行政行為違法不必然導(dǎo)致國家賠償

作者:張均英 謝春鈴 陳熙玲  發(fā)布時間:2013-05-17 11:12:27

        2011年3月始，原告黃某、潘某與欽州市欽南區(qū)南珠街道辦事處(下簡稱南珠街道辦)高嶺社區(qū)黃屋、張屋居民小組的農(nóng)戶簽訂租地合同，在欽州市農(nóng)墾冷凍廠東側(cè)建設(shè)龜鱉養(yǎng)殖塘，用于龜鱉養(yǎng)殖。同年12月30日，龜鱉養(yǎng)殖塘塘基本建設(shè)完工。2012年1月8日，被告欽州市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(下簡稱欽州市住建委)接到舉報后，派員前往調(diào)查取證。經(jīng)過現(xiàn)場勘驗后，欽州市住建委未查明確龜鱉養(yǎng)殖塘所有人和使用人的情況下，發(fā)出了《責(zé)令停止違法建設(shè)通知書》。同年1月12日，被告欽州市欽南區(qū)人民政府(下簡稱欽南區(qū)政府)組織抽調(diào)相關(guān)部門的人員，以被告南珠街道辦為主的拆違行動組，對兩原告的龜鱉養(yǎng)殖塘及其附屬設(shè)施全部拆除。兩原告不服，于2012年2月22日提起行政訴訟，請求判令三被告的行政行為違法，由被告欽州市住建委、欽南區(qū)政府賠償其經(jīng)濟損失693219元，并向法院提交估價申請。廣西中鋒大公資產(chǎn)評估有限公司根據(jù)原告申請作出《資產(chǎn)評估報告書》，認定被拆除龜鱉養(yǎng)殖場及其附屬建筑物總價值294311元。

【爭議焦點】

        欽南區(qū)政府未履行法定程序即拆除原告所建違法建筑，應(yīng)否賠償原告的經(jīng)濟損失。

【法院裁判】 

        欽州市欽南區(qū)人民法院經(jīng)審理認為，兩原告與農(nóng)戶簽訂租地合同建設(shè)龜鱉養(yǎng)殖塘，沒有依照國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》要求的程序辦理，即經(jīng)過經(jīng)營者申請，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府申報和縣級政府的審核等，并違反規(guī)劃法，兩原告的行為違法。被告欽州市住建委接到舉報后，派員前往調(diào)查取證，并發(fā)出了《責(zé)令停止違法建設(shè)通知書》，這是被告欽州市住建委依法履行其法定職責(zé)的行為。在被告欽州市住建委沒有作出最終行政處罰具體行政行為時，被告欽南區(qū)政府在未取得生效執(zhí)行的法律文書的情況下，組織人員對兩原告的龜鱉養(yǎng)殖塘及其附屬設(shè)施進行拆除，違反了法律規(guī)定，該行政行為違法。被告欽州市住建委沒有直接參與拆除行動，也無證據(jù)證實其授權(quán)給欽州市城監(jiān)支隊拆除，庭審中，被告欽南區(qū)政府也承認是由其組織人員所為，故原告請求確認被告欽州市住建委行為違法及賠償的請求不予支持。被告南珠街道辦是被告欽南區(qū)政府的派出機構(gòu)，不具備獨立法人主體資格，因此也不承擔(dān)過錯責(zé)任。原告未按《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》要求履行向被告南珠街道辦申請的義務(wù)，沒有向被告欽南區(qū)政府報批，在沒有取得建設(shè)的相關(guān)手續(xù)的情況下動工建設(shè)，違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，所建設(shè)的龜鱉塘及附屬設(shè)施不屬于《中華人民共和國國家賠償法》規(guī)定保護的公民合法財產(chǎn)的范疇，故賠償請求不予支持。

        欽州市欽南區(qū)人民法院依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第(二)項、《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，作出如下判決:

