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郭冠男 （一）農(nóng)村資金互助社 新型農(nóng)村資金互助社是真正意義上的合作金融組織，主要有四個(gè)特征：一是合作性，這個(gè)特征使資金互助社與其他的政策性金融、商業(yè)性金融區(qū)別開來。資金互助社實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)弱者的資金聯(lián)合，是真正的“草根金融”；二是互助性，農(nóng)村資金互助社是一種互助合作的金融形式，它不以盈利為目的，主要為社員提供相關(guān)金融服務(wù)；三是靈活性，農(nóng)村資金互助社規(guī)模小、手續(xù)簡(jiǎn)便，能快捷的為社員提供資金融通服務(wù)；四是地域性，資金互助社的地域范圍較窄，社員之間信息對(duì)稱，有利于形成“小而精”的植根于農(nóng)村的內(nèi)生性合作金融體系。 2007年1月22日銀監(jiān)會(huì)正式發(fā)布《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》。2007年3月，吉林梨樹閆家村百信農(nóng)村資金互助社正式開業(yè)，成為《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》頒布后成立的第一家農(nóng)村資金互助社。截止到2011年11月，經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)成立的農(nóng)村資金互助社共有46家，其中39家在西部省份設(shè)立，在中東部地區(qū)只有少數(shù)省份設(shè)立了資金互助社。這樣的分布現(xiàn)狀與地方政府推動(dòng)積極性、互助社的功能定位及中西部不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)。 （二）農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)的資金互助組織 在我國(guó)合作社發(fā)展實(shí)踐中，絕大多數(shù)的合作社只是單純的勞動(dòng)合作，沒有資本的介入。在缺乏資本的情況下，絕大多數(shù)合作社只能從事對(duì)資本要求較低的業(yè)務(wù)，使得合作社收益難以進(jìn)一步提高，合作社發(fā)展處于低水平的均衡。因此，一方面是合作社尋求在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中壯大發(fā)展，另一方面是農(nóng)戶在擴(kuò)大生產(chǎn)中有著強(qiáng)烈的融資意愿，在“外援式”資金供給極少的情況下，“內(nèi)源式”資金供給無疑成為滿足合作社與社員在發(fā)展中解決資金瓶頸的必要選項(xiàng)。而合作社又為社員提供了一個(gè)可以進(jìn)行資金融通的平臺(tái)，借助合作社這個(gè)載體，合作社成員之間以“個(gè)體利他（互助）以換取利己（融資）”進(jìn)行資金互助的可能性就可以變成現(xiàn)實(shí)。不同于純粹的合作金融組織（如農(nóng)村資金互助社），這種合作金融的組織內(nèi)生于農(nóng)民專業(yè)合作社，不僅僅是為成員之間提供融資方便，滿足不同成員之間的資金需求，同時(shí)也存在著服務(wù)于農(nóng)民專業(yè)合作社的傾向。這種模式的發(fā)展已經(jīng)受到廣泛的重視，從近幾年的中央一號(hào)文件對(duì)它的闡述中可見一斑，并且農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)于這種合作金融組織的發(fā)展亦給予了重點(diǎn)關(guān)注。 （三）貧困村村級(jí)發(fā)展資金互助協(xié)會(huì) 貧困村村級(jí)發(fā)展資金互助協(xié)會(huì)是由國(guó)務(wù)院扶貧辦倡導(dǎo)發(fā)起，以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，村民自愿按一定比例繳納互助金為依托，無任何附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)資金為補(bǔ)充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金?，F(xiàn)在我國(guó)14個(gè)省28個(gè)縣的140個(gè)貧困村進(jìn)行試點(diǎn)。這類資金互助社沒有在工商部門登記注冊(cè)，也沒有金融營(yíng)業(yè)許可證。從全國(guó)平均水平來看，每個(gè)村鋪底的扶貧資金加上農(nóng)戶入股的互助金基本上在30萬左右，在實(shí)際運(yùn)作中還需要扣除一部分作為風(fēng)險(xiǎn)防范，真正能用于資金融通的并不多，平均每戶5000元左右的貸款額很難滿足農(nóng)戶真正的融資需求。 