行政案件適用調(diào)解結(jié)案的范圍

（最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要）

?案情摘要

2010年5月，甲市房管局根據(jù)他人實(shí)名舉報(bào)，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定林某存在連續(xù)六個(gè)月未在通過搖號(hào)取得的廉租房內(nèi)實(shí)際居住等情形。林某主張其系因肢體殘疾，所簽廉租房位置偏遠(yuǎn)且交通不便，故居住不久后即搬出。2010年7月，甲市房管局收回涉案廉租房，并于同年9月給林某辦理了廉租房租金補(bǔ)貼。林某從2010年7月開始在外租房居住，又于2011年重新申請并取得該年度廉租房實(shí)物配租資格，后以當(dāng)年房源不適合居住為由放棄搖號(hào)選房。2011年4月，林某將甲市房管局訴至法院，請求依法確認(rèn)該局取消實(shí)物配租資格的行政行為違法，判令該局賠償其退房次日起至重新取得實(shí)物配租房之日止的相應(yīng)租金損失。

?法律問題

廉租住房申請?zhí)幚淼刃姓o付及其變動(dòng)行為，能否通過調(diào)解方式結(jié)案？

?不同觀點(diǎn)

甲說：判決確認(rèn)違法說

甲市房管局未作岀取消當(dāng)事人廉租房實(shí)物配租資格的書面處理決定而直接收回，造成林某該次廉租住房實(shí)物配租資格被取消，影響其相關(guān)權(quán)利，應(yīng)判決確認(rèn)甲市房管局收回房屋、取消林某實(shí)物配租資格的行為違法，并按廉租房租金標(biāo)準(zhǔn)賠償相應(yīng)期間的租房損失。

乙說：判決駁回訴訟請求說

甲市房管局依照有關(guān)規(guī)定取消林某實(shí)物配租資格并收回廉租房的行為結(jié)果正確，未作書面決定屬程序瑕疵。城市低收入家庭只能在租金補(bǔ)貼、實(shí)物配租等保障方式中享受一種，林某已取得租金補(bǔ)貼保障待遇，應(yīng)判決駁回訴訟請求。

丙說：調(diào)解結(jié)案說

在行政給付行為和給付變動(dòng)行為中，行政機(jī)關(guān)在是否實(shí)施給付、給付方式與幅度、是否行使給付變動(dòng)權(quán)、釆取何種變動(dòng)行為等方面享有相應(yīng)的裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。有關(guān)城市低收入家庭廉租住房權(quán)益保障的案件屬于此類情形，可以通過調(diào)解結(jié)案。

?法官會(huì)議意見

采丙說

《行政訴訟法》上有關(guān)“行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”的規(guī)定，用意在于排除“行政行為是否合法問題無調(diào)解余地”的情形。行政案件調(diào)解結(jié)案與被訴行政行為的具體類型無關(guān)，既可以適用行政處罰等傳統(tǒng)高權(quán)行為，也可以適用行政給付及其變動(dòng)行為。 行政案件調(diào)解的具體適用，以行政機(jī)關(guān)作出被訴行政行為時(shí)是否存在裁量空間為前提，以行政爭議雙方當(dāng)事人對調(diào)解事項(xiàng)是否具有處分權(quán)為基礎(chǔ)，以調(diào)解結(jié)果不得損害國家 利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益為界限。在行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的路徑譜系中，調(diào)解相對于宣示性判決而言具有一定的比較優(yōu)勢，更有助于被訴行政行為背后實(shí)質(zhì)爭議的一攬子解決。