        1、確認被告欽州市欽南區(qū)人民政府于2012年1月12日拆除原告龜鱉養(yǎng)殖塘及附屬房屋、圍墻的行為違法。

        2、駁回原告請求被告欽州市城鄉(xiāng)和建設(shè)委員會、欽州市欽南區(qū)人民政府行政賠償693219元的訴訟請求。

        3、駁回原告的其他訴訟請求。

【評析】     

        當(dāng)前，由于國家和地方建設(shè)需要大開發(fā)，征用土地拆遷補償糾紛大量增多，一些組織和個人為了非法獲得國家補償，在城市、市郊或預(yù)計規(guī)劃征用的土地范圍內(nèi)，未經(jīng)政府職能部門批準取得規(guī)劃許可、準建許可而大肆建筑，由于走法定程序繁瑣:作出行政處罰決定--行政復(fù)議--一審訴訟--二審訴訟--執(zhí)行，如果相對人一味走完救濟程序，歷時約二年。部分行政機關(guān)“拖不起”，經(jīng)過查實為違法建筑后，繞過程序直接拆除違法建筑(簡稱拆違)，導(dǎo)致如本案類似的糾紛發(fā)生。為了促進依法行政和公民守法，結(jié)合本案例討論相關(guān)問題。

        1、行政機關(guān)違法拆違，應(yīng)不予賠償

        依據(jù)國家賠償法第二條的規(guī)定，行政機關(guān)和履職人員違法行使職權(quán)，行政相對人合法權(quán)益受到損害，損害結(jié)果與違法行為之間存在因果關(guān)系，三者構(gòu)成行政賠償的要件。即被損利益合法才能獲得行政賠償。本案被損害物是違法建筑，即不是“合法權(quán)益”， 因此法院裁決確認行政行為違法、不支持賠償請求是正確的。 

        2、營造良好執(zhí)法環(huán)境，減少違法拆違

        行政機關(guān)查證困難，導(dǎo)致“無主”違法建筑增多。行政人員調(diào)查取證時，鄰近民眾不了解情況或不愿提供主人信息，正在建筑、守護的人員或建設(shè)完工在雇人員常不愿透露信息，甚至執(zhí)法人員調(diào)查在場主人，主人也佯裝不知自我否認，直至強拆時主人才“浮出水面”(如本案)，造成送達、通知、教育困難，拆違延誤。行政機關(guān)時有在夜間或節(jié)假日突襲(現(xiàn)已被行政強制法明文禁止)，不待限期到即行強拆，意在乘相對人不備?，F(xiàn)實中相對人在預(yù)知將被強拆后，往往采取聚眾甚至暴力阻攔等抗法措施，大大增加行政機關(guān)拆違困難和成本，因此，加強對公民的守法教育，營造良好的行政執(zhí)法環(huán)境，將減少行政機關(guān)的違法拆違行為。

        3、修改程序提高效率，促進依法拆違 

        2012年1月1日起施行的《中華人民共和國行政強制法》對拆違作了嚴格規(guī)定，第四十四條規(guī)定:“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除?！奔聪鄬θ松暾垙?fù)議、提起訴訟的，待復(fù)議、訴訟生效才能強拆。一些建設(shè)項目急需著陸，行政機關(guān)等不起，或擔(dān)心違法建筑繼續(xù)建設(shè)積重難返，明知違法先斬后奏。

        近年，人民法院受理的因拆違申請行政賠償的案件不多，說明公民對被拆違有心理準備和認可度高。實踐操作查證違法建筑簡便易行，只要相對人不能提供規(guī)劃許可、建設(shè)用地許可等審批手續(xù)的即為違法建筑。由于認定準確率高，鑒于我國當(dāng)前違法建筑泛濫的實際，沒必要設(shè)置四個法定程序，設(shè)置行政決定和另一審查程序應(yīng)能保證相對人維權(quán)需要。建議設(shè)置拆違案件行政一審終審制或棄除行政復(fù)議程序，也可參照法律一些類似規(guī)定(如進入審判監(jiān)督程序的案件和執(zhí)行異議的案件辦理期間不中止原裁判執(zhí)行)，在復(fù)議或訴訟期間不停止強拆違，以減少行政機關(guān)以違制違，確保及時有效拆違，促進經(jīng)濟發(fā)展。

編輯:馮夏麗    

文章出處:欽州市中院 欽南區(qū)法院