二、我國(guó)新型農(nóng)村合作金融發(fā)展中存在的問題 （一）內(nèi)外部產(chǎn)權(quán)不完善 外部法人產(chǎn)權(quán)欠缺，使得合作金融在市場(chǎng)運(yùn)行中沒有法律的保護(hù)；內(nèi)部產(chǎn)權(quán)的不完善，使得合作金融組織在運(yùn)行中經(jīng)常偏離合作金融應(yīng)有本意。 （二）農(nóng)戶異質(zhì)性導(dǎo)致民主管理缺位 隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，工業(yè)化和市場(chǎng)化不斷推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)民農(nóng)戶之間收入的差距呈不斷增大態(tài)勢(shì)，先富起來的一部分農(nóng)戶擁有更多的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和信息資源，在村級(jí)發(fā)展資金互助中扮演著大戶、能人、經(jīng)紀(jì)人等角色，而貧困的或者未發(fā)展起來的農(nóng)戶依然保持傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，在村級(jí)發(fā)展資金互助中往往居于從屬地位，收入差距導(dǎo)致的農(nóng)村社區(qū)成員異質(zhì)性逐漸顯現(xiàn)出來。農(nóng)戶之間的異質(zhì)性往往導(dǎo)致管理中的民主程序缺位。 （三）對(duì)外融資渠道不暢 目前我國(guó)發(fā)展中的合作金融組織普遍遇到融資渠道不暢問題?，F(xiàn)在的合作金融一般僅僅依靠社員內(nèi)部股金和存款，股金和存款數(shù)量有限，很難滿足成員生產(chǎn)生活資金需求。而對(duì)外融資又沒有通暢的渠道，資金有限，難以滿足成員融資的需求。 三、國(guó)外農(nóng)村合作金融經(jīng)驗(yàn)借鑒 （一）德國(guó) 隨著H.舒爾茨和雷發(fā)巽創(chuàng)設(shè)信貸所以及儲(chǔ)金社，德國(guó)被世界公認(rèn)為是合作金融組織的發(fā)源地。合作金融組織也同樣成為德國(guó)合作經(jīng)濟(jì)的主要支柱和銀行體系的重要組成部分。德國(guó)合作社的經(jīng)營(yíng)范圍極其廣泛，涉及到了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、金融、消費(fèi)品、住房等多個(gè)行業(yè)。德國(guó)的合作金融組織是世界上最為發(fā)達(dá)的，擁有個(gè)體社員1460萬人，呈三角形結(jié)構(gòu)，頂層為德國(guó)中央合作銀行，中間有3家區(qū)域性的合作銀行，最底層的則是2500家地方合作銀行和包括18700個(gè)分支機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。德國(guó)合作銀行體系采取的是自上而下的持股方式，2500家地方合作銀行都是由農(nóng)民、城市居民等弱小群體入股組成；3家區(qū)域性的合作銀行通常由地方合作銀行入股而成；中央合作銀行由相關(guān)的區(qū)域性合作銀行以及地方合作銀行入股構(gòu)成。德國(guó)的合作銀行體系也正是用這種從下到上持股以及從上到下服務(wù)的管理制度來維護(hù)相互獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的相互聯(lián)合，從而形成了強(qiáng)大的合作銀行系統(tǒng)，發(fā)揮出其整體優(yōu)勢(shì)。 在德國(guó)，整個(gè)合作金融系統(tǒng)的監(jiān)管主要由聯(lián)邦中央銀行和行業(yè)自律組織承擔(dān)。聯(lián)邦金融監(jiān)察局和聯(lián)邦中央銀行作為國(guó)家行政性質(zhì)的監(jiān)管部門，對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。德國(guó)信用合作聯(lián)盟作為全國(guó)所有合作銀行的行業(yè)自律組織，對(duì)全國(guó)所有合作銀行開展培訓(xùn)和審計(jì)工作。另外，還設(shè)立了11家區(qū)域性的合作社審計(jì)協(xié)會(huì)，主要負(fù)責(zé)地區(qū)一級(jí)的行業(yè)審計(jì)監(jiān)督。建立了專供農(nóng)村合作金融組織使用的資金清算、融通系統(tǒng)，保證了資金的安全性、流動(dòng)性和收益性。在整個(gè)過程中，農(nóng)村合作銀行組建的行業(yè)自律組織發(fā)揮著舉足輕重的作用。 （二）美國(guó) 20世紀(jì)30年代，伴隨著西方社會(huì)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，合作金融在美國(guó)悄然興起。