?意見闡述

行政訴訟中的調(diào)解，是指在人民法院的主持下，行政爭議雙方當(dāng)事人圍繞爭議的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，通過自愿協(xié)商達(dá)成協(xié)議解決行政爭議的活動(dòng)。與民事訴訟中法院調(diào)解優(yōu)先原則所不同的是，我國1989年《行政訴訟法》規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，其背后的理論基礎(chǔ)就是公權(quán)力的不可處分性?！靶姓V訟中的被告是依法行使行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，它所作出的具體行政行為是法律賦予的權(quán)力，是代表國家行使職權(quán)。因此，作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行政，沒有隨意處分的權(quán)力。”2014年修訂的《行政訴訟法》第六十條除繼續(xù)肯定行政賠償案件可以適用調(diào)解外，增加了“補(bǔ)償案件”和“行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”兩類新的可以適用調(diào)解的 情形，改變了長期以來行政審判實(shí)踐中法院以協(xié)調(diào)之名行調(diào)解之實(shí)的尷尬處境。不過，2014年《行政訴訟法》實(shí)施六年多來，行政案件調(diào)解制度并未得到有效實(shí)施，一些法院仍然習(xí)慣于以協(xié)調(diào)化解促使原告撤訴方式結(jié)案，“調(diào)解在一定程度上代替撤訴”的理想局面尚未形成。

一、調(diào)解作為行政爭議實(shí)質(zhì)性解決方式的相對優(yōu)勢

回顧我國行政審判制度的實(shí)踐史，作為行政審判新理念的“行政爭議實(shí)質(zhì)性解決”的提出肇始于2010年。在當(dāng)年4月舉行的全國法院行政審判基層基礎(chǔ)工作座談會(huì)和5月舉行的全國法院行政審判工作座談會(huì)上，行政爭議實(shí)質(zhì)性解決被定位為促進(jìn)行政審判科學(xué)發(fā)展的“長效機(jī)制”。時(shí)任最高人民法院副院長江必新指出，行政爭議實(shí)質(zhì)性解決“要求人民法院在辦案過程中著眼于當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，以踐行能動(dòng)司法為手段，以實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了為目標(biāo)，力求實(shí)質(zhì)正義與形式正義的統(tǒng)一”。此后，實(shí)質(zhì)性解決政爭議頻繁出現(xiàn)于最高人民法院司法文件、工作報(bào)告、領(lǐng)導(dǎo)講話和會(huì)議精神之中，經(jīng)由行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的不斷闡釋，得以在全社會(huì)廣泛傳播，成為人民法院行政審判的指導(dǎo)思想。2019 年2月，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要(2019-2023)),將“推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”列為行政訴訟制度改革的主要目標(biāo)之一。從當(dāng)下人民法院發(fā)布的若干實(shí)質(zhì)性解決行政爭議典型案例上看，還存在明顯的路徑依賴。一方面，通過判決和調(diào)解實(shí)現(xiàn)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的案件過少。依法裁判是人民法院的法定職責(zé)，特別是在2014年《行政訴訟法》增設(shè)給付判決、擴(kuò)大變更判決適用范圍的背景之下，人民法院更應(yīng)勇于使用這類具備有效回應(yīng)性的判決方式。司法調(diào)解同樣是人民法院的法定職責(zé)，但行政審判實(shí)踐運(yùn)用更少；另一方面，頗受理論界質(zhì)疑的協(xié)調(diào)和解方式仍然受到普遍青睞，甚至成為行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的代名詞。按照《行政訴訟法》第六十二條的規(guī)定，原告真正因?yàn)楸桓娓淖儽辉V行政行為申請撤訴的比例偏低，大量政策性的協(xié)調(diào)和解撤訴依舊占據(jù)主導(dǎo)地位。

就法教義學(xué)而言，2014年《行政訴訟法》第一條雖將“解決行政爭議”置于“保護(hù)合法權(quán)益”和“監(jiān)督行政”之前，但并不能據(jù)此認(rèn)定解決行政爭議就是行政訴訟制度的首要目標(biāo)。首先，追溯行政訴訟立法史，承載著厚重民主政治建設(shè)歷史使命的《行政訴訟法》之所以能夠迅速頒行，源于當(dāng)時(shí)政治體制改革的現(xiàn)實(shí)需要，“人治時(shí)代的終結(jié)，法治時(shí)代的開始”就是對行政訴訟制度目標(biāo)的最好表達(dá)?！敖鉀Q行政爭議”的入法，主要還是行政訴訟制度對轉(zhuǎn)型社會(huì)的一種積極回應(yīng)，是對行政訴訟制度原 初目標(biāo)的補(bǔ)強(qiáng)。從某種意義上來說，這一修改也是人民法院改革取向從“讓司法更像司法”走向兼顧“讓司法更能司法”的寫照。其次，就2014年《行政訴訟法》“總則”的體系化解釋而言，“行政訴權(quán)保障條款”的入法和“行政行為合法性審查原則” 的保留，都預(yù)示著行政訴訟制度原初目標(biāo)的堅(jiān)守和鞏固。對2014 年《行政訴訟法》第一條所確立的三大目標(biāo)之間可能存在的某種張力，需要通過恰當(dāng)?shù)姆ń忉層枰韵狻?/p>

