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文：梅春來 談談行政訴訟行政機關的 敗訴率與惡意緾訴問題 依我從事行政訴訟的體驗，我認為中國的行政訴訟行政機關敗訴率大致應在35%才是真實的，換而言之行政機關的勝訴率應在65%，只是勉強達到合格線。 至于說浪費司法資源的問題，我覺得這個板子完全不應打到老百姓的屁股上，實在要打話，也應該打在立法的人大代表、學者和法院的屁股上。 最高人民法院向全國人大關于行政審判的工作報告提到行政機關敗訴率9.1%和惡意緾訴等問題，有人希望我講講這中間的關系，那我今天就講講怎么看行政機關這個敗訴率和惡意緾訴的問題。 行政機關敗訴率是衡量一個國家法治化程度的一個指標，但不是絕對的指標，比如我們將行政機關的敗訴率換成勝訴率就是90.9%，一般情況下可以簡單看成行政機關依法行政的程度達到了90.9%，比湖南提出的已實現(xiàn)法治化程度96.6%要略低。但是我們把這個指標再換成老百姓這一面的話，那么老百姓和行政機關打官司只有9.1%的勝訴率，如果依行政訴訟的立法目的是為了解決行政爭議，維護公民、法人、其他組織的合法權益為角度，那目前的行政訴訟機制只能解決9.1%的行政爭議，從這種反而的答復我們可以看到，這么小的比例反而證明了當下的行政訴訟渠道未能實現(xiàn)保障公民權益的之效果。 需要說明的是周強大法官所指的行政機關敗訴率9.1%是指2010-2014年的五年平均數(shù)值，這五年除了2014年行政機關敗訴率12.7%外，其他的年份行政機關的敗訴率大致7.9%-8.6%之間波動，因此，行政機關數(shù)據(jù)上真實的敗訴率應在9.1%之下，之所以說是數(shù)據(jù)上的真實是因為僅是這個數(shù)據(jù)也與現(xiàn)實不符。 最高人民法院向全國人大說明的這一組數(shù)據(jù)之所以不太能說明當下的行政訴訟環(huán)境，是因為行政機關的敗訴率產(chǎn)生受到多種因素的影響，而這些數(shù)據(jù)的影響周強這種沒有審判經(jīng)驗的大法官是無法深昧其中的。 依我從事行政訴訟的體驗，我認為中國的行政訴訟行政機關敗訴率大致應在35%才是真實的，換而言之行政機關的勝訴率應在65%，只是勉強達到合格線，當然我沒有真實數(shù)據(jù)可供展示，這個數(shù)據(jù)是有點主觀的，但雖說是主觀卻并不比最高法院的數(shù)據(jù)差，因為官方的數(shù)據(jù)亦從未準確過，他們經(jīng)過復雜的統(tǒng)計計算反而不如老百姓的實際體驗。當然即使我說行政機關當下真實的勝訴率在65%，依法行政勉強達到合格線，其實還是有很多當事人是不認同，說我將他們的指標說高了，有點粉飾的味道，這是真實并不是虛言。 那么為什么中國的行政訴訟行政機關敗訴率大致應在35%才是真實的？我認為原因大致有下列： 1、除了北上廣等幾個經(jīng)濟發(fā)展不錯的城市外，其他內(nèi)陸二、三線縣市地區(qū)下的行政機關，存在著大量的法盲式行政，這些行政機關在處理政務時根本就沒有法言法語，大量的行政案件雖然產(chǎn)生但并沒有納入行政訴訟的范圍，原因是這些行政機關也知道自己的處理方式可能在法律上站不住腳，所以根本就不出示行政執(zhí)法文書，他們一貫本著能說能做就是不能黑字白字的原則處理政務。其次，大量的行政行為老百姓并不知道能不能告以及老百姓因沒有獲得執(zhí)法憑證而無法提起行政訴訟的情形，這兩者互為因果，導致社會矛盾大量徘徊在法院之外，令法治環(huán)境越趨惡壞，這就是為什么最高法院的報告看起來行政機關的勝訴率達到了90.9%，而老百姓反而越發(fā)感覺到行政機關依法行政之惡劣越來越罄竹難書。 