2015年5月1日開(kāi)始施行的新版《行政訴訟法》，并未將行政公益訴訟設(shè)想明確納入其中，也未如2012年修正的《民事訴訟法》，為單行立法授權(quán)特定主體 提起公益訴訟留下活口。后者第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起 訴訟?！边@意味著，雖然民事訴訟法沒(méi)有明確哪些機(jī)關(guān)和組織可以啟動(dòng)民事公益訴訟，但它畢竟為全國(guó)人大及其常委會(huì)制定個(gè)別立法進(jìn)行民事公益訴訟的授權(quán)提供了 依據(jù)。由于對(duì)行政公益訴訟是否切實(shí)可行持懷疑立場(chǎng)，最終，修法者甚至沒(méi)有作出類似的選擇。

　　然而，修法者的謹(jǐn)慎并不等于裹足不前。中國(guó)改革三十余年來(lái)基本形成的“試點(diǎn)證明成功普遍推廣”的有益經(jīng)驗(yàn)，在新的改革攻關(guān)階段，開(kāi)始嫁接在法治框架之上。 新行政訴訟法實(shí)施才兩個(gè)月，2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)就特別授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。此項(xiàng)授權(quán)內(nèi)含多種限制：1.案 件領(lǐng)域限制：公益訴訟集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域;2.試點(diǎn)地區(qū)限制：在北京、吉林等十三個(gè)省級(jí)區(qū) 域進(jìn)行試點(diǎn);3.訴訟程序限制：提起公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織 提起公益訴訟;4.試點(diǎn)期限限制：試點(diǎn)期限為2年，期滿后實(shí)踐證明是可行的，則修改完善相關(guān)法律;5.規(guī)則制定限制：具體實(shí)施辦法由最高人民法院、最高人 民檢察院制定，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。其實(shí)，由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的想法，在行政訴訟法修正熱議過(guò)程中，屢被提起。立法者一方面認(rèn)為時(shí)機(jī)尚不成熟， 拒絕將其寫入法律，另一方面則又授權(quán)進(jìn)行“制度試驗(yàn)”，且以多項(xiàng)限制使試驗(yàn)的可能效應(yīng)處于合理可控范圍。

　　那么，行政公益訴訟究竟是什么?它與傳統(tǒng)行政訴訟有何區(qū)別?為什么對(duì)其要采取如此慎重的態(tài)度?這就涉及行政訴訟的性質(zhì)與功能定位。

　　《行政訴訟法》，俗稱“民告官”之法，其基本定位于救濟(jì)之法，兼顧糾紛解決以及監(jiān)督行政。有資格提起行政訴訟的，必須是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的 行政行為侵犯其合法權(quán)益的個(gè)人或組織。換言之，起訴者必須與被訴行政行為有著法律上的直接或間接利害關(guān)系。若個(gè)人或組織無(wú)任何利害關(guān)系，即便行政行為是違 法的，也無(wú)權(quán)提起行政訴訟。在以合法權(quán)益救濟(jì)為直接目標(biāo)的訴訟中，法院若撤銷、變更、確認(rèn)違法行政行為，則間接收解決糾紛、監(jiān)督行政之效。

　　舉例而言，企業(yè)A向B機(jī)關(guān)申請(qǐng)建筑許可，B機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)，A即可以B機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)、侵犯其依法取得許可的權(quán)益為由提起訴訟，A是直接的利害關(guān)系人; 若B機(jī)關(guān)準(zhǔn)予許可，建設(shè)地區(qū)的居民C可以B機(jī)關(guān)的許可導(dǎo)致企業(yè)A的建筑侵犯其采光權(quán)為由，請(qǐng)求法院審理該許可的合法性，C是間接的利害關(guān)系人。假設(shè)個(gè)人D 得知B機(jī)關(guān)的許可后，認(rèn)為它是違法的，損害C的采光權(quán)或者損害風(fēng)景保護(hù)的公共利益，以此為由提起訴訟，則D依法不具有原告資格。因?yàn)?，行政訴訟法直接鼓勵(lì) 的是救濟(jì)之訴，而非監(jiān)督之訴。