與注重個(gè)案爭議妥善化解的裁判外方式相比，依法裁判旨在形塑未來社會(huì)的基本規(guī)則。裁判外方式所具有的靈活應(yīng)變和妥協(xié)讓步，完全可能滿足當(dāng)下社會(huì)矛盾化解的急需；裁判依法作出所具有的明辨是非和當(dāng)機(jī)立斷，則是固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的法治舉措。2014年《行政訴訟法》對行政判決類型的增加，為人民法院通過依法裁判實(shí)現(xiàn)權(quán)力救濟(jì)和監(jiān)督行政目標(biāo)提供了廣闊空間。尤其是具有明確時(shí)限和內(nèi)容要求的給付判決、履行判決，以及具有直接回應(yīng)當(dāng)事人訴求功能的變更判決，甚至僅具有違法性宣示功能的確認(rèn)判決，都能夠促進(jìn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。因此，在行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的路徑譜系中，人民法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先 選擇主導(dǎo)性的依法判決方式，全方位實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度的基本功能。

有關(guān)依法裁判之外、歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的其他行政爭議化解方式，則需要通過法解釋方法實(shí)現(xiàn)體系化的構(gòu)造。一種可以嘗試的解釋進(jìn)路是，對2014年《行政訴訟法》第六十條、第六十一條和第六十二條進(jìn)行整體性解釋，將調(diào)解、一并審理民事爭議和協(xié)調(diào)和解撤訴視為實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的匹配機(jī)制。其中，一并審理民事爭議的功能主要還是為行政爭議實(shí)質(zhì)性解決提供空間，司法調(diào)解和協(xié)調(diào)和解既適用于純粹的行政爭議，也能夠適用于行政爭議與民事爭議交織的情形。司法調(diào)解具有適用范圍清晰、可操作性強(qiáng)、全過程可視及法律文書效力層級(jí)高等優(yōu)點(diǎn)，能夠?qū)σ婪ú门衅鸬街匾难a(bǔ)充作用。相比之下，協(xié)調(diào)和解雖然形式更加靈活，通過協(xié)商讓步有時(shí)甚至更能滿足個(gè)案化解需要，但內(nèi)容單調(diào)的準(zhǔn)予撤訴裁定無法展現(xiàn)協(xié)調(diào)和解過程的平等性和自愿性，無法排除公眾對行政訴訟制度實(shí)施過程中反復(fù)出現(xiàn)的“非正常撤訴”現(xiàn)象的質(zhì)疑。除非被告依法主動(dòng)改變所作行政行為并贏得原告同意，否則要將協(xié)調(diào)化解嚴(yán)格限定在政策依據(jù)變化、法律關(guān)系復(fù)雜等特殊類型的行政案件審理過程之中，適度發(fā)揮其在行政爭議實(shí)質(zhì)性解決中的補(bǔ)充作用。至于《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定、目前僅具備司法文件依據(jù)的訴前調(diào)解機(jī)制，因與行政訴權(quán)保障、立案登記制等新設(shè)條款存在緊張關(guān)系，人民法院更需要審慎使用這種例外性機(jī)制。與此同時(shí)，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解.釋所規(guī)定的司法建議、出庭應(yīng)訴、訴訟釋明等制度，可以與依法判決、司法調(diào)解和協(xié)調(diào)化解方式相互搭配，發(fā)揮其作為促成和鞏固行政爭議實(shí)質(zhì)性解決配套性機(jī)制的應(yīng)有作用。