當(dāng)時(shí)，美國(guó)的合作金融不以盈利為目的，實(shí)行“一人一票”的民主經(jīng)營(yíng)管理方式。經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，美國(guó)己經(jīng)發(fā)展形成了完整的合作金融體系，在推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步方面發(fā)揮著巨大的作用。美國(guó)信用合作金融的組織結(jié)構(gòu)也是三層結(jié)構(gòu)，銀行主要由聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信用銀行、合作社銀行三家銀行組成。三家銀行都有各自的組織體系。中層是12個(gè)以農(nóng)作物生產(chǎn)劃分的農(nóng)業(yè)信用區(qū)。聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信用銀行、合作社銀行在每一個(gè)農(nóng)業(yè)信用區(qū)都設(shè)置了相互獨(dú)立的區(qū)一級(jí)銀行。農(nóng)業(yè)信用管理局也在每一個(gè)農(nóng)業(yè)信用區(qū)設(shè)置了一家農(nóng)業(yè)信用分局。最底層為聯(lián)邦土地銀行合作社和信用合作社。 美國(guó)全國(guó)信用社監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦注冊(cè)的信用社實(shí)施監(jiān)管，是獨(dú)立于中央銀行之外的行政管理部門。全國(guó)設(shè)有6個(gè)監(jiān)管分局，對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。另外，美國(guó)還有發(fā)達(dá)的信用社行業(yè)協(xié)會(huì)體系，幫助協(xié)調(diào)信用社與監(jiān)管部門、信用社與聯(lián)邦政府以及各州政府之間的關(guān)系等。美國(guó)還建立了完整的合作金融保險(xiǎn)制度，美國(guó)信用保險(xiǎn)集團(tuán)為信用社及其會(huì)員提供300多種的保險(xiǎn)產(chǎn)品。美國(guó)信用社及其會(huì)員90%以上都購(gòu)買了該集團(tuán)的保險(xiǎn)。良好的保險(xiǎn)制度為信用社的發(fā)展起到了引領(lǐng)推動(dòng)作用。此外，美國(guó)也設(shè)有專門服務(wù)信用社的資金調(diào)劑、清算系統(tǒng)，并建立了豐富齊全的合作金融法規(guī)，以法律形式給予信用社政策扶持。 （三）法國(guó) 1926年，法國(guó)94家省農(nóng)業(yè)互助信貸銀行和國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸金庫(kù)組建形成了農(nóng)業(yè)信貸銀行，現(xiàn)在己經(jīng)發(fā)展為法國(guó)最大的合作金融組織。法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行總行屬于國(guó)有性質(zhì)的銀行，設(shè)有地區(qū)行49個(gè)，基層社2672個(gè)和營(yíng)業(yè)所7679個(gè)，均采用股份制的經(jīng)營(yíng)模式。法國(guó)的合作金融機(jī)構(gòu)總體上呈現(xiàn)出“半官半民”的特性。法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行由農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部雙重領(lǐng)導(dǎo)，是法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸互助銀行的法人代表；省農(nóng)業(yè)信貸互助銀行采用股份制的經(jīng)營(yíng)模式，是轄內(nèi)互助銀行的法人代表；地方農(nóng)業(yè)信貸合作社是基層的農(nóng)村合作金融組織，遍布全國(guó)各地，負(fù)責(zé)推薦、審查入社社員貸款。 法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行作為最高管理機(jī)構(gòu)，不面向客戶提供業(yè)務(wù)，主要負(fù)責(zé)向下級(jí)農(nóng)業(yè)信貸銀行或合作社提供管理、審批、服務(wù)等功能、幫助辦理各省行之間的票據(jù)業(yè)務(wù)。省農(nóng)業(yè)信貸互助銀行作為地方農(nóng)業(yè)信貸互助銀行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)省內(nèi)各互助信貸銀行的協(xié)調(diào)，擁有較大的管理自主權(quán)。