黨的十八屆四中全會(huì)提出“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”，對(duì)推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革作出重要部署。深入實(shí)施“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，就必須建立一套以訴訟為核心、非訴訟方式為補(bǔ)充的多元化糾紛解決機(jī)制，通過(guò)法治化手段和制度化安排解決改革發(fā)展穩(wěn)定中面臨的突出矛盾和問(wèn)題。近年來(lái)，人民法院立足司法審判實(shí)踐，著眼于各種糾紛解決機(jī)制的銜接互動(dòng)，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極探索完善多方力量參與的多元化糾紛解決機(jī)制。去年，最高人民法院在四川眉山召開(kāi)了全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)，最近又公開(kāi)發(fā)布了《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確了深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的思路、目標(biāo)和要求。下面，筆者就從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面，結(jié)合《意見(jiàn)》相關(guān)內(nèi)容，談?wù)剬?duì)多元化糾紛解決機(jī)制改革的認(rèn)識(shí)。

一、深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的現(xiàn)實(shí)必要性

　　周強(qiáng)院長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，是實(shí)現(xiàn)中央戰(zhàn)略部署、提升社會(huì)治理水平、推進(jìn)全社會(huì)多層次多領(lǐng)域依法治理的重大改革舉措。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)矛盾糾紛的主體、類(lèi)型、訴求均呈現(xiàn)多元化的狀態(tài)，對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力提出了新要求，化解矛盾糾紛的方式方法也法治化、多元化。建立訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機(jī)制，讓當(dāng)事人選擇以不同的方式解決糾紛，促進(jìn)糾紛得到合理、有效的解決，無(wú)論對(duì)于國(guó)家治理還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都具有重要意義。

　　第一，多元化糾紛解決機(jī)制有利于推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝卫眢w系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，其中治理體系是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。在矛盾糾紛類(lèi)型日益多元、各種利益訴求交織纏繞的情況下，妥善化解這些矛盾糾紛，單純依靠一種方式顯然是不夠的。建立多元化糾紛解決機(jī)制，滿(mǎn)足當(dāng)事人多元化解決糾紛需求，體現(xiàn)了國(guó)家治理體系和治理能力的與時(shí)俱進(jìn)，有利于進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

　　第二，多元化糾紛解決機(jī)制有利于營(yíng)造和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。牢固樹(shù)立和切實(shí)貫徹五大發(fā)展理念，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，離不開(kāi)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。當(dāng)前我國(guó)正處在全面建成小康社會(huì)的決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，面臨的挑戰(zhàn)前所未有，相應(yīng)地，矛盾糾紛數(shù)量和復(fù)雜程度也大大增加。在這種情況下，建立適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要、系統(tǒng)完善的多元化糾紛解決機(jī)制，強(qiáng)化糾紛解決過(guò)程中當(dāng)事人的意思自治，有利于更好解決各類(lèi)復(fù)雜的矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、全面建成小康社會(huì)提供有力的司法保障。

　　第三，多元化糾紛解決機(jī)制有利于解決司法資源不足的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公民法治意識(shí)的提高，近些年我國(guó)的訴訟案件數(shù)量一直保持較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，特別在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，案多人少矛盾和司法資源配置不足的問(wèn)題十分突出。對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，完善多元化糾紛解決機(jī)制，對(duì)進(jìn)入訴訟程序的糾紛先行“過(guò)濾”，也是緩解訴訟壓力的客觀需要。將有限的社會(huì)資源合理地分配給訴訟和非訴訟糾紛解決方式，將數(shù)量龐大的糾紛分配給不同的糾紛解決程序，可以起到保護(hù)有限的司法資源的作用，促進(jìn)司法審判的可持續(xù)發(fā)展。

二、深化多元化糾紛解決機(jī)制改革應(yīng)妥善處理的幾個(gè)關(guān)系

　　　深入推進(jìn)多元化糾紛機(jī)制改革，應(yīng)著眼于全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景，充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等方面因素以及社會(huì)公眾的實(shí)際需求，正確定位各種糾紛解決方式的職能，厘清有關(guān)糾紛解決機(jī)制的一些模糊認(rèn)識(shí)。具體說(shuō)來(lái)，尤其要妥善處理以下關(guān)系：