　　之 所以如此定位，主要考慮有：第一，起訴人以他人利益或公共利益受到行政行為侵犯為由提起訴訟的，其是否能在訴訟中真正表達(dá)和維護(hù)他人利益或公共利益，不無(wú) 疑問(wèn);第二，行政訴訟的進(jìn)行必定消耗有限的司法資源。若任何個(gè)人或組織基于監(jiān)督者的角色，凡認(rèn)為行政行為違法的，皆可起訴，那么，無(wú)論行政行為最終是否被 判斷違法，擔(dān)負(fù)審理之責(zé)的法院/法官必定應(yīng)接不暇、疲于奔命，司法乃至行政的效率也會(huì)極大受阻。由此，行政訴訟制度拒絕純粹的監(jiān)督之訴，而把沒(méi)有任何利害 關(guān)系的個(gè)人或組織對(duì)違法行政的檢舉、控告，讓渡于信訪等其他制度。單純以維護(hù)公益為目標(biāo)的行政公益訴訟，原則上也就未被廣泛接受。

　　然而，現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，而沒(méi)有受侵犯的直接或間接利害關(guān)系人的情形，并非罕見(jiàn)。由是，行政公益訴訟被寄予 厚望。與被訴行政行為無(wú)利害關(guān)系的個(gè)人或組織，被認(rèn)為可以通過(guò)法律賦予其以公益為名提起訴訟的資格，以彌補(bǔ)上述制度體系的缺憾。但是，為了保證此類訴訟切 實(shí)發(fā)揮其預(yù)期功效，而又不至于被濫用以耗費(fèi)司法資源、阻礙行政效率，需要應(yīng)對(duì)兩大挑戰(zhàn)——行政公益訴訟起訴者的勝任性和行政公益訴訟的輔助性。首先，起訴 者應(yīng)該是有資格、有能力成為公共利益的代言人，應(yīng)該有持續(xù)的動(dòng)力為公益而挑戰(zhàn)行政機(jī)關(guān)，應(yīng)該是有理有利有節(jié)地真正出于公心起訴，而不是單純?yōu)榱瞬┑锰撏?聲譽(yù)。其次，原則上，以下三種情形，行政公益訴訟不宜行之：1.違法行政存在利害關(guān)系人且利害關(guān)系人愿意提起行政訴訟的;2.違法行政是公共利益受損的間 接因素，直接致害的是從事違法犯罪行為的個(gè)人、企業(yè)或其他組織，而民事公益訴訟或刑事訴訟可有效阻止或補(bǔ)救公益損害的;3.違法行政可以由行政機(jī)關(guān)自身及 時(shí)自我糾正的。

　　此 次全國(guó)人大常委會(huì)特別授權(quán)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政公益訴訟的試驗(yàn)，而沒(méi)有擴(kuò)大到其他非國(guó)家機(jī)關(guān)的公益組織?？山忉屍湓噲D先行考察檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟起訴者 的勝任性，而不排斥未來(lái)的開(kāi)放性。最高人民檢察院緊跟著在2015年7月2日公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，也是努力在應(yīng)對(duì)以上兩大挑戰(zhàn)。

　　盡管兩大難題的重要性不分伯仲，但在中國(guó)當(dāng)下體制框架內(nèi)，行政公益訴訟起訴者的勝任問(wèn)題是重中之重，是更具挑戰(zhàn)性的。由于地方黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)的行政，在地 方各級(jí)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)之中居主導(dǎo)地位，檢察機(jī)關(guān)是否有動(dòng)力、有膽力、有能力，通過(guò)行政公益訴訟，對(duì)付重大違法行政決策(往往是黨政共同作出)造成的公益受損 現(xiàn)象，自然成為關(guān)切所在。進(jìn)一步，檢察機(jī)關(guān)若僅僅以不痛不癢的幾起行政公益訴訟實(shí)例，證明其在履行維護(hù)公益職責(zé)，人民是否愿意接受?諸如此類的質(zhì)疑，拷問(wèn) 著在行政公益訴訟中剛剛起步的檢察機(jī)關(guān)。