多元化糾紛解決機(jī)制改革專家系列談

展望多元化糾紛解決機(jī)制的新發(fā)展

來源：人2016-07-04民法院報(bào)第二版

清華大學(xué)法學(xué)院教授 王亞新

　　最高人民法院于“二五改革綱要（2004-2008）”即提出建立多元化糾紛解決機(jī)制改革任務(wù)，繼而在“三五改革綱要（2009-2013）、四五改革綱要（2014-2018）”中就建立訴訟與非訴訟相銜接的多元糾紛解決機(jī)制作出部署安排。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確提出“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”的改革戰(zhàn)略，最高人民法院于2014年在全國確定了50家法院作為“多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院”，做出了以點(diǎn)帶面的部署，全面推行多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)。2015年4月9日，全國法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)首次召開。近日，最高人民法院又出臺(tái)了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》（以下簡稱“《意見》”）這一司法規(guī)范性文件，標(biāo)志著建立健全多元化糾紛解決機(jī)制的改革到達(dá)一個(gè)新的發(fā)展階段。

　　這一規(guī)范性文件從法院建設(shè)訴訟服務(wù)中心等多元化糾紛解決平臺(tái)、推進(jìn)訴訟與各種糾紛解決方法及機(jī)構(gòu)的對(duì)接、探索或健全多樣的非訴訟糾紛解決、完善相關(guān)的具體制度和程序安排、加強(qiáng)對(duì)于開展多元糾紛解決工作的保障等等角度做了相當(dāng)全面深入的安排。從文件的這些內(nèi)容來看，可以說是集10多年來推行多元化糾紛解決改革經(jīng)驗(yàn)之大成的結(jié)晶。《意見》的實(shí)施推行可望產(chǎn)生一系列當(dāng)下和長遠(yuǎn)的效應(yīng)，為司法改革的推進(jìn)和社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)型帶來積極的影響。

　　從短期內(nèi)的效應(yīng)來看，《意見》的出臺(tái)正值改革的關(guān)鍵時(shí)期。隨著本輪司法改革各項(xiàng)任務(wù)在全國法院的展開，對(duì)于不同改革任務(wù)之間協(xié)調(diào)或相互配套的要求也在提高。尤其是在全面推行立案登記制改革和法官員額制改革之后，“案多人少”的矛盾或困難在一些法院表現(xiàn)得更加突出，亟待采取一系列的措施予以緩解。強(qiáng)調(diào)多元化糾紛解決的改革正好能夠成為應(yīng)對(duì)這種矛盾困難的一個(gè)有力舉措。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看，《意見》的基本價(jià)值還在于能夠努力充分地動(dòng)員社會(huì)自身的力量去應(yīng)對(duì)矛盾的化解、秩序的維護(hù)乃至正義的實(shí)現(xiàn)等等多方面的社會(huì)需求，從而能夠?yàn)橐試覚?quán)力為中心的社會(huì)治理向國家與社會(huì)良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)善治的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造必要的條件。不過，要使這些積極的效應(yīng)和重大的價(jià)值或意義真正體現(xiàn)出來，關(guān)鍵在于今后如何落實(shí)《意見》提出的各項(xiàng)制度或程序建設(shè)任務(wù)。

　　《意見》亮點(diǎn)措施很多，限于篇幅，現(xiàn)就《意見》第四部分第二十七條“探索建立調(diào)解前置程序”的規(guī)定談一點(diǎn)淺見。該規(guī)定的內(nèi)容是，“探索適用調(diào)解前置程序的糾紛范圍和案件類型。有條件的基層人民法院對(duì)家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等適宜調(diào)解的糾紛，在征求當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前由特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解”。這里所講的調(diào)解前置，指的其實(shí)就是在立案登記階段采取帶有一定強(qiáng)制性的措施，將某些類型的糾紛首先納入調(diào)解渠道加以處理。只是在調(diào)解未能奏效的情況下，這些糾紛才能轉(zhuǎn)化為訴訟案件。這項(xiàng)程序的建立牽涉到合意與強(qiáng)制、當(dāng)事人意愿與法院職權(quán)等復(fù)雜的“二項(xiàng)對(duì)立”命題，在過去的司法實(shí)踐中也有過種種的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)。

　　我國社會(huì)從傳統(tǒng)上看，與其他的文明相比在很早的歷史階段即已形成人際關(guān)系濃密卻又極富流動(dòng)性、因而“摩擦系數(shù)”很大但各種靈活多樣成本低廉的糾紛處理解決手段亦非常發(fā)達(dá)的特點(diǎn)。盡量向所有人低成本地提供糾紛解決的公共服務(wù)，也是公共權(quán)力“親民、便民”獲得民心的一種重要的正當(dāng)性依據(jù)。在歷史上，司法服務(wù)向一切糾紛開放的公共政策總是與社會(huì)自身能夠處理消化絕大部分日常生活中瑣細(xì)糾紛的機(jī)制緊密聯(lián)系。到了當(dāng)代，隨著城市化、產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)展，在法院“案多人少”的同時(shí)，重構(gòu)社會(huì)自身處理消化糾紛的能力或者多元化糾紛解決機(jī)制的建立卻日益成為一個(gè)緊迫的議題。