　　一是強(qiáng)化司法權(quán)威與非訴訟糾紛解決機(jī)制的關(guān)系。有人認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天，司法應(yīng)是各種糾紛解決方式中最為權(quán)威的方式。如果大力提倡非訴訟糾紛解決方式，會(huì)不會(huì)對(duì)司法權(quán)威產(chǎn)生弱化作用。這種觀點(diǎn)主張通過(guò)法律和訴訟實(shí)現(xiàn)權(quán)利的做法沒(méi)有錯(cuò)，卻忽略了非訴訟方式解決糾紛的社會(huì)價(jià)值。不可否認(rèn)，訴訟是定分止?fàn)幍淖罴逊绞街唬珜?duì)司法的過(guò)高期待和糾紛解決途徑的單一化，也會(huì)加劇社會(huì)關(guān)系的對(duì)抗和緊張。我們應(yīng)該將提高司法權(quán)威與盲目的訴訟崇拜區(qū)別開(kāi)來(lái)，合理配置糾紛解決的社會(huì)資源，充分發(fā)揮各類(lèi)糾紛解決方式的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，建立多方力量共同參與的多元化糾紛解決機(jī)制。

　　二是依法保障訴權(quán)與非訴訟糾紛解決機(jī)制的關(guān)系。去年5月1日起，我國(guó)法院全面實(shí)行立案登記制，堅(jiān)持有案必立、有訴必理，當(dāng)事人的訴權(quán)得到有效保護(hù)，當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利也更加便捷。在這種情況下，有人會(huì)提出疑問(wèn)：如果強(qiáng)調(diào)多元化糾紛解決機(jī)制，減少進(jìn)入訴訟的案件數(shù)量，會(huì)不會(huì)影響當(dāng)事人依法行使訴權(quán)？這種擔(dān)心其實(shí)是多余的。我們提出建立多元化糾紛解決機(jī)制，是為了滿(mǎn)足當(dāng)事人多樣化的訴求，是在保障當(dāng)事人訴權(quán)與引導(dǎo)當(dāng)事人積極適用非訴訟糾紛解決方式之間尋求平衡，并沒(méi)有侵害當(dāng)事人的訴權(quán)?？偟脑瓌t是，訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制都是糾紛的一種解決方式，啟用哪種方式，主要還是依靠當(dāng)事人的自主選擇。

　　三是黨政主導(dǎo)與司法引導(dǎo)的關(guān)系。《意見(jiàn)》提到，多元化糾紛解決機(jī)制改革的總體思路是：國(guó)家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮引導(dǎo)作用、推動(dòng)國(guó)家立法進(jìn)程。遵循的基本原則包括堅(jiān)持黨政主導(dǎo)和司法引導(dǎo)。黨政主導(dǎo)，就是黨政機(jī)關(guān)要在發(fā)展、完善多元化糾紛解決機(jī)制中一方面做好頂層設(shè)計(jì)，另一方面充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，防止糾紛解決體系中的相關(guān)部門(mén)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和相互推諉?；馍鐣?huì)矛盾糾紛是黨委政府的重要職責(zé)，完善多元化糾紛解決機(jī)制，必須依賴(lài)于黨委政府的高度重視與支持。司法在多元化糾紛解決機(jī)制中雖然居于中心地位，但在整個(gè)糾紛解決體系中，司法也只是其中的一個(gè)組成部分，發(fā)揮的作用只是引導(dǎo)作用，即對(duì)訴訟外糾紛解決機(jī)制起著引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。推進(jìn)多元化糾紛機(jī)制改革，必須在地方黨委政府的主導(dǎo)下，積極發(fā)揮法院的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)各種糾紛解決方式的和諧互動(dòng)與共同發(fā)展。

