)間不同，則還是應(yīng)將其列入。 筆者經(jīng)?？吹接械膯挝辉诰帉憙煞輬?bào)告時(shí)，沒有辦法清楚地區(qū)分這兩個內(nèi)部收益率的不同，導(dǎo)致計(jì)算的錯誤及談判上的誤解，因而在此加以說明。 四、PPP項(xiàng)目在什麼條件下應(yīng)該使用投資人內(nèi)部收益率？ 所謂投資人內(nèi)部收益率是指以投資人的現(xiàn)金流入與流出計(jì)算內(nèi)部收益率的一種財(cái)務(wù)指標(biāo)，一般PPP的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會資本方進(jìn)行談判時(shí)，最常使用的財(cái)務(wù)指標(biāo)是全項(xiàng)目內(nèi)部收益率，但是在某些情況下，用全項(xiàng)目內(nèi)部內(nèi)部收益率是無法精確計(jì)算收益的程度，而應(yīng)改用投資人內(nèi)部收益率。 第一種情況是實(shí)施機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目公司，并且實(shí)施機(jī)構(gòu)放棄分紅權(quán)的情形，在這種同股不同權(quán)的情況下，如果采用全項(xiàng)目內(nèi)部收益率將看不出來實(shí)施機(jī)構(gòu)放棄分紅對投資人收益的貢獻(xiàn)，只能用投資人內(nèi)部收益率才能計(jì)算出社會資本方真正的收益。 第二種情況是BOOT的模式下，合作期間到期項(xiàng)目公司移交項(xiàng)目資產(chǎn)通常有兩種方式，一種是外部移交，一種是內(nèi)部移交，所謂外部移交是指項(xiàng)目公司把項(xiàng)目資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)直接轉(zhuǎn)讓給實(shí)施機(jī)構(gòu)，而內(nèi)部移交是指社會資本方將項(xiàng)目公司的股權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給實(shí)施機(jī)構(gòu)，使實(shí)施機(jī)構(gòu)成為項(xiàng)目公司唯一的股東，而項(xiàng)目資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)又歸屬于項(xiàng)目公司因而達(dá)到間接轉(zhuǎn)讓的效果，實(shí)踐中為了合理避稅，經(jīng)常會以內(nèi)部移交的方式替代外部移交，而如采用內(nèi)部移交的方式，除移交了項(xiàng)目資產(chǎn)外，連同項(xiàng)目公司的注冊資本以及公積金都一并移交，這部份的損失該如何計(jì)算？在這種情況下，筆者通常會建議采取投資人內(nèi)部收益率計(jì)算收益會比較適當(dāng)，因?yàn)槿绻捎萌?xiàng)目內(nèi)部收益率將無法反應(yīng)注冊資本以及公積金移交對收益的影響，而相反的是投資人內(nèi)部收益率可以反應(yīng)這部份的影響。 五、物有所值評價(jià)計(jì)算時(shí)，將PPP值中的運(yùn)營補(bǔ)貼與PSC值中的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)成本錯算的情形 依據(jù)物有所值評價(jià)指引，PPP值包括PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任現(xiàn)值的和，而PSC值包括項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本、競爭性中立調(diào)整值以及項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本三項(xiàng)現(xiàn)值的和，由于通過物有所值的定量分析，必須PSC值大于PPP值，因此很多人計(jì)算在PSC值中的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)凈成本時(shí)，數(shù)值會大于PPP值中的運(yùn)營補(bǔ)貼，其實(shí)這是有問題的，這是因?yàn)镻PP值的運(yùn)營補(bǔ)貼的金額，除覆蓋了建設(shè)運(yùn)營維護(hù)的成本外，還包括投資人的回報(bào)，因此正常來說應(yīng)該是PPP值中的運(yùn)營補(bǔ)貼金額大于PSC值中的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)凈成本；而如果PSC值要大于PPP值，只能靠競爭性中立調(diào)整值以及項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本把失去的數(shù)值拉回來，而競爭性中立調(diào)整職能拉回來的數(shù)值有限，絕大部份都是靠全部風(fēng)險(xiǎn)成本拉回?cái)?shù)值。 肆、其他申報(bào)材料相關(guān)問題的討論 筆者審查實(shí)施方案時(shí)，曾見過實(shí)施機(jī)構(gòu)提出的可研報(bào)告中沒有任何項(xiàng)目運(yùn)營的內(nèi)容，而在實(shí)施方案中才提及項(xiàng)目運(yùn)營的內(nèi)容，這樣的處理也是有問題的，第一、可研報(bào)告中應(yīng)該要處理項(xiàng)目的技術(shù)問題，而實(shí)施方案處里的是模式的問題，因此可研報(bào)告中對于項(xiàng)目運(yùn)營提供服務(wù)的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)、績效考核辦法都應(yīng)有清楚地說明，實(shí)施方案再根據(jù)這樣的技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行模式內(nèi)容的設(shè)計(jì)，第二、如果可研報(bào)告沒有將運(yùn)營的內(nèi)容放入報(bào)告中，代表可研報(bào)告的估算金額，只有建設(shè)費(fèi)用沒有運(yùn)營費(fèi)用，這樣也會影響項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測算，因此筆者認(rèn)為應(yīng)該要把運(yùn)營的內(nèi)容放入可研報(bào)告中。 伍、結(jié)語 PPP模式和過去傳統(tǒng)模式的操作存在著很顯著的區(qū)別，筆者從事PPP咨詢的過程中，經(jīng)常聽到第一線的人員反應(yīng)表示，PPP模式前期程序復(fù)雜、談判過程冗長、金額計(jì)算的方式無法理解，因而對于PPP模式的操作感到無所適從，因此挑選具有示范價(jià)值的項(xiàng)目供各方參考，對于各領(lǐng)域推動PPP模式將有一定的助益，但是PPP模式的操作具有多樣性，經(jīng)常不同的項(xiàng)目，出現(xiàn)不同的操作方式，因此如何制定適當(dāng)?shù)恼邕x標(biāo)準(zhǔn)，對財(cái)政部以及未來的評審專家，將是莫大的挑戰(zhàn)，筆者希望借由本文拋磚引玉，可以為評審標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化有所助益。 |
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