就功能主義立場而言，《行政訴訟法》設(shè)定的判決可以分為 “宣示型”和“補(bǔ)救型”兩種類型，前者主要表現(xiàn)為僅具形式意義的駁回訴訟請求判決和確認(rèn)判決，后者主要表現(xiàn)為具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的變更判決、給付判決、履行判決和撤銷判決。在近年來的行政審判實(shí)踐中，確認(rèn)判決和駁回訴訟請求判決的適用比例較高， 導(dǎo)致行政案件上訴率、申訴率仍未得到有效降低，“口惠實(shí)不至”的裁判方式難以達(dá)至實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的效果。人民法院可以通過能動(dòng)解釋“法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”，進(jìn) 一步將依法調(diào)解的適用范圍從傳統(tǒng)的秩序行政拓展到給付行政領(lǐng) 域，為行政給付及其變動(dòng)行為引發(fā)的爭議以調(diào)解方式代替宣示型判決結(jié)案提供遵循。“二十世紀(jì)法律制度原理最重大的改變或許就是裁量權(quán)的極大膨脹。而不管好壞，前景都是裁量權(quán)會(huì)持續(xù)增長?！本鸵?guī)范主義立場而言，基于政策考量的協(xié)調(diào)化解的規(guī)范性遠(yuǎn)低于司法調(diào)解。作為其“出口”的準(zhǔn)許撤訴裁定，無論在案件信息披露的完整性還是實(shí)體問題處理的可接受性上，都與作為行政判決書比肩而立的正式法律文書的行政調(diào)解書無法比擬。同為行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的補(bǔ)充性機(jī)制，司法調(diào)解比協(xié)調(diào)撤訴更具可視正義，應(yīng)當(dāng)處于相對優(yōu)先適用的地位。

二、當(dāng)前行政案件調(diào)解結(jié)案運(yùn)行不暢的成因分析

相對于以審判為代表的“決定性”糾紛解決方式而言，調(diào)解與和解都是“合意性”糾紛解決方式，當(dāng)事人雙方的自由合意對糾紛解決的終結(jié)起著關(guān)鍵作用。行政訴訟調(diào)解和和解雖具有不少制度共性，但在性質(zhì)、主體、階段和效力等方面也存在明顯差異。在我國的行政審判實(shí)踐中，調(diào)解和和解呈現(xiàn)角色混同、邊界 模糊的發(fā)展趨勢?！盁o論通過和解還是調(diào)解解決行政爭議，審判人員都需要為雙方達(dá)成諒解做一些工作；即便是通過和解以撤訴結(jié)案，都無法將法官直接介入其中并提岀和解方案的可能性加以排除。”行政案件調(diào)解結(jié)案呈現(xiàn)運(yùn)行不暢狀態(tài)，其原因主要來源于如下三個(gè)方面。

第一，法律文本自身的缺陷?！缎姓V訟法》第六十條規(guī)定調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益；第九十五條、第九十六條規(guī)定拒絕履行調(diào)解書可以采取的措施；第一百零一條規(guī)定調(diào)解可以適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十四條至第八十六條參照《民事訴訟法》及其司法解釋有關(guān)條款的規(guī)定，對逕行調(diào)解、調(diào)解書制作簽收、調(diào)解不公開原則、調(diào)解不成及時(shí)判決等具體實(shí)施作出了進(jìn)一步規(guī)定。《行政訴訟法》脫胎于《民事訴訟法》，行政案件調(diào)解與民事案件調(diào)解在技術(shù)層面確有某些共通之處。不過，受制于案件性質(zhì)、訴訟目的的不同，二者之間還存在較大差異性，能否簡單 參照適用不可一概而論。民事案件調(diào)解注重“分清是非”，行政案件調(diào)解則更強(qiáng)調(diào)自愿，避免身處弱勢地位的原告迫于高壓而屈服；民事案件調(diào)解盡可能就地進(jìn)行，行政案件調(diào)解則存在管轄上的空間區(qū)隔；民事案件調(diào)解可以邀請單位和個(gè)人協(xié)助，行政案件調(diào)解則需要引入社會(huì)專業(yè)力量參與；民事案件調(diào)解可以不制作調(diào)解書，行政案件調(diào)整則必須制作調(diào)解書。行政案件調(diào)解和民事案件調(diào)解都需要遵循“合法原則”，前者內(nèi)涵卻更為復(fù)雜也難以精準(zhǔn)把握。“行政行為的合法性審查是行政訴訟和行政復(fù)議中的核心問題，只要解決了這一核心問題，行政訴訟和行政復(fù)議中遇到的諸多問題就能迎刃而解?！本托姓V訟調(diào)解而言，當(dāng)然“不能排除或放棄對被訴行政行為的合法性審查”。不過，調(diào)解所適用的領(lǐng)域恰恰是行政權(quán)可以適當(dāng)處分的情形。如果一味機(jī)械地理解適用行政行為合法性審查原則，勢必會(huì)回到行政訴訟就是對行政行為合法或違法進(jìn)行零和司法判斷的老路，案件自然也無法通過妥協(xié)讓步達(dá)成調(diào)解協(xié)議?？梢姡缎姓V訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》雖然肯定了調(diào)解結(jié)案方式，但在行政案件調(diào)解特殊適用規(guī)則的供給方面還存在不足，導(dǎo)致法院不會(huì)通過調(diào)解方式結(jié)案。