處在最基層的地方農(nóng)業(yè)信貸合作社由入股社員按照“一人一票”的管理原則，參與民主管理；地方農(nóng)業(yè)信貸合作社設(shè)有貸款審批委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)調(diào)查和審批貸款。 （四）日本 日本的合作金融組織起源于20世紀(jì)40年代末期，當(dāng)時(shí)日本政府在羅虛戴爾原則的基礎(chǔ)上制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，該法規(guī)最主要體現(xiàn)了兩個(gè)原則，一是農(nóng)民自愿原則，二是農(nóng)民自主原則。在這兩個(gè)原則的基礎(chǔ)上，日本成立了農(nóng)業(yè)協(xié)同組合協(xié)會(huì)，在經(jīng)過十幾年的發(fā)展變革后，日本逐漸形成了比較普及的農(nóng)協(xié)系統(tǒng)，其范圍和影響都比較大。這個(gè)系統(tǒng)重點(diǎn)是以信用、儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)作為主要的內(nèi)容，同時(shí)還經(jīng)營(yíng)其他許多相關(guān)的業(yè)務(wù)，既是一個(gè)代表農(nóng)民利益、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)團(tuán)體以及為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活服務(wù)的事業(yè)團(tuán)體，又是一種農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的組織形式，受到日本政府的大力扶持。 日本農(nóng)協(xié)通常按照行政區(qū)進(jìn)行劃分，通?？梢苑譃槭?、盯、村-都、道、府、縣-中央三級(jí)，對(duì)應(yīng)起來，由市、盯、村的農(nóng)民和其他一些居民以及團(tuán)體入股組成基層農(nóng)協(xié)，包括那些基層農(nóng)協(xié)入股參與的都、道、府、縣各種各樣的專門的農(nóng)協(xié)聯(lián)合會(huì)，農(nóng)協(xié)聯(lián)合會(huì)入股共同來組成農(nóng)林中央金庫(kù)。當(dāng)前，全日本基層農(nóng)協(xié)的金融機(jī)構(gòu)有辦事處2200個(gè)，本店4500多個(gè)，事務(wù)所4800個(gè)，支店大約有11000多個(gè)。這些基層的機(jī)構(gòu)能夠深入農(nóng)戶，靈活的吸收會(huì)員進(jìn)行存款，以及發(fā)放生產(chǎn)和生活貸款。每個(gè)都、道、府、縣農(nóng)協(xié)聯(lián)合會(huì)當(dāng)中都會(huì)有專門的從事信用業(yè)務(wù)的聯(lián)合會(huì)，這個(gè)聯(lián)合會(huì)通常是指信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)，它大多數(shù)情況下是農(nóng)協(xié)系統(tǒng)的中層金融機(jī)構(gòu)，以所屬會(huì)員為重點(diǎn)的業(yè)務(wù)對(duì)象，經(jīng)過存、貸款調(diào)節(jié)每個(gè)基層農(nóng)協(xié)之間的資金余缺，從而強(qiáng)化對(duì)基層農(nóng)協(xié)金融工作的相關(guān)指導(dǎo)。農(nóng)林中央金庫(kù)的業(yè)務(wù)可以分為按照政府法令的相關(guān)規(guī)定的代理業(yè)務(wù)以及自身業(yè)務(wù)兩大類別，前者含有農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)的委托放款以及糧食收購(gòu)款的代理支付的相關(guān)業(yè)務(wù)，后者則是對(duì)會(huì)員的存、放、匯業(yè)務(wù)和農(nóng)村債券發(fā)行業(yè)務(wù)。目前，日本合作金融組織的主要機(jī)構(gòu)-日本農(nóng)林中央金庫(kù)的發(fā)展速度很快，其存款額已名列日本國(guó)內(nèi)金融榜首，日本的合作金融也逐漸成為世界合作金融的重要組成部分。 （五）國(guó)外農(nóng)村合作金融模式的共同特征 1.堅(jiān)持服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作性體制 伴隨著經(jīng)濟(jì)體制和金融體制的改革，農(nóng)村合作金融組織在從小到大、從無到有的發(fā)展過程中，都進(jìn)行了不同程度的調(diào)整，但在調(diào)整過程中，合作金融的根本原則沒有發(fā)生改變，社員無論出資入股金額多少，直接參與管理，享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)；堅(jiān)持為社員服務(wù)的原則，各國(guó)都嚴(yán)格界定了農(nóng)村合作金融組織的服務(wù)對(duì)象，只有在滿足社員的金融服務(wù)需求后，才能為非社員客戶提供服務(wù)。 