自2014年起，為貫徹執(zhí)行新《預(yù)算法》、制止地方政府違規(guī)舉債，國(guó)家開(kāi)始推廣PPP模式。自2015年起，各地方政府先后開(kāi)始使用PPP模式。截至2016年年底，進(jìn)入財(cái)政部綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目已經(jīng)超過(guò)一萬(wàn)一千個(gè)，PPP項(xiàng)目的推出速度十分驚人的。但PPP事業(yè)繁榮的同時(shí)，也暴露出一些問(wèn)題，如一些項(xiàng)目打著PPP的幌子，做著違規(guī)舉債的事。

那么，什么樣的項(xiàng)目才是真正的PPP，什么樣的項(xiàng)目是假PPP呢？?jī)烧叩膶?shí)質(zhì)區(qū)別，就是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理。如果項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有合理轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，政府仍然承擔(dān)了大部分甚至全部風(fēng)險(xiǎn)，那這樣的PPP項(xiàng)目就是假PPP。但是要如何判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理呢？這就需要不同項(xiàng)目具體分析了，在此以筆者實(shí)踐中獲悉的兩個(gè)案例來(lái)分析。

案例①：某污水處理項(xiàng)目

政府方負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)，后期運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任難界定

基本情況：該污水處理項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)定由政府方負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)。而這樣的方案設(shè)計(jì)就存在一個(gè)問(wèn)題，即如果項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，不能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，是工藝設(shè)計(jì)的責(zé)任，還是運(yùn)營(yíng)管理的責(zé)任呢？這實(shí)際上就是風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。

污水處理項(xiàng)目由政府方負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)，顯然是為了控制工程造價(jià)。那么工程造價(jià)與運(yùn)營(yíng)期間的污水處理費(fèi)，又是什么關(guān)系呢？

我們知道，在PPP大潮之前，市政公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)采用PPP模式多年了。通常新建污水處理項(xiàng)目都是采用BOT方式。社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)期通過(guò)收取污水處理費(fèi)來(lái)收回投資，并獲得合理回報(bào)。所以，污水處理費(fèi)單價(jià)中就包含了建設(shè)期資本性投入的成本。這樣，政府在選擇社會(huì)資本時(shí)，就要比較哪一家能夠在保證污水處理達(dá)標(biāo)的前提下，使污水處理費(fèi)單價(jià)更低。選定社會(huì)資本時(shí)，污水處理費(fèi)單價(jià)就已經(jīng)確定好，項(xiàng)目建設(shè)的工程造價(jià)控制是社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)，政府方根本沒(méi)必要去過(guò)多關(guān)注。

嫌疑分析：這個(gè)污水處理案例中，將設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配給政府，會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，工程造價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。我們有理由懷疑，這個(gè)項(xiàng)目后續(xù)的文件，如采購(gòu)文件、PPP項(xiàng)目合同，會(huì)約定污水處理費(fèi)單價(jià)根據(jù)經(jīng)審計(jì)的項(xiàng)目投資及運(yùn)營(yíng)成本確定。實(shí)際上，社會(huì)資本只是提供了資金，承包了工程，項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)留給了政府，這樣的項(xiàng)目就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為假PPP。

案例②：某停車場(chǎng)項(xiàng)目

誤解財(cái)政部21號(hào)文補(bǔ)貼計(jì)算公式，風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)給政府方

基本情況：某停車場(chǎng)項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制是可行性缺口補(bǔ)助。方案采用了財(cái)政部21號(hào)文中規(guī)定的公式計(jì)算補(bǔ)貼，貌似規(guī)范，但經(jīng)不起推敲。在方案中的風(fēng)險(xiǎn)分配章節(jié)，把設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部分配給了政府方。但是，當(dāng)問(wèn)到如何解釋方案中財(cái)政缺口補(bǔ)助計(jì)算公式時(shí)，項(xiàng)目方說(shuō)，當(dāng)停車費(fèi)收費(fèi)少時(shí)，財(cái)政補(bǔ)助增加，停車費(fèi)收費(fèi)多時(shí)，財(cái)政補(bǔ)助減少。

嫌疑分析：這種情況下，社會(huì)資本還有什么動(dòng)力好好運(yùn)營(yíng)停車場(chǎng)？政府如何才能有效監(jiān)管社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)收入和成本呢？這實(shí)際上也是把全部經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)留給了政府的一種體現(xiàn)。項(xiàng)目方誤解了財(cái)政部補(bǔ)貼公式計(jì)算的本義，以為可以讓社會(huì)資本的投資和經(jīng)營(yíng)無(wú)任何風(fēng)險(xiǎn)，這樣的項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為假PPP。

另外一種常見(jiàn)的假PPP項(xiàng)目，是政府把運(yùn)營(yíng)責(zé)任暗中收回。這種項(xiàng)目做法比較隱蔽，一般在項(xiàng)目實(shí)施方案、合同中無(wú)法看到具體的表述。多數(shù)是政府只想融資建設(shè)，私下與潛在社會(huì)資本達(dá)成一致，即建設(shè)完成后即移交政府指定單位負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。這種假PPP項(xiàng)目，也要警惕。

☆注意：有一類項(xiàng)目，不能絕對(duì)地認(rèn)定其為假PPP項(xiàng)目。

在這類項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目由金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本，雖然這種做法目前爭(zhēng)議很大，因?yàn)橐话銇?lái)講，金融機(jī)構(gòu)是不能承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的，所以這樣的項(xiàng)目也容易被質(zhì)疑風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)。不過(guò)不排除這種情況，就是有的金融機(jī)構(gòu)有能力承擔(dān)一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，再通過(guò)外包等方式對(duì)外轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。如果是這樣，那對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)得以有效轉(zhuǎn)移，就可以認(rèn)定為是真PPP。

綜上所述，假PPP項(xiàng)目的本質(zhì)都是沒(méi)有合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府承擔(dān)了過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)是地方政府違規(guī)舉債。但是假PPP項(xiàng)目的表現(xiàn)形式各異，實(shí)踐中要想準(zhǔn)確甄別，需要仔細(xì)查看項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目合同等文件，本著實(shí)質(zhì)重于形式的原則進(jìn)行判斷。大的原則，PPP行業(yè)主管部門已經(jīng)給出了標(biāo)準(zhǔn)，如財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中明確的“采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式”。

（作者單位：中建政研信集團(tuán)）