較以往規(guī)定，解釋增加了五項排除受案范圍事項：行政機(jī)關(guān)不產(chǎn)生外部法律效力的行為、過程性行為、協(xié)助執(zhí)行行為，內(nèi)部層級監(jiān)督行為、行政機(jī)關(guān)針對信訪事項作出行為。這些行為界定標(biāo)準(zhǔn)是“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實際影響”判斷，因此立案范圍又與“訴訟參與人”制度相勾連?！缎姓V訟法》第二十五條一款規(guī)定:行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。解釋較之以往規(guī)定，增加了“投訴行為處理結(jié)果”視為“與行政行為有利害關(guān)系”規(guī)定。解釋第12條（五）項規(guī)定：“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；”屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”。

從規(guī)范關(guān)系來看，投訴行為應(yīng)為解釋第12條第三項“要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任”具體化結(jié)果，之所以這樣規(guī)定，是因為當(dāng)前投訴、舉報、打假糾紛日漸增多，不僅是民事領(lǐng)域糾紛，也成為行政糾紛熱點，投訴行為單列出來作出規(guī)定，有助于統(tǒng)一受理案件裁判尺度。

值得注意的是，解釋強(qiáng)調(diào)投訴行為必須以維護(hù)自身合法權(quán)益為前提，這就與目前大量的“與己無關(guān)”的舉報、打假行為劃出了界限，從而也將后者排除受案范圍。

舉報事項雖與己無關(guān)，但舉報人要求行政機(jī)關(guān)兌現(xiàn)舉報獎勵糾紛是否屬于行政訴訟受案范圍？目前以《食品安全法》等法律法規(guī)為依據(jù)，各地通過地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件形式，規(guī)定了舉報人獎勵措施，但相關(guān)救濟(jì)途徑卻不明確。筆者認(rèn)為，行政違法舉報獎勵性質(zhì)為行政協(xié)議。以食品案件舉報獎勵規(guī)定為例，《食品安全法》規(guī)定了“對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵?！辈课?guī)章及地方政府規(guī)范性文件規(guī)定了獎勵具體辦法、金額及步驟。這種規(guī)定性質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)依法向社會上不特定個人發(fā)出懸賞要約，當(dāng)特定舉報人滿足要約條件時，行政合同即告成立，舉報人根據(jù)合同內(nèi)容，也即行政機(jī)關(guān)的具體規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)給予獎勵。這不僅未違背依法行政要求，也符合合同法上關(guān)于懸賞合同的規(guī)定。被解釋廢止的法釋〔2015〕9號第11條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議?！钡?4條規(guī)定“ 人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范?！钡诜ㄡ尅?015〕9號被廢止后，如何認(rèn)定舉報獎勵性質(zhì)，尚待檢驗。

二、管轄

《行政訴訟法》第18條2款規(guī)定：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。目前已有76家鐵路運輸法院經(jīng)批準(zhǔn)受理跨行政區(qū)域行政案件。解釋對相關(guān)法律規(guī)定明確了以下幾點：

1、管轄恒定：立案后，受訴人民法院的管轄權(quán)不受當(dāng)事人住所地改變、追加被告等事實和法律狀態(tài)變更的影響。

2、“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”：《行政訴訟法》第十五條規(guī)定,中級人民法院管轄下列第一審行政案件：

（一）對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；

（二）海關(guān)處理的案件；

（三）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；

（四）其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件。

解釋第五條對“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”明確為：

（一）社會影響重大的共同訴訟案件；

（二）涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件；（三）其他重大、復(fù)雜案件。

 3、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移：基層人民法院對其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請中級人民法院決定。當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由，認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)或者根據(jù)行政訴訟法第五十二條的規(guī)定，向中級人民法院起訴，中級人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況在七日內(nèi)分別作出以下處理：

（一）決定自行審理；

（二）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；

（三）書面告知當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴。

4、牽連管轄:對行政機(jī)關(guān)基于同一事實，既采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，又采取其他行政強(qiáng)制措施或者行政處罰不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管轄?！霸嫠诘亍?，包括原告的戶籍所在地、經(jīng)常居住地和被限制人身自由地。

 5、專屬管轄:《行政訴訟法》第20條規(guī)定:因不動產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄。解釋第9條對此明確：行政訴訟法第二十條規(guī)定的“因不動產(chǎn)提起的行政訴訟”是指因行政行為導(dǎo)致不動產(chǎn)物權(quán)變動而提起的訴訟。