2.形成上下互相制約的行業(yè)管理制度 合作金融組織大多實(shí)行多級(jí)法人制的管理模式，基層合作銀行、省級(jí)合作銀行和中央合作銀行各自都擁有獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)權(quán)，上一級(jí)機(jī)構(gòu)由下一級(jí)機(jī)構(gòu)入股聯(lián)合形成，承擔(dān)一定的管理職能，但主要任務(wù)還是為下一層農(nóng)村合作銀行提供信息、資金結(jié)算等綜合性的服務(wù)。合作銀行總行與省級(jí)行之間、省級(jí)行與基層行之間，通過各種代表大會(huì)制度和技術(shù)委員會(huì)連接起來，形成了持股方式從下往上、決策服務(wù)自上而下的行業(yè)組織管理系統(tǒng)，有效增強(qiáng)了合作金融組織資金結(jié)算、融通的效率。此外，農(nóng)村合作金融組織還普遍建立了行業(yè)協(xié)會(huì)制度，在協(xié)調(diào)農(nóng)村合作金融組織與政府部門以及監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、加強(qiáng)行業(yè)自律、提供市場(chǎng)信息等方面起到了良好的作用。 3.建立了完整的合作金融法律法規(guī)體系 合作金融比較發(fā)達(dá)的國(guó)家都建立了完整的合作金融法律體系，像德國(guó)的《合作銀行法》，美國(guó)的《聯(lián)邦信用社法》，日本的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫(kù)法》等，這些符合合作金融自身特點(diǎn)的法律為合作金融組織發(fā)展提供了有效保障。 4.建立專門服務(wù)于農(nóng)村金融的監(jiān)管和保險(xiǎn)制度 建立適合農(nóng)村合作金融發(fā)展的監(jiān)管體系和專門為農(nóng)村信用合作機(jī)構(gòu)服務(wù)的保險(xiǎn)制度，成為保證農(nóng)村合作金融可持續(xù)發(fā)展的重要條件。如美國(guó)專門設(shè)置了獨(dú)立于商業(yè)銀行監(jiān)管部門的農(nóng)村信用合作監(jiān)管體系，德國(guó)建立了嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)防控與自我保護(hù)系統(tǒng)。 5.政府長(zhǎng)期扶持 為支持農(nóng)村金融組織的發(fā)展，從而帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很多國(guó)家都出臺(tái)了支持農(nóng)村合作金融發(fā)展的政策性措施，通過稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、資金扶持、信貸政策等方式扶持農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展。國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)也經(jīng)常提供一些無償?shù)膸椭o農(nóng)村合作金融組織。 （六）國(guó)外模式對(duì)我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展的借鑒意義 借鑒國(guó)外農(nóng)村合作金融發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村合作金融的發(fā)展有不少值得借鑒的地方。 1.堅(jiān)持合作制 盡管國(guó)與國(guó)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，農(nóng)村合作金融組織選擇的發(fā)展模式也會(huì)不一樣，但它們都具備一個(gè)共同點(diǎn)，就是堅(jiān)持合作制。 2.區(qū)別發(fā)展各地區(qū)農(nóng)村合作金融 縱觀世界各國(guó)和地區(qū)的合作金融組織體系和管理體制各不相同，但都與各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。我國(guó)農(nóng)村合作金融的發(fā)展，也應(yīng)該結(jié)合各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況和市場(chǎng)需求，注意差別對(duì)待，分類指導(dǎo)運(yùn)行，不搞全國(guó)“一刀切”。