聽風|檢察機關公益訴訟權確定，稅局履職需更規(guī)范！

2017-06-29 丁鋒 稅收風控視野 微信號：dingfeng_sz 2017年第二十六期

2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定。

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議決定：

一、對《中華人民共和國民事訴訟法》作出修改

第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”

 二、對《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改

第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

本決定自2017年7月1日起施行。

《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》根據本決定作相應修改，重新公布。

風控君一直跟蹤檢查機關公益訴訟權的試點實施情況，曾經撰寫《行政公益訴訟劍指稅務機關意味著什么？》一文，就全國首起檢察機關對稅務機關提起的公益訴訟進行闡述（安徽省合肥市蜀山區(qū)檢察院因合肥市國家稅務局怠于履行職責,向蜀山區(qū)法院提起行政公益訴訟）。為了更深入的了解檢察機關公益訴訟以及對稅務機關的影響，風控君將相關內容全面介紹給大家。

2015年以來全國檢察機關公益訴訟試點情況如何？

自2015年7月全國人大常委會授權最高檢在13個省區(qū)市開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點以來，截至2017年5月，各試點地區(qū)檢察機關共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。

試點地區(qū)檢察機關針對不同案件的特點，探索運用支持起訴、督促起訴、訴前建議、提起訴訟等多種手段，共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領域案件5579件、食品藥品安全領域案件62件、國有資產保護領域案件1387件、國有土地使用權出讓領域案件858件，覆蓋所有授權領域。訴前程序案件中，行政機關主動糾正違法4358件，相關社會組織提起訴訟34件。提起訴訟案件中，人民法院判決結案222件，全部支持檢察機關的訴訟請求。

檢察機關公益訴訟權是何方神圣？

自2015年7月授權以來試點地區(qū)檢察機關共辦理公益訴訟案件7886件，成果斐然。檢察行政公益訴訟是國家檢察機關為了切實有效履行《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定的國家法律監(jiān)督職能，通過行政訴訟的途徑和方式，依法督促行政機關履行維護公共利益的法定職責，捍衛(wèi)國家法制的統一和尊嚴，維護國家基本秩序的一項專門法律制度。

設計檢察機關公益訴訟權必須遵循三大理論：

一是分權制衡原理，目的是防止暴政與腐敗、保護公民自由，表現為議會主權、職能分工、配合制約、程序尊讓的具體要求。

二是公益有限原理，目的是明確檢察機關代表和維護公共利益的范圍，主要標準是外在客觀實在利益與內在主觀公共意志的統一、內容合理性與過程正當性的統一以及形式合法性與實質合法性的統一，檢察政策可以在此基礎上進行靈活調整。

三是訴訟類型化原理，據此對檢察行政公益訴訟進行細致的分類，以便發(fā)現檢察行政公益訴訟的特殊性。

風控君認為公益有限原理是與廣大稅務機關和稅務干部最為相關的，所以，重點介紹一下。

公益有限原理，是指任何合法正當的公共利益都是有限度的，客觀上都存在歸屬主體、目的指向、內容范圍、表現形式、效果功能等方面的重重界限，從而應當由在性質、職能、地位和資源上適合的國家機關分別負責采取相應的維護措施。

檢察行政公益訴訟意義上的公益范圍的實定法標準分為如下兩個層面：

一是憲法層面的限制，主要是前文所說的職能分工原則。從職能分工原則的角度來看，檢察機關代表和維護公共利益的范圍、類型和方式應當立足于法律監(jiān)督職能的特殊定位和檢察權的特殊屬性。國家法律監(jiān)督機關的定性意味著人民檢察院所應代表和維護的公共利益應當與國家法律監(jiān)督職能的切實履行之間存在內在合理的關聯性，通過檢察公益訴訟的方式來代表和維護公共利益應當是切實履行國家法律監(jiān)督職能的體現。這里隱含著如下限定：

首先，凡涉及議會主權事項的公共利益，也就是說應當通過議會監(jiān)督的方式來維護的公共利益，不應納入檢察行政公益訴訟的范圍。

其次，凡是涉及國家統治權行使的公共利益，例如國防、外交等方面的公共利益，因具有高度的不確定性、保密性和靈活性，不適合通過訴訟程序的方式進行維護，不能納入檢察行政公益訴訟的范圍。

最后，凡涉及行政機關的首次判斷權的公共利益，僅在行政機關存在違法作為或者不作為的情況下，檢察機關才能訴諸檢察公益訴訟的方式；凡是涉及行政機關獨占判斷權的事項，即使行政機關存在違法作為或者不作為的情況，也不應訴諸檢察公益訴訟的途徑，而應當通過檢察建議等方式解決。

二是訴訟法層面的限制，主要表現為行政訴訟的基本程序要求。從行政訴訟運作的內在特殊規(guī)律來看，凡訴訟客體必須具有法律上——尤其是公法上——的可爭議性、可裁判性和可執(zhí)行性。簡言之，如果法院不能以法院裁判的方式來維護這些類型的公共利益，那么，檢察機關也就不能通過提起檢察公益訴訟的方式來代表此類公共利益。

檢察機關公益訴訟對稅務機關意味著什么？

根據《行政訴訟法》相關條款的修改和公益訴訟權的理論基礎，風控君在《行政公益訴訟劍指稅務機關意味著什么？》中認為首案的發(fā)生至少有以下警示：

一是人民檢察院對稅務機關及其干部具體行政行為的司法監(jiān)督范圍和方式不斷擴大；

二是人民檢察院在試點期間內開始嘗試突破行政公益訴訟的范圍，將稅收管理領域作為公益訴訟的對象之一；

三是各級稅務機關收到人民檢察院檢察建議書務必謹慎對待，認真處理；

四是案件的發(fā)展仍然需要持續(xù)跟蹤，等待最高人民檢察院是否批準該案件。

目前，深化認識總結如下：

一是生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓是檢查機關公益訴訟的首要領域。從試點情況看，檢查機關的公益訴訟范圍并沒有超出上訴領域。

二是稅務機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的屬于檢查機關公益訴訟范圍。稅務機關的行政行為，尤其是行政執(zhí)法行為屬于首次判斷權范疇，一旦涉及公共利益，僅在行政機關存在違法作為或者不作為的情況下，檢察機關才能訴諸檢察公益訴訟的方式。

三是訴前程序是必不可少的。《行政訴訟法》修改時明確規(guī)定，檢查機關應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。檢查建議等訴前程序是檢查機關行使公益訴訟的法定程序，從試點情況看，訴前程序案件6952件，占比88%。訴前程序案件中，行政機關主動糾正違法4358件，占比63%。

四是行政機關不依法履行職責的，且不接受檢察建議，在訴前程序中不主動糾正違法，可能面臨行政訴訟。從試點情況看，風控君發(fā)現訴前程序案件中，行政機關沒有主動糾正的案件有2596件，即便是將提起訴訟案件934件都認為是行政訴訟案件，占比約34%。

為此，各級稅務機關和稅務干部依法履行職責、依法行使行政執(zhí)法權是根本，面對檢察機關的公益訴訟權，應當持有正確的立場和態(tài)度，希望通過不斷加強的司法監(jiān)督進一步促進依法治稅的水平和質量。