不動產(chǎn)已登記的，以不動產(chǎn)登記簿記載的所在地為不動產(chǎn)所在地；不動產(chǎn)未登記的，以不動產(chǎn)實際所在地為不動產(chǎn)所在地。

6、管轄權(quán)異議：法院受理案件后，被告提出管轄異議的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)提出。對當(dāng)事人提出的管轄異議，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。異議成立的，裁定將案件移送有管轄權(quán)的人民法院；異議不成立的，裁定駁回。該裁定可以上訴。

人民法院對管轄異議審查后確定有管轄權(quán)的，不因當(dāng)事人增加或者變更訴訟請求等改變管轄，但違反級別管轄、專屬管轄規(guī)定的除外。

特殊情形下，對當(dāng)事人提出管轄權(quán)異議，不予審查：

（一）人民法院發(fā)回重審或者按第一審程序再審的案件，當(dāng)事人提出管轄異議的；

（二）當(dāng)事人在第一審程序中未按照法律規(guī)定的期限和形式提出管轄異議，在第二審程序中提出的。

三、訴訟參加人

（一）、“與行政行為有利害關(guān)系”適用

訴訟參加人制度解決哪些人具有訴訟主體資格，包括原告、被告、第三人、共同訴訟原被告、共同訴訟代表人、公益訴訟提起人、法定代理人、訴訟代理人等。其中原告是行政訴訟發(fā)端，原告資格是行政訴訟立案登記前提條件。如前所述，原告資格與受案范圍存有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)關(guān)系，在原告資格問題上，行政訴訟法采用了以受案范圍作為客觀標(biāo)準(zhǔn)，以“與行政行為有利害關(guān)系”為主觀標(biāo)準(zhǔn)，主客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式，來解決行政訴訟立案登記問題。

《行政訴訟法》第二十五條一款規(guī)定:行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。解釋第十二條對此列舉了六種情形視為“與行政行為有利害關(guān)系”：

（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；

（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；

（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；

（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；

（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；

（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。

“與行政行為有利害關(guān)系”在實踐中形態(tài)各異，并非上述列舉具體五項內(nèi)容所能概括，現(xiàn)有一案例可適當(dāng)解讀裁判機(jī)關(guān)如何適用“與行政行為有利害關(guān)系”這一規(guī)范性概念。本案列為《北京市一中院公布涉及國務(wù)院部委的十大行政訴訟典型案例》之三（節(jié)選）   

基本案情：

2013年8月,黑龍江省發(fā)改委作出《關(guān)于某煤礦30萬噸/年礦井新建項目核準(zhǔn)的批復(fù)》（以下簡稱項目核準(zhǔn)批復(fù)）。原告姜某某主張自己是相關(guān)礦產(chǎn)的投資人，項目核準(zhǔn)批復(fù)侵犯其采礦權(quán)，遂針對項目核準(zhǔn)批復(fù)向被告國家能源局申請行政復(fù)議。被告作出被訴復(fù)議決定，以申請人姜某某與項目核準(zhǔn)批復(fù)沒有利害關(guān)系為由，決定駁回其行政復(fù)議申請。姜某某不服該復(fù)議決定，訴至北京市第一中級人民法院。

裁判結(jié)果：

原告主張的權(quán)益并不在黑龍江省發(fā)改委作出項目核準(zhǔn)批復(fù)時應(yīng)考量和保護(hù)的范圍。被訴復(fù)議決定認(rèn)定原告與項目核準(zhǔn)批復(fù)不具有利害關(guān)系并駁回其行政復(fù)議申請并無不當(dāng)。

裁判理由：

法院認(rèn)為，所謂有利害關(guān)系，是指申請人的合法權(quán)益有受到具體行政行為侵害的可能性。如果行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時，負(fù)有考量和保護(hù)申請人相關(guān)權(quán)利的義務(wù)，則申請人的相關(guān)權(quán)益就有可能因為行政機(jī)關(guān)未盡上述義務(wù)而受到侵害；反之，如果行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時，并不負(fù)有前述考量和保護(hù)義務(wù)，則申請人與具體行政行為之間不具有利害關(guān)系。