我國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前存在著比較顯著的不平衡性，呈現(xiàn)出多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征，蘇、滬、杭等為代表的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中、西部部分落后地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人們的思想觀念上有很大差別。因此，在制定和實(shí)施農(nóng)村合作金融發(fā)展方案時(shí)，要注意區(qū)域性的差別，因地制宜，發(fā)展符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的模式。 3.建立多層次且相互制約的管理體制 合作金融組織多層次的管理模式，要求必須建立一整套上下溝通順暢的組織體系，否則很難適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展的目的。這種管理體制的優(yōu)勢(shì)在于通過從下往上持有股金，保持了獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)原則，又能形成整體優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)市場(chǎng)談判能力。 4.建立健全合作金融法律法規(guī)以及監(jiān)管體系 合作金融已經(jīng)發(fā)展成為我國(guó)金融體系中一支獨(dú)立發(fā)展的重要金融力量。但農(nóng)村合作金融的立法工作始終未能提上正式的立法日程，而更多的是通過內(nèi)部政策及行政規(guī)章來調(diào)整，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，中國(guó)人民銀行雖先后制定發(fā)布了《農(nóng)村信用社管理規(guī)定》和《農(nóng)村信用社縣級(jí)聯(lián)合社管理規(guī)定》，但其作為行政法規(guī)和行政規(guī)章，法律層級(jí)相當(dāng)?shù)?，法律效力較弱，缺乏相應(yīng)的權(quán)威。農(nóng)村合作金融的重要地位和作用使得有足夠的理由制定專門性的法律，而農(nóng)村合作金融存在的大量嚴(yán)重問題使得合作金融立法具有迫切性。我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快將農(nóng)村合作金融立法納入到全國(guó)人大常委會(huì)的立法日程中來。 5.用發(fā)展的眼光研究合作金融 國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家合作金融發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)表明，合作金融的特點(diǎn)和內(nèi)涵不是亙古不變的，它的外延和具體表現(xiàn)形式更是會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和金融體制的改革而不斷變化，表現(xiàn)出千差萬別的不同模式。因此，我們要在用辯證的觀念分析社會(huì)環(huán)境的變化、思想觀念的變化和社會(huì)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的基礎(chǔ)上，分析合作金融的改革發(fā)展。只有牢牢把握合作金融特有的發(fā)展規(guī)律，才能從中吸取教訓(xùn)，借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)我國(guó)農(nóng)村合作金融發(fā)展壯大。 四、新型農(nóng)村合作金融體系建設(shè)的政策建議 （一）盡快出臺(tái)合作金融法，確保農(nóng)村合作金融組織的主體地位 基于國(guó)外合作金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)合作金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，立法仍然是發(fā)展合作金融的首要任務(wù)。立法的主要原則是以法律的形式保障合作金融組織在市場(chǎng)中的主體地位，德國(guó)的《德意志合作銀行法》，美國(guó)的《農(nóng)業(yè)信貸法》就是這樣。我國(guó)頒布了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，但是一直沒有出臺(tái)關(guān)于合作金融的法律。沒有完備的合作金融法，難以確保農(nóng)村新型合作金融組織在整個(gè)金融體系中的主體地位及其合法利益不受侵害。政策變動(dòng)的隨意性，難免不會(huì)使得農(nóng)村新型合作金融組織像農(nóng)村信用社一樣完全喪失合作制度的本質(zhì)屬性。 （二）鼓勵(lì)合作金融試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式 一是擴(kuò)大試點(diǎn)。目前大多數(shù)農(nóng)村金融組織規(guī)模不等、形式多樣，有的表現(xiàn)比較混亂，因此，仍然需要擴(kuò)大試點(diǎn)，樹立典型，通過復(fù)制推廣典型，達(dá)到總體量的增加和質(zhì)的提高。二是繼續(xù)降低農(nóng)村金融準(zhǔn)入門檻，提高培育農(nóng)村新型合作金融的力度。降低門檻有利于合作金融量的增加。三是改革審批監(jiān)管體制，變銀監(jiān)會(huì)審批監(jiān)管為銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，地方政府審批。事權(quán)下放分散有利于合作金融的快速發(fā)展。 （三）設(shè)立靈活的產(chǎn)權(quán)制度，保證組織有效率且公平的運(yùn)行 合作金融組織內(nèi)部運(yùn)作也會(huì)產(chǎn)生交易成本，比如信息費(fèi)用和交易費(fèi)用。為降低交易成本就要規(guī)范內(nèi)部產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度的核心是產(chǎn)權(quán)形式多樣化，將多種類型產(chǎn)權(quán)主體融入到合作金融組織內(nèi)部，明晰各個(gè)主體之間的產(chǎn)權(quán)，做到產(chǎn)權(quán)的兼容性和最終目標(biāo)的統(tǒng)一性。為保障合作金融組織有效率并且公平運(yùn)行，鑒于目前我國(guó)合作金融主體異質(zhì)性，在出資額和股份額不一的情況下，在體現(xiàn)民主管理原則基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)采用一人一票制與一人多票制相結(jié)合的決策辦法，體現(xiàn)民主管理的公平性和平等性，保障運(yùn)行的效率性。 （四）加大財(cái)政支持力度，創(chuàng)新資金支持方式 首先要發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用。一要設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金入股資金互助社，對(duì)落后地區(qū)貧困戶實(shí)行全額配股，擴(kuò)大資金互助社的受益面；二要在有條件的地區(qū)整合現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)資源，將無償扶持資金、扶貧資金、“三項(xiàng)直補(bǔ)”等財(cái)政支農(nóng)資金以及農(nóng)業(yè)開發(fā)資金、貼息貸款等政策性資金統(tǒng)一通過資金互助社平臺(tái)運(yùn)作，如此既可引導(dǎo)公益、捐贈(zèng)等社會(huì)資金流入農(nóng)村，亦可提高支農(nóng)資金使用透明度，有效遏制“跑冒滴漏”現(xiàn)象。更重要的是要堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)原則，將“救濟(jì)款”還原為發(fā)展資金，改變扶貧施與關(guān)系，增強(qiáng)借款者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有利于充分發(fā)揮其生產(chǎn)積極性。其次要建立支農(nóng)激勵(lì)機(jī)制。建議采取“兩頭補(bǔ)”的方式，支持互助社按市場(chǎng)化利率貸款。一方面可采用招標(biāo)方式，對(duì)于支持資金互助社的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供批發(fā)貸款補(bǔ)貼、服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、涉農(nóng)貸款損失準(zhǔn)備金稅前扣等優(yōu)惠，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)通過資金互助社進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)。另一方面通過直補(bǔ)借款人，鼓勵(lì)社員向互助社借款，擴(kuò)大資金互助社的業(yè)務(wù)量。免除互助社一切稅收，對(duì)商業(yè)金融通過資金互助社的涉農(nóng)業(yè)務(wù)、社會(huì)捐贈(zèng)資金等明確稅收支持政策。最后，對(duì)于財(cái)政困難地區(qū)，建議央行按照互助社資本額發(fā)放支農(nóng)再貸款，作為開辦費(fèi)用、周轉(zhuǎn)性鋪底資金，降低互助社建立的成本負(fù)擔(dān)。 （作者系經(jīng)濟(jì)體制綜合研究室 助理研究員） |
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