2、很多老百姓提起的行政訴訟因缺乏專業(yè)律師的代理而導致的敗訴，這也是行政機關勝訴率高的原因之一。行政訴訟看起來極為簡單，不外乎撤銷、確認違法、判令給付、責令履行，來來回回就這幾招，但何種行為可訴？何種行為不可訴？何種行為應做何種訴求？何種訴求應立何種審查標準？何種公告可以訴？何種會議紀要不可訴？這些問題法律條文是不會有直接答案的。法條之所以無法窮盡是因為行政行為無法窮盡，中國那么多等級不同、業(yè)務類別不同的的行政機關，法條無法直接規(guī)定這個部門所發(fā)的通知是起告知性質不具有最終決定的文書還是該通知屬于對當事人直接設定權利義務具有拘束力之行政決定書？ 行政訴訟不啃幾部大部頭的行政法理論性書籍，光看法律條文是連門都進不去的，這與民事和刑事不同，民事大部分的交易類型包括交易規(guī)則大致都能從法條上找到對應，刑事案件對比著條文也大致能知道自己該判幾年。但老百姓自己提起行政訴訟你讓他們找找法律條文還行，但若要讓他們像律師一樣專門啃幾部大部頭的理論性書籍才去起訴是做不到的，所以老百姓自己提起行政訴訟，經(jīng)常搞錯訴訟請求，他們大多喜歡按民事訴訟的方式直接提出自己的想法，而不是根據(jù)行政訴訟的訴求類型提起撤銷之訴、確認之訴、給付之訴及課以義務之訴。這一類老百姓起訴錯誤的案件大致要占到35-50%之間，這個比例也與行政案件大致是有60%左右的比例沒有委托專業(yè)律師代理相暗合，但這一部分情形客觀上也增加了老百姓的敗訴率。 3、行政和解撤訴案件，這一類案件往往是行政機關作出的行政行為存在違法或瑕疵，當老百姓將這類行政行為訴至法院時，有一類是行政機關自認行政有瑕疵而主動撤銷，有一類是經(jīng)過法院主動向行政機關釋法或做行政機關的工作妥善的解決了老百姓提出的問題而撤訴。這一類的訴訟就沒有統(tǒng)計到行政機關的敗訴率當中，也導致了行政機關敗訴率極低的原因之一。 4、法院不敢判行政機關敗訴的案件，一些類行政案件尤其以重大項目工程為典型。為了給這些重大工程保駕護航，法院不惜以公共利益為由強行將一些明顯違法的行政行為予以合法性維持，這類案件有些是行政機關本應敗訴但因其他非法律因素的原因而勝訴，這進一步抬高了行政機關的勝訴率。 綜合以上導致行政機關敗訴率的幾種原因，可以得知目前的行政機關敗訴率并不足以表示當下行政機關依法行政法治化程度的指標，也不能簡單的視作行政訴訟日趨惡化的指標，而是要結合撤訴率一起看才能大致反映出行政訴訟解決行政爭議的功能。 為什么要結合撤訴率一起看，是因為撤訴其中一大部分是因為老百姓的訴求實際得要解決才主動申請撤訴的，只有很少一部份是因為老百姓意識到確實告錯了才撤訴，否則行政案件只要立案了，不將所有程序走完，鮮少有老百姓愿意主動申請撤銷。 這次周強的工作報告，我看到了2012年行政機關敗訴率是7.9%、2013年行政機關敗訴率是8.6%、2014年行政機關敗訴率是12.7%，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，行政機關敗訴率是在增高，特別是2014年突然增加到了12.7%，似乎行政訴訟司法審查力度越來越強，看起來非常良性，但在我們這些專業(yè)的行政訴訟律師眼里卻并不覺得是件好事，反而是件壞事。為什么？因為這個數(shù)據(jù)的變化意味著法院內(nèi)的行政法官已不太愿意拉下臉來與行政機關通過協(xié)調(diào)的方式解決老百姓的實際問題，出現(xiàn)行政機關敗訴率突然抬頭，抬高部分很多是有些法院圖省事一判了事，而老百姓只獲得了一紙的勝訴判決卻并沒有解決其實際問題，在這種情況下，行政機關的敗訴率與老百姓通過行政訴訟是否實際解決行政爭議已處于反比狀態(tài)，這話聽起來莫名其妙，無法理解，但確實是中國行政審判的實際情況。 