　　不過，由于前些年的司法政策過于強(qiáng)調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”，在促進(jìn)非訴訟糾紛解決這方面也出現(xiàn)過某些偏差。部分法院對(duì)于立案階段的案件分流或訴前調(diào)解等設(shè)置了過高的考核指標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致一些當(dāng)事人對(duì)自己的起訴因反復(fù)調(diào)解而遲遲不能得到受理，或者對(duì)立案階段事實(shí)上被前置了法律外的程序環(huán)節(jié)表示不滿或抱怨。發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)之一原本在于緩解“案多人少”的矛盾，但近年來某些地方卻出現(xiàn)了相反的情形，即在案件分流多元解決方面做得較好的往往是一些收案量不那么大的法院。一些案件壓力大卻又明顯缺乏人手的法院受制于有限的時(shí)間和精力，反而無暇顧及開展多元化糾紛解決機(jī)制改革。其原因之一在于強(qiáng)制性的調(diào)解前置存在無視當(dāng)事人意愿和無法可依的風(fēng)險(xiǎn)，但過于強(qiáng)調(diào)自愿性又可能導(dǎo)致案件分流被輕易地否決。

　　目前看來，一方面已不能回到重新設(shè)置訴前調(diào)解率等考核指標(biāo)，不得不或隱或顯地對(duì)當(dāng)事人的意愿強(qiáng)加干預(yù)，事實(shí)上造成對(duì)訴權(quán)行使的侵害這種舊路。另一方面，從繁簡分流的司法規(guī)律入手，同時(shí)也為當(dāng)事人提供明確的預(yù)期，對(duì)于若干往往比較瑣細(xì)零碎或不一定適合采用正式程序?qū)徖砼袥Q的糾紛種類試行調(diào)解前置，應(yīng)當(dāng)作為今后發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是，如何在充分尊重當(dāng)事人意愿的前提下，又能采取帶有某種程度強(qiáng)制性的引導(dǎo)措施，則是進(jìn)行這種改革嘗試并取得可讓社會(huì)接受的成果之關(guān)鍵。為了解決這個(gè)悖論，不妨對(duì)司法實(shí)務(wù)中相關(guān)具體操作稍作一點(diǎn)分析。

　　首先，在現(xiàn)行法律有關(guān)“先行調(diào)解”等規(guī)定的既有框架之下，就存在著將一些類型的糾紛納入試行“調(diào)解前置”范圍的余地。預(yù)先設(shè)定此類細(xì)化了的規(guī)則，意味著法院可對(duì)這些糾紛采取帶有某種程度強(qiáng)制性的引導(dǎo)。在進(jìn)行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上如能產(chǎn)生較好的效果，將來還可以通過立法進(jìn)一步加大強(qiáng)制性引導(dǎo)的力度。

　　其次，在這種明確規(guī)則存在的前提下，原告將糾紛訴至法院，如果立案窗口的工作人員認(rèn)為該糾紛符合有關(guān)調(diào)解前置案件適用范圍的規(guī)定，先可以做的事就是設(shè)法聯(lián)系被告。在被告聯(lián)系不上甚至送達(dá)都非常困難的情況下，一般而言該糾紛就不具備調(diào)解前置的基本條件。但若是能夠方便地告知兩造當(dāng)事人，他們之間的糾紛應(yīng)適用調(diào)解前置，相信多數(shù)情況是原、被告都未必會(huì)明確表示反對(duì)。

　　第三，如果一方或雙方聘請(qǐng)有律師代理，預(yù)先設(shè)定的規(guī)則可發(fā)揮更為明確的引導(dǎo)作用。不過，萬一有一方或雙方的當(dāng)事人都對(duì)糾紛適用調(diào)解前置表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿或明確提出異議或反對(duì)意見，原則上法院不應(yīng)強(qiáng)行依據(jù)既有規(guī)則適用這種程序。因?yàn)樵谶@樣的情形之下，即便以“依法辦事”為由強(qiáng)制性地適用調(diào)解，其結(jié)果也往往是合意難以達(dá)成，甚至還有影響此后訴訟程序進(jìn)行之虞。

　　總之，并非預(yù)先設(shè)定哪些糾紛應(yīng)適用調(diào)解前置的規(guī)則，然后照此辦理即可了事。對(duì)于這些規(guī)則的運(yùn)用，還是應(yīng)根據(jù)具體情況權(quán)衡什么場合以尊重當(dāng)事人意愿為原則。有關(guān)調(diào)解前置的實(shí)務(wù)操作過程中，充分理解帶有一定強(qiáng)制性的引導(dǎo)與對(duì)于當(dāng)事人意愿的尊重之間微妙的緊張關(guān)系并巧妙把握其尺度或分寸，正是成功運(yùn)用這種程序的關(guān)鍵之點(diǎn)。

　　以上不過是對(duì)“多元解紛改革意見”眾多內(nèi)容之一例的初步解讀，如果我們秉承“細(xì)節(jié)決定成敗”的教訓(xùn)，在不同領(lǐng)域以及一個(gè)個(gè)的具體問題上不懈地探索建設(shè)多元化糾紛解決機(jī)制的路徑和做法，相信這項(xiàng)改革任務(wù)的完成一定為期不遠(yuǎn)。