本案項目核準(zhǔn)批復(fù)是黑龍江省發(fā)改委作出的企業(yè)投資項目核準(zhǔn)行為。參照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》第十八條規(guī)定，企業(yè)投資項目核準(zhǔn)主要對項目是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、國家宏觀調(diào)控政策、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)環(huán)境等宏觀經(jīng)濟(jì)、公眾利益方面進(jìn)行審查。就礦井新建項目而言，投資項目的核準(zhǔn)并不對采礦權(quán)的歸屬進(jìn)行審查，更不審查項目是否涉及民事糾紛。因此，原告主張的權(quán)益并不在黑龍江省發(fā)改委作出項目核準(zhǔn)批復(fù)時應(yīng)考量和保護(hù)的范圍。被訴復(fù)議決定認(rèn)定原告與項目核準(zhǔn)批復(fù)不具有利害關(guān)系并駁回其行政復(fù)議申請并無不當(dāng)。

專家點評：

本案運用規(guī)范保護(hù)理論的原理，明確了應(yīng)當(dāng)以行政行為作出所應(yīng)當(dāng)依據(jù)的法律規(guī)范是否要求行政機(jī)關(guān)對原告所主張的合法權(quán)益予以考量和保護(hù)，作為判斷原告是否具有針對行政行為主張權(quán)利侵害的判斷標(biāo)準(zhǔn)。本案探索了利害關(guān)系的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)，具有樹立裁判標(biāo)準(zhǔn)的意義。

利害關(guān)系是確定原告（申請人）資格的基礎(chǔ)，也是各國行政法發(fā)展的重點與難點領(lǐng)域。本案運用規(guī)范保護(hù)理論，探索利害關(guān)系的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)，從而使該案具有超越個案的指導(dǎo)價值，具有重要的理論和實踐意義。目前，這種從樹立標(biāo)準(zhǔn)的角度進(jìn)行裁判的典型案例并不多見。利害關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)未必是惟一的，但本案的指引意義在于推動法院以樹立裁判標(biāo)準(zhǔn)的角度來思考和裁判案件，而不僅僅是爭執(zhí)于個案的結(jié)果。

上述規(guī)范保護(hù)理論也體現(xiàn)在解釋第十三條：債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。

有一則案例體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)不當(dāng)擴(kuò)大“與行政行為有利害關(guān)系”范圍。（來源：中國醫(yī)藥報 作者：浙江省永嘉縣人民法院 徐力  鄭璐郴  ）

基本案情：

2010年5月， 某縣食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法人員在日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，××醫(yī)藥公司從某某橡膠制品公司購進(jìn)天然膠乳橡膠避孕套共360盒，后以2.9元／盒價格銷售給一家藥店20盒，藥店已售1盒，剩余19盒 、銷售給一家衛(wèi)生院和中醫(yī)院各24盒，均已銷售完畢。 ××醫(yī)藥公司獲銷售貨值197.20元。 該批天然膠乳橡膠避孕套實物包裝型號規(guī)格標(biāo)明為浮點型，但實際是無浮點型。

2010年6月，該局向××醫(yī)藥公司送達(dá)《聽證告知書》，告知其涉嫌經(jīng)營不合法定要求的天然膠乳橡膠避孕套，違反了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品、產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條的規(guī)定，擬做出沒收天然膠乳橡膠避孕套19盒及違法所得197.20元、罰款50000元的行政處罰 ?！痢玲t(yī)藥公司未要求聽證，某縣食品藥品監(jiān)管局遂做出行政處罰決定書。 ××醫(yī)藥公司服從處罰，遂繳納了罰款和違法所得款。

2010年8月，××醫(yī)藥公司以橡膠制品公司為被告向法院提起買賣合同訴訟，訴請橡膠制品公司承擔(dān)上述損失的賠償責(zé)任。

2011年7月，橡膠制品公司認(rèn)為某縣食品藥品監(jiān)管局對××醫(yī)藥公司做出的行政處罰決定，只送達(dá)《聽證告知書》而未送達(dá)《行政處罰事先告知書》程序違法，且與其有利害關(guān)系，遂向法院提起行政訴訟，請求予以撤銷。

裁判結(jié)果：

一審法院認(rèn)為程序合法，判決駁回其訴訟請求。二審法院認(rèn)為屬于“程序瑕疵”，對案件的審理不產(chǎn)生實質(zhì)影響，判決駁回上訴、維持原判。法院再審認(rèn)為程序違法，判決撤銷一審判決、二審判決和某縣食品藥品監(jiān)管局做出的行政處罰決定。

作為非相對人的合同另一方當(dāng)事人與行政處罰是否存有利害，是行政訴訟案件應(yīng)否立案的前提，其次才是行政程序違法或瑕疵問題。從案例看出，一、二審包括再審，都未對是否應(yīng)當(dāng)立案問題作出評判，而是當(dāng)然認(rèn)為行政處罰結(jié)果與賣方存有利害關(guān)系，這種擱置司法審慎、非規(guī)范思維值得進(jìn)一步探討。