好了，分析上述問題后，我們再來看惡意緾訴和浪費行政審判司法資源的問題。 據(jù)我所知，惡意緾訴不能排除完全不存在，但這個比例絕對低于行政機關的敗訴率9.1%。被最高法院和人大代表視為惡意緾訴大致有兩類，一類是因為老百姓不懂行政訴訟，通俗的講一開始告錯了，一審、二審程序都敗訴了才在這個過程中搞懂了自己為啥告錯了，這時候換個正確的方式再來告的時候，法院就會認為你這個案子法院已處理過了，不能重復起訴，再起訴就是惡意緾訴了。另一類是法院作出判決責令行政機關對老百姓提出的要求重新作出處理決定，行政機關換個理由又作出與原先相同的行政行為，老百姓不得以只能繼續(xù)訴訟的案件，這類案件行政機關常干一些缺德的事情。 舉個例，陸河縣人民法院作出（2014）汕河法行初字第2號判決，責令陸河縣國土資源局限期對原告的政府信息公開申請履行法定職責作出處理，判決生效后，陸河縣國土資源局重新作出一份答復，告知原告可以來查閱，但對原告要求公開信息的要求卻一字不提，這樣搞的好處是什么？你說我沒履行判決，你看我履行了判決，重新作出了答復，但你仔細看他的這份答復，實際上是什么都沒有答復，就是沒有原告要的內(nèi)容，這樣的例子層出不窮，而行政機關自以為得計，如果老百姓收這樣的答復再起訴，行政機關和法院又會委屈的說，你看，你這是惡意緾訴，浪費了我們寶貴的司法資源。 舉這樣一個案例，不要以為這只是極端的個案，我想告訴大家的是周強大法官和人大代表所指責的老百姓惡意緾訴，多數(shù)案件就是這一類，極少數(shù)低于9.1%的案件才是老百姓故意惡意緾訴，以我的經(jīng)歷來講，到目前為止，有經(jīng)常碰到過老百姓因告錯而試圖重新告的案件，而沒有碰到過為了訴訟而訴訟的惡意緾訴，當然我沒有碰到過不代表完全沒有，但若是比例實在太低，那就不是最高法院要面對的問題，更不是人大需要立法調(diào)整的問題，因為它不具有普遍性。 至于說浪費司法資源的問題，我覺得這個板子完全不應打到老百姓的屁股上，實在要打話，也應該打在立法的人大代表、學者和法院的屁股上。 在立法上面，人大代表和學者是完全不懂司法實務的現(xiàn)狀，說為了防止惡意緾訴提高當事人的訴訟成本，我有時覺得說這話特別不要臉，為什么？因為行政訴訟的本質它并不直接解決當事人的實際問題，行政訴訟不像民事訴訟，由法院作個判決，這個房子就歸你了，這對當事人是有直接利益。那行政訴訟解決什么問題？在我看來，行政訴訟解決的是法律含義不確定部分和行政規(guī)則是否有效適當?shù)膯栴}，比如當法律中不確定性概念存在兩種不同理解的時候，由法院通過行政訴訟中的司法審查確立某一種解釋才是符合法律的本意。 舉個例，行政機關以違法行為人情節(jié)嚴重為由對其作出罰款的處罰，這里情節(jié)嚴重是個不確定性概念，就需要法官去合理的界定輕節(jié)嚴重和情節(jié)輕微之間的差別和標準，并以司法所確立的標準衡量行政機關是否達到以情節(jié)嚴重的標準所需要的證據(jù)標準，從而間接決定對當事人處罰是否需要予以撤銷或變更，也就是正常的行政訴訟并不關注原告被處罰的本身，而是關注行政機關所使用的執(zhí)法標準是否符合法律的標準，當法律的標準或含義是不確定時，行政法官的任務是通過司法判決所闡述的理由使其清晰化并成為行政機關今后執(zhí)法的參照標準，正因為行政審判的注重點不在當事人權益的本身，因此，行政訴訟費不參照民事的標準執(zhí)行。 我們知道民事糾紛是私權糾紛與當事人之利益密切相關，行政訴訟雖然是因當事人的利益而提起訴訟，但解決卻不是當事人的直接利益，而通過糾正和填補法律之規(guī)則并進而使訴訟當事人和其他當事人間接獲益。