三、深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的具體路徑

　　《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了法院開(kāi)展多元化糾紛解決機(jī)制改革的全面要求和具體路徑，是各級(jí)法院推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的行動(dòng)指南。筆者認(rèn)為，深化多元化糾紛解決機(jī)制改革就是要最大限度地發(fā)揮各種矛盾糾紛解決機(jī)制的獨(dú)特作用，通過(guò)互相銜接和配合，及時(shí)滿(mǎn)足并引導(dǎo)群眾通過(guò)不同渠道合理表達(dá)利益訴求，努力把可能激化的矛盾糾紛減少到最低限度，使絕大多數(shù)矛盾糾紛能夠化解在基層、解決在萌芽。結(jié)合人民法院實(shí)際，要著重做好以下幾項(xiàng)工作：

　　第一，進(jìn)一步完善審判執(zhí)行工作機(jī)制，確保司法公正高效。訴訟作為最主要的一種糾紛解決方式，人民法院要先把自己的“分內(nèi)事”辦好，依法及時(shí)審理好進(jìn)入訴訟的糾紛案件。一方面，在法院內(nèi)部實(shí)行案件繁簡(jiǎn)分流。依據(jù)糾紛的性質(zhì)和繁簡(jiǎn)程度，設(shè)置小額訴訟、速裁等多種可供選擇的程序，實(shí)現(xiàn)不同案件在訴訟系統(tǒng)內(nèi)的合理分流，做到“簡(jiǎn)案快辦、繁案精審”，推動(dòng)案件盡快流轉(zhuǎn)。但不論是采取何種訴訟形式，都要依法保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不能輕易地設(shè)置條件妨礙其權(quán)利的行使。另一方面，全面加強(qiáng)和改進(jìn)訴訟調(diào)解工作。最高人民法院一直提倡加強(qiáng)訴訟調(diào)解工作，要求“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”，并要求將調(diào)解、協(xié)調(diào)等工作貫穿案件訴訟、執(zhí)行的全過(guò)程?！兑庖?jiàn)》規(guī)定“探索建立調(diào)解前置程序”。有條件的基層人民法院對(duì)家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等適宜調(diào)解的糾紛，在征求當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前由特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解。調(diào)解前置程序，是保證民商事案件“全過(guò)濾”的一種最有效做法。將符合訴前調(diào)解范圍的案件一律先行導(dǎo)入訴前調(diào)解，對(duì)不宜調(diào)解或無(wú)調(diào)解可能的案件再進(jìn)行排期審理，可以快速化解糾紛。

　　第二，進(jìn)一步完善非訴訟糾紛解決機(jī)制，形成覆蓋所有矛盾糾紛領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。非訴訟機(jī)制承擔(dān)的是“過(guò)濾糾紛”的功能，可以減少進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的案件。完善多元化糾紛解決機(jī)制，就是要盡量整合訴訟內(nèi)外各種資源，推動(dòng)建立多層次、立體化的糾紛解決途徑?！兑庖?jiàn)》要求人民法院在道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療衛(wèi)生、物業(yè)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、土地承辦、環(huán)境保護(hù)以及其他糾紛多發(fā)領(lǐng)域，整合社會(huì)解紛資源，建立“一站式”糾紛解決平臺(tái)。具體操作過(guò)程中，筆者認(rèn)為著重發(fā)揮兩方面的作用：一方面，應(yīng)充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的作用。要正確定位行政機(jī)關(guān)在糾紛解決中的特殊職能，提升行政機(jī)關(guān)處理社會(huì)矛盾糾紛的主動(dòng)性。《意見(jiàn)》提出，人民法院要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)訴訟與行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決等機(jī)制的對(duì)接。與司法救濟(jì)相比，行政救濟(jì)效率高，成本低，具有快捷性、主動(dòng)性、靈活性等優(yōu)勢(shì)。實(shí)踐中，很多社會(huì)糾紛發(fā)生后首先都是由行政機(jī)關(guān)或其組織專(zhuān)家進(jìn)行情況了解和責(zé)任認(rèn)定。事實(shí)上，法院處理交通事故、醫(yī)療衛(wèi)生等糾紛時(shí)很大程度上也主要依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)的鑒定結(jié)果，事故鑒定或行政部門(mén)的責(zé)任認(rèn)定書(shū)是法院進(jìn)行裁判的重要依據(jù)。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮民間社會(huì)組織的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，眾多的民間社會(huì)組織分散在各行各業(yè)，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮它們?cè)诨?dòng)協(xié)商機(jī)制和民間治理等方面的積極作用?！兑庖?jiàn)》提出要支持工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、法學(xué)會(huì)等組織參與糾紛解決，支持其他社團(tuán)組織參與解決與其職能相關(guān)的糾紛。相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)組織加強(qiáng)管理和規(guī)范，使一些通過(guò)政府力量難以解決的社會(huì)問(wèn)題通過(guò)這些組織自發(fā)地消化解決。此外，要著力發(fā)展行業(yè)調(diào)解和商事仲裁機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、仲裁機(jī)制的引導(dǎo)，適應(yīng)社會(huì)分工和專(zhuān)業(yè)化不斷發(fā)展的需求，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)糾紛的順利解決。