依照上述規(guī)范保護(hù)理論，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時，負(fù)有考量和保護(hù)申請人相關(guān)權(quán)利的義務(wù)，但這種考量的射程能否及于相對人以外的申請人，需要在具體法律規(guī)范的層面上予以衡量。就本案來說，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品、產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品安全負(fù)責(zé)，不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品。這說明生產(chǎn)者和經(jīng)營者都是行政管理的對象。在本案中，從嚴(yán)格執(zhí)法角度來說，賣方即橡膠廠作為生產(chǎn)者生產(chǎn)不符合法定要求的產(chǎn)品，也應(yīng)受到行政處罰。因此，賣方并非食藥監(jiān)機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)時需要保護(hù)的對象，醫(yī)藥公司與橡膠制品公司買賣合同履約情況，不應(yīng)當(dāng)成為食藥監(jiān)機(jī)關(guān)作出處罰決定時需要顧及的事項。對照解釋第十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的相關(guān)利益，應(yīng)當(dāng)圍繞執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行，不能脫離具體法律規(guī)范的射程，不當(dāng)擴(kuò)大利益相關(guān)方的范圍。

（二）、特殊訴訟主體規(guī)定

原告方：

1、近親屬。公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或者書面委托以該公民的名義提起訴訟。近親屬起訴時無法與被限制人身自由的公民取得聯(lián)系，近親屬可以先行起訴，并在訴訟中補(bǔ)充提交委托證明。

需要注意的是，這里近親屬代為起訴，并非代理訴訟也非以近親屬名義起訴，近親屬代為起訴應(yīng)當(dāng)獲得本人授權(quán)。

“近親屬”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。

2、合伙和個體工商戶。合伙企業(yè)向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的字號為原告。未依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的個人合伙的全體合伙人為共同原告；全體合伙人可以推選代表人，被推選的代表人，應(yīng)當(dāng)由全體合伙人出具推選書。

個體工商戶向人民法院提起訴訟的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為原告。有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為原告，并應(yīng)當(dāng)注明該字號經(jīng)營者的基本信息。

3、股份制企業(yè)的股東大會、股東會、董事會等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的，可以企業(yè)名義提起訴訟。

聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)的聯(lián)營、合資、合作各方，認(rèn)為聯(lián)營、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受行政行為侵害的，可以自己的名義提起訴訟。

非國有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或者其法定代表人可以提起訴訟。

解釋這樣規(guī)定實際上對法律規(guī)定“與行政行為有利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)作出擴(kuò)張解釋，擴(kuò)大了原告主體范圍。對此，以聯(lián)營企業(yè)、中外合資或者合作企業(yè)為例，不能認(rèn)為只有聯(lián)營、合資、合作各方才能提起訴訟。

4、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利法人的出資人、設(shè)立人認(rèn)為行政行為損害法人合法權(quán)益的，可以自己的名義提起訴訟。

同理，不能認(rèn)為只有出資人、設(shè)立人才能提起訴訟。

5、業(yè)主委員會對于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。

業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。

對于上述情況，業(yè)主個人能否以共有利益受損提起訴訟，筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)今后很可能依據(jù)該規(guī)定不予立案。

被告方：

1、當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。

2、行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。

法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。

沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。

3、當(dāng)事人對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；對由國務(wù)院、省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為被告；開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒有行政主體資格的，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的地方人民政府為被告。

4、復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告。行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為”，是指復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的處理結(jié)果。復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為所認(rèn)定的主要事實和證據(jù)、改變原行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)，但未改變原行政行為處理結(jié)果的，視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為。

復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為無效，屬于改變原行政行為。

復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法，屬于改變原行政行為，但復(fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序為由確認(rèn)原行政行為違法的除外。

行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請或者復(fù)議請求的情形，但以復(fù)議申請不符合受理條件為由駁回的除外。

復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。

行政復(fù)議決定既有維持原行政行為內(nèi)容，又有改變原行政行為內(nèi)容或者不予受理申請內(nèi)容的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。

復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級別管轄。

5、行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更，沒有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的，以其所屬的人民政府為被告；實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的，以垂直領(lǐng)導(dǎo)的上一級行政機(jī)關(guān)為被告。