第二，行政審判考評(píng)的壓力。就法律與政治秩序和社會(huì)秩序的關(guān)系而言，我國行政審判制度的生長正值“自治型法”和“回應(yīng)型法”相向同行的特殊歷史階段。人民法院既要依法對行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，通過形塑“法的空間”充分保障行政相對人的合法權(quán)益，又要積極拓展延伸行政審判職能，通過主動(dòng)“回應(yīng)各種社會(huì)需要和愿望”服務(wù)于黨和國家的中心工作。在這樣的時(shí)代背景之下，人民法院的行政審判工作面臨很多現(xiàn)實(shí)壓力。一方面，受立案登記制和跨區(qū)劃管轄改革的現(xiàn)實(shí)影響，人民法院行政審判工作呈現(xiàn)“案多人少”的局面。行政案件調(diào)解往往耗時(shí)耗 力，法院可資利用的資源并未增加，導(dǎo)致案件調(diào)解很難在法定審限內(nèi)完成。為此，在依法裁判和調(diào)解之間，法院有時(shí)會(huì)傾向于依法裁判。另一方面，案件上訴率、申訴率、發(fā)回重審率和改判率一直是行政審判績效考評(píng)的重要指標(biāo)，也是行政爭議不能獲得實(shí)質(zhì)性化解的普遍癥結(jié)。在這一評(píng)價(jià)導(dǎo)向之下，法院寧愿選擇通過各方協(xié)調(diào)促使當(dāng)事人撤訴方式結(jié)案。協(xié)調(diào)和解結(jié)案既不會(huì)引發(fā)當(dāng)事人的上訴和申訴，也不需要對外展示具體的協(xié)調(diào)過程，因而是相對保險(xiǎn)的選擇?？梢姡谛姓徟泄ぷ髅媾R的現(xiàn)實(shí)壓力之下法院調(diào)解的積極性難以被有效激發(fā)。