　　第三，進(jìn)一步推動(dòng)訴訟與非訴訟方式的有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)，提升不同糾紛解決方式的整體合力。《意見(jiàn)》要求各級(jí)法院完善訴訟與綜治組織、行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)等各個(gè)訴訟外糾紛解決主體的對(duì)接，形成化解矛盾糾紛的合力。作為糾紛解決的不同方式，訴訟和非訴訟方式不可能也不應(yīng)當(dāng)相互分離，更需要二者的有機(jī)結(jié)合和有效互動(dòng)。如何做到訴訟、非訴訟的“無(wú)縫對(duì)接”？筆者認(rèn)為應(yīng)把握好以下三個(gè)方面：首先，人民法院在多元化糾紛解決機(jī)制中仍然發(fā)揮著核心作用，要進(jìn)一步強(qiáng)化訴訟的權(quán)威性，把訴訟定位于解決多數(shù)糾紛的“最后一道防線(xiàn)”。與此同時(shí)，對(duì)通過(guò)非訴訟方式調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，法院也要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，依法或依當(dāng)事人申請(qǐng)做好協(xié)議備案、司法確認(rèn)、制作調(diào)解書(shū)、作出相關(guān)裁定等工作。對(duì)調(diào)解不成當(dāng)事人堅(jiān)持起訴的，依法做好登記立案工作。其次，要積極發(fā)展法院附設(shè)ADR，即在法院主導(dǎo)下或者在法院委托、指派人員的主導(dǎo)下進(jìn)行的，以非訴訟方式解決糾紛的活動(dòng)?！兑庖?jiàn)》亮點(diǎn)之一就是確立了特邀調(diào)解制度。人民法院吸納符合條件的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織或者個(gè)人成為特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員。這一制度設(shè)計(jì)填補(bǔ)了法院委派與委托調(diào)解的主體和處理程序規(guī)定方面的空白，明確了特邀調(diào)解的法律地位，進(jìn)一步完善了調(diào)解制度體系，推動(dòng)了法院附設(shè)調(diào)解在糾紛解決中發(fā)揮作用。最后，依靠黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和政府有力支持，構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)不同糾紛解決方式的有效平臺(tái)。在目前體制下，黨委政府掌握著重要的資源配置權(quán)力，由其通過(guò)綜合治理協(xié)調(diào)各部門(mén)力量參與矛盾糾紛的調(diào)處工作，推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制的完善，更具現(xiàn)實(shí)性。就法院而言，在推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革的過(guò)程中，要正確定位，積極參與，立足自身職能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制之間全方位、深層次的銜接互動(dòng)。

　　總之，深化多元化糾紛解決機(jī)制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方參與、共同推進(jìn)。人民法院將以《意見(jiàn)》實(shí)施發(fā)布為契機(jī)，做好各項(xiàng)制度銜接和配套服務(wù)，努力滿(mǎn)足人民群眾多元化的司法需求。（最高人民法院審判委員會(huì)專(zhuān)職委員 劉貴祥）