6、當(dāng)事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。

當(dāng)事人對村民委員會、居民委員會受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。

7、當(dāng)事人對高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會為被告。

當(dāng)事人對高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。

8、市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補(bǔ)償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。

征收實施單位受房屋征收部門委托，在委托范圍內(nèi)從事的行為，被征收人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以房屋征收部門為被告。

對照上述關(guān)于被告的解釋規(guī)定，原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。

應(yīng)當(dāng)追加被告而原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其以第三人的身份參加訴訟，但行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的除外。

（三）、共同訴訟與第三人制度

必須共同進(jìn)行訴訟，是指按照行政訴訟法第二十七條的規(guī)定，當(dāng)事人一方或者雙方為兩人以上，因同一行政行為發(fā)生行政爭議，人民法院必須合并審理的訴訟。

必須共同進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人沒有參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法通知其參加；當(dāng)事人也可以向人民法院申請參加。

人民法院應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人提出的申請進(jìn)行審查，申請理由不成立的，裁定駁回；申請理由成立的，書面通知其參加訴訟。

行政機(jī)關(guān)的同一行政行為涉及兩個以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。

與行政案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的第三人，可以申請參加訴訟，或者由人民法院通知其參加訴訟。人民法院判決其承擔(dān)義務(wù)或者減損其權(quán)益的第三人，有權(quán)提出上訴或者申請再審。

行政訴訟法第二十九條規(guī)定的第三人，因不能歸責(zé)于本人的事由未參加訴訟，但有證據(jù)證明發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書損害其合法權(quán)益的，可以依照行政訴訟法第九十條的規(guī)定，自知道或者應(yīng)當(dāng)知道其合法權(quán)益受到損害之日起六個月內(nèi)，向上一級人民法院申請再審。

人民法院追加共同訴訟的當(dāng)事人時，應(yīng)當(dāng)通知其他當(dāng)事人。應(yīng)當(dāng)追加的原告，已明確表示放棄實體權(quán)利的，可不予追加；既不愿意參加訴訟，又不放棄實體權(quán)利的，應(yīng)追加為第三人，其不參加訴訟，不能阻礙人民法院對案件的審理和裁判。

（四）、訴訟代表與訴訟代理制度

根據(jù)行政訴訟法第二十八條的規(guī)定，當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的，由當(dāng)事人推選代表人。當(dāng)事人推選不出的，可以由人民法院在起訴的當(dāng)事人中指定代表人。

行政訴訟法第二十八條規(guī)定的“人數(shù)眾多”，一般指十人以上。

行政訴訟法第二十八條規(guī)定的代表人為二至五人。代表人可以委托一至二人作為訴訟代理人。

當(dāng)事人委托訴訟代理人，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書。委托書應(yīng)當(dāng)載明委托事項和具體權(quán)限。公民在特殊情況下無法書面委托的，也可以由他人代書，并由自己捺印等方式確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)核實并記錄在卷；被訴行政機(jī)關(guān)或者其他有義務(wù)協(xié)助的機(jī)關(guān)拒絕人民法院向被限制人身自由的公民核實的，視為委托成立。當(dāng)事人解除或者變更委托的，應(yīng)當(dāng)書面報告人民法院。

依照行政訴訟法第三十一條第二款第二項規(guī)定，與當(dāng)事人有合法勞動人事關(guān)系的職工，可以當(dāng)事人工作人員的名義作為訴訟代理人。以當(dāng)事人的工作人員身份參加訴訟活動，應(yīng)當(dāng)提交以下證據(jù)之一加以證明：

（一）繳納社會保險記錄憑證；

（二）領(lǐng)取工資憑證；

（三）其他能夠證明其為當(dāng)事人工作人員身份的證據(jù)。

根據(jù)行政訴訟法第三十一條第二款第三項規(guī)定，有關(guān)社會團(tuán)體推薦公民擔(dān)任訴訟代理人的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

（一）社會團(tuán)體屬于依法登記設(shè)立或者依法免予登記設(shè)立的非營利性法人組織；

（二）被代理人屬于該社會團(tuán)體的成員，或者當(dāng)事人一方住所地位于該社會團(tuán)體的活動地域；

（三）代理事務(wù)屬于該社會團(tuán)體章程載明的業(yè)務(wù)范圍；

（四）被推薦的公民是該社會團(tuán)體的負(fù)責(zé)人或者與該社會團(tuán)體有合法勞動人事關(guān)系的工作人員。

專利代理人經(jīng)中華全國專利代理人協(xié)會推薦，可以在專利行政案件中擔(dān)任訴訟代理人。