第三，訴訟雙方復(fù)雜的心態(tài)。調(diào)解雖然是人民法院組織和主導(dǎo)的活動(dòng)，但訴訟當(dāng)事人雙方的互諒互讓、積極配合卻是調(diào)解能否最終取得成功的決定性因素。在通常情況下，當(dāng)行政爭議訴至法院之后，原、被告雙方往往都處于緊張對立的關(guān)系狀態(tài)。“調(diào)解的魅力即在于促使糾紛當(dāng)事人通過互諒修復(fù)已受損的人際關(guān)系的和諧，并防止這種破壞發(fā)展到更為嚴(yán)重的程度。”然而，即便是在法律明確規(guī)定可以適用調(diào)解的案件審理過程中，通往依法成功調(diào)解的道路依舊艱難。就被告而言，無論是在行政賠償、補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額上作出妥協(xié)讓步，還是在行政裁量過程中予以適當(dāng)變 通，都不得不顧及自身面子和威信。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的讓渡和處分之舉還需要經(jīng)受審計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察等事后監(jiān)督的考驗(yàn)。特別是在行政首長負(fù)責(zé)制的制度框架和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的剛性要求之下，監(jiān)督行使公權(quán)力的公職人員是否“依法履職、秉公用權(quán)”正是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會(huì)的首要職責(zé)。在行政案件調(diào)解結(jié)案方式尚未獲得廣泛社會(huì)認(rèn)知的背景之下，作為行政訴訟被告方的行政機(jī)關(guān)自然心存觀望態(tài)度。就原告而言，基于其行政 訴權(quán)行使理性化程度的不同，大體上存在“理性行使”“精明行使” “不當(dāng)行使”“惡意行使”等四種狀態(tài)。相比之下，只有秉 持理性行使行政訴權(quán)者才可能基于各種現(xiàn)實(shí)利益的考量而愿意作出妥協(xié)。在我國當(dāng)下社會(huì)治理法治化的進(jìn)程中，“自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)”尚未完全形成，無形中增加了人民法院調(diào)解結(jié)案的現(xiàn)實(shí)難度?？梢?，在行政訴訟雙方之間尚存復(fù)雜社會(huì)心態(tài)的背景下，人民法院調(diào)解結(jié)案的社會(huì)基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí)。

三、行政案件調(diào)解方式結(jié)案的具體應(yīng)用

為了充分發(fā)揮調(diào)解在行政爭議實(shí)質(zhì)性解決體系中應(yīng)有的補(bǔ)充作用，避免法院重回以角色混同為代價(jià)無休止進(jìn)行“和稀泥式” 協(xié)調(diào)化解的老路，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面努力，構(gòu)筑起助推調(diào)解制 度功能的保障體系。

第一，準(zhǔn)確理解行政案件適用調(diào)解范圍規(guī)定的原意。在有關(guān)適用調(diào)解結(jié)案的三類情形中，較難把握的就是“行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件”。作為一種“概括性規(guī)定”， 這一情形指的是“行政機(jī)關(guān)在一定領(lǐng)域內(nèi)可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)和規(guī)定，在一定幅度內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況自行處理行政事務(wù)的行政案件”。受行政處罰裁量基準(zhǔn)改革等因素影響，行政審判實(shí)踐中較為有限的行政自由裁量調(diào)解結(jié)案往往僅限于行政處罰領(lǐng)域。作為“行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇不同處理方式”的裁量活動(dòng)，行政裁量實(shí)際上包含了“決定裁量”和“選擇裁量”兩種情況，前者指行政機(jī)關(guān)決定“是否采取”某個(gè)法定措施，后者指行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件具體情況在各種不同法定措施中作出“最終選擇”。凡在法律適用之處，皆存在行政裁量可能。因此，應(yīng)當(dāng)更加精準(zhǔn)、積極地把握行政案件適用調(diào)解的范圍。一方面，“不適用調(diào)解”規(guī)定是針對行政行為合法性審查原則的堅(jiān)守而言的，并非限制行政行為合法性以外的合理性爭議通過調(diào)解方式解決；另一方面，“行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)”規(guī)定是針對自由裁量權(quán)行使的依據(jù)而言的，并非限制行政裁量的具體行為類型。只要行政機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)存在自由判斷和選擇的余地，不管是傳統(tǒng)的行政處罰行為還是新興的行政給付行為，都可以在遵循自愿、合法原則和不損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上適用調(diào)解結(jié)案。