再者，你行政機關行因執(zhí)法上的政錯誤卻要當事人支付高額的訴訟費和律師費來糾正，這種立法所指向的價值顯然與法律的公平性相脫節(jié)，盡管我知道訴訟費是可以通過敗訴的方式由行政機關承擔，但行政機關的支出是由財政預算來保障，而財政預算就是全體納稅人支出的，所以兩者是有價值上的衡量基礎，并不能一邊倒。 另外，學者的有些觀點純屬是想當然的，行政訴訟法修改時，經(jīng)過復議的案件均將復議機關納入被告與原行政機關一同起訴，以為這樣可以逼著行政機關在履行復議時可以加強責任心，但現(xiàn)狀是行政機關自己大量破法毀法，綁在一起只會令行政機關上下一體攻守同盟的對付法院和當事人，訴訟本身就體現(xiàn)私利，這一點放在行政機關同樣也不可避免，因為行政機關也想贏，所以私下是可以用些手段的，有這樣的基礎再加上現(xiàn)在的立法就逼著很多復議機關為了應付行政訴訟又成立了行政復議應訴服務中心或律師顧問團這樣內(nèi)部機構，大家想想，這又得浪費掉多少的稅款？而實際效果如何，我看恐怕更差，區(qū)法院看著市政府坐在被告席，想想就知道是什么結果，行政法大家馬懷德事后不也說這是事先沒有預料到的。 再來看浪費司法資源的問題，據(jù)我看來浪費的不是老百姓，而是法院自己，為什么這樣講？因為我們現(xiàn)在的行政司法判決連法官自己也常將他人作出的判決視為個案的效力，很多行政法官都有將行政判決當民事判決看待傾向，認為裁判結果只拘束案件當事人，但忽略了行政訴訟案件法官是解決法律問題和規(guī)則問題，判決結果并不直接決定當事人的權利義務關系，比如臺灣行政判決不僅對案件當事人具有拘束力、對司法機關、行政機關均具有拘束力，其中行政判決所歸納的司法意見對相似的案例可以一體參酌使用。這種做法有什么好處？就是別人起訴過一次，該案所確立的規(guī)則，行政機關自動會根據(jù)司法裁判意見去修正自己原先的規(guī)則，以后的人就不用再重復起訴了，你看，司法資源不就省了嗎？而且司法權威也出來了。另外就算有行政機關不識趣，非得不改，那么后來起訴的人只要引用前案的司法判決所確立的規(guī)則，后面審理案件的法官也會盡可能遵循前案所確立的規(guī)則，作出來的判決和前案是一樣的，這樣一來所有的行政機關就會知道類似的案件只要到了法院得到的結果和前面那個案子是一樣的，這種司法效果不僅影響本機關的執(zhí)法，也連帶著影響著其他機關在處理相似案件時都會參照前案的裁決意見執(zhí)行，這是了不得的事，所以法官的判決是一言九鼑的。 但是我們大陸的行政審判是什么狀態(tài)，一個被法院撤銷的案件，行政機關重作，當事人再起訴、法院再撤銷、行政機關再重作，如此反復折騰，司法資源是不是嚴重浪費？還有一類，一個行政機關的某個案件被法院判決撤銷了，判決中法院告訴這家行政機關你在這方面錯了，但過一段時間這家行政機關又以被法院撤銷案件的相同理由對另一當事人作出處理決定，如果法院再一次以相同的理由撤銷，那么行政機關就會知道是繞不過去，下次他就會改，但如果換另一個法官審理，這個法官作出了與前案相反的判決，那么行政機關就會有僥幸的心理，就會堅信司法判例不過是個案效力，于是同樣的問題，不同當事人就會反復起訴，司法資源就會再一次消耗和浪費，這種浪費比多收當事人幾個訴訟費要嚴重多了。 有行政法官也曾經(jīng)跟我說過，我們國家沒有明文規(guī)定適用判例制，我們不敢直接引用，我反駁說，并不需要你直接引用前面這個案件的案號，如果你認同前面這個案件的判決，你將這個判決的理由以你自己的方式寫在判決里面就行，這純粹取決于前面這個判決所闡述的理由你認不認同的問題，要什么明文規(guī)定？ |
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