第二，辯證看待調(diào)解與判決的關(guān)系。依法及時(shí)作出判決，是人民法院在行政訴訟活動(dòng)過程中應(yīng)當(dāng)恪守的底線。就定分止?fàn)幮嗡芤?guī)則的實(shí)際效果而言，判決一般優(yōu)于調(diào)解。但在有些情況下，人民法院機(jī)械適用法律、簡單一判了之也無助于行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。特別是駁回訴訟請求、確認(rèn)違法等宣示性判決，往往都存在“口惠實(shí)不至”的弊端，容易使當(dāng)事人陷入無盡的程序空轉(zhuǎn)之中。總體來看，應(yīng)形成“補(bǔ)救型判決>宣示型判決” “依法調(diào)解>協(xié)調(diào)撤訴” “依法判決+依法調(diào)解/協(xié)調(diào)撤訴”的行政爭議實(shí)質(zhì)性解決正態(tài)分布結(jié)構(gòu)，確立調(diào)解在行政審判工作考評(píng)體系中的應(yīng)有地位，避免滑向“只有依法判決才是實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”和“只有協(xié)調(diào)化解才是實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”的極端。行政訴訟是具有高度專業(yè)化色彩的訴訟活動(dòng)，當(dāng)事人雙方相關(guān)訴訟行為的實(shí)施離不開法院必要的釋明。對于可以適用調(diào)解結(jié)案的情形，法院需要就行政爭議不同化解方式的優(yōu)劣和風(fēng)險(xiǎn)向雙方當(dāng)事人進(jìn)行告知、說明和解釋，引導(dǎo)當(dāng)事人雙方客觀理性地看待調(diào)解，增強(qiáng)行政案件調(diào)解結(jié)案成功的可能。只有客觀看待調(diào)解與判決的關(guān)系，才能不失時(shí)機(jī)地開展富有針對性的調(diào)解活動(dòng)，促使有限調(diào)解的法律規(guī)定落地生根。

第三，規(guī)范典型調(diào)解案例的發(fā)布。行政案件調(diào)解過程和調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不公開，是《最髙人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十六條確立的基本原則?！爸挥性诒Ｃ茉瓌t的保障下，當(dāng)事人才可能將權(quán)利主張背后隱藏的利益訴求擺到桌面，從而找到雙方追求利益的共同點(diǎn)，最終達(dá)成一個(gè)基本滿足各方利益的解決方案。”行政調(diào)解書全文上網(wǎng)公開義務(wù)的豁免，并不意味著行政案件調(diào)解結(jié)案方式與社會(huì)的徹底隔絕。鑒于調(diào)解協(xié)議具有“外部性”特征，人民法院可以靈活行使《最高 人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十六條第三款有關(guān)“確有必要公開”規(guī)定的解釋權(quán)，使行政調(diào)解書結(jié)案方式能夠接受必要的社會(huì)監(jiān)督。部分行政調(diào)解書的公開既能夠展示人民法院實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的成就，又能夠彰顯其與協(xié)調(diào)和解撤訴結(jié)案方式的差異。在行政爭議多元化解方式不斷受到推崇的當(dāng)下，一些地方開始有意識(shí)地發(fā)布典型調(diào)解案例, 展示實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的成就。目前，調(diào)解結(jié)案典型行政案例的發(fā)布大體上有三種形式：一是借助“行政爭議實(shí)質(zhì)解決十大案例”平臺(tái)發(fā)布，如上海、安徽、吉林三地高級(jí)人民法院于2019 年5月、6月、7月相繼公布了本地行政爭議實(shí)質(zhì)解決十大案例，上海有2件、安徽有1件通過行政調(diào)解書方式結(jié)案；二是借助“行政案件十大典型案例”平臺(tái)發(fā)布，如山西省高級(jí)人民法院 于2019年5月公布了全省法院行政案件十大典型案例，其中有1件通過行政調(diào)解書方式結(jié)案；三是借助“行政調(diào)解十大典型案例”平臺(tái)發(fā)布，如浙江省寧波市中級(jí)人民法院于2020年6月公 布了 “寧波法院行政調(diào)解十大典型案例”，其中大約有3件通過行政調(diào)解書方式結(jié)案。相比較而言，第一種模式直接宣示了依法調(diào)解對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的特殊作用，使公眾能夠從中看出依法判決、依法調(diào)解和協(xié)調(diào)化解方式在不同類型行政案件中的靈活運(yùn)用，今后值得進(jìn)一步推廣，從而為調(diào)解在行政爭議實(shí)質(zhì)性解決中補(bǔ)充地位的彰顯提供常態(tài)化的平臺(tái)支撐。