繼續(xù)狀態(tài)違法行為如何適用法律

  基本案情：某村村民陳某于1997年未經(jīng)批準占用集體土地200平方米建成磚混結(jié)構(gòu)住房。2005年通過群眾舉報，調(diào)查核實后認定該戶確實未辦理用地手續(xù)，屬違法占地。陳某也承認未批先占的違法事實，但認為已超過《行政處罰法》規(guī)定的兩年追訴時效，不應(yīng)處罰。在討論該案的處罰法律依據(jù)時，出現(xiàn)如下分歧：一、該違法行為已發(fā)生8年，是否還應(yīng)處罰?

一、該違法行為已發(fā)生8年，是否還應(yīng)處罰? 

 一種觀點認為應(yīng)處罰。因為最高人民法院行政審判庭《關(guān)于如何計算土地違法行為追訴時效的答復(fù)》(【1997】法行字第26號)規(guī)定對非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，追訴時效從違法行為終了之日起計算。現(xiàn)在房屋還存在，所以并未超過追訴時效。

另一種觀點認為不應(yīng)處罰，因為過了這么多年還要處罰，追訴時效制度就失去了意義。

二、如果處罰是適用1987年1月1日施行的原《土地管理法》還是1999年1月1日施行的《土地管理法》?

一種觀點認為應(yīng)適用原《土地管理法》。因為該違法行為發(fā)生在1997年，應(yīng)由當時的法律調(diào)整。如果要求陳某1997年建房遵守1999年施行的《土地管理法》顯然不切實際。

另一種觀點認為應(yīng)適用新《土地管理法》，因為陳某的違法行為具有繼續(xù)狀態(tài)，新《土地管理法》施行后還處于違法狀態(tài)，且新法已對原法作了修訂，所以應(yīng)適用新法。

解答一：陳某違法行為可適用當時的法律調(diào)整

農(nóng)村村民未經(jīng)批準非法占用土地建住房的，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。追罰時效的規(guī)定，首先要有利于實現(xiàn)行政處罰的目的。我國對行政違法當事人適用行政處罰的目的在于預(yù)防行政違法行為。如果行政違法當事人在實施違法行為后經(jīng)過一定時期沒有受到處罰，在社會教育下，沒有再次違法行為的發(fā)生，說明其已經(jīng)成為對社會無害之人。這時再對他進行處罰，從特殊的預(yù)防角度看，已無必要。從一般預(yù)防角度看，對違法行為查處越快，對社會上試圖實施違法行為者具有的震懾作用就越大。如果在違法行為對社會的危害性已經(jīng)消失的情況下，再對違法當事人進行處罰，就很難收到適用處罰的預(yù)期效果，也不會得到群眾的認可。其次要有利于行政機關(guān)及時查處現(xiàn)行違法行為?，F(xiàn)行的違法活動直接損害著公共利益、社會秩序、公民和組織的合法權(quán)益，迅速查處既有利于避免因時過境遷造成的證據(jù)難以核查，也能及時地制止違法行為，免于危害

的進一步擴大。三是要有利于建立和諧社會。一些違法行為較為輕微，且社會危害性小，在當時進行處罰，可能有教育作用。但如經(jīng)過一定時間，當事人本已悔改，行政機關(guān)卻又進行處罰，反而不利于社會關(guān)系和社會秩序的穩(wěn)定。

可見，科學(xué)地界定追罰時效，不僅不會放縱違法行為，而且可以更為有效地處罰違法行為，不僅不會削弱法律的嚴肅性，而且能夠增強法律的嚴肅性。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于如何計算土地違法行為追訴時效的答復(fù)》規(guī)定，對非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀應(yīng)之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，追訴時效從違法行為終了之日起計算。雖然陳某在1997年建房，違法行為已發(fā)生了8年，但他所建住房還存在，其不法狀態(tài)仍在持續(xù)之中，并未超過法定的追罰期限，所以應(yīng)予處罰。

處罰則應(yīng)適用1987年1月1日起施行的原《土地管理法》，這是由行政法學(xué)上“實體從舊程序從新”的原則決定的，即在實體的處理上，違法行為人所應(yīng)受到的處罰和土地案件處理依據(jù)只能適用當時的法律法規(guī)的規(guī)定。在程序的處理上，則要適用現(xiàn)行的法律法規(guī)的規(guī)定。陳某的違法行為發(fā)生在1997年，理應(yīng)適用當時的法律調(diào)整。



解答二：違法用地未恢復(fù)原狀應(yīng)予處罰

根據(jù)土地違法行為的追訴時效理論，只要違法所用土地還未恢復(fù)原狀，就是處在違法的繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)該依法給予處罰。

《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，法律另有規(guī)定的除外?！钡诙钜?guī)定：“前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算，違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”

所謂違法行為的繼續(xù)狀態(tài)，是指當事人的違法行為及事實得到確認后，其不法狀態(tài)在一定時間內(nèi)處于持續(xù)狀態(tài)。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于如何計算土地違法行為追訴時效的答復(fù)》中解釋：“對非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)。其行政處罰的追訴時效，應(yīng)根據(jù)《行政處罰法》第：二十九條第二款的規(guī)定，從違法行為終了之日起計算；破壞耕地的違法行為是否具有連續(xù)狀態(tài)或繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)根據(jù)案件的具體情況區(qū)別對待。”

關(guān)于新《士地管理法》實施前發(fā)生的土地違法行為處理適用法律的問題，國土資源部國土資發(fā)(1999)87號《關(guān)于查處土地違法行為如何適用<土地管理法>有關(guān)問題的通知》依然采取的是法律法規(guī)時效制度的基本原則，即“從舊兼從輕”原則：1．根據(jù)原《土地管理法》規(guī)定，不構(gòu)成土地違法行為，但根據(jù)新法規(guī)定構(gòu)成土地違法行為的，適用原《土地管理法》。2．根據(jù)原《土地管理法》規(guī)定，構(gòu)成土地違法行為，但根據(jù)新法規(guī)定不構(gòu)成土地違法行為的，適用新法。3．根據(jù)原《土地管理法》和新法規(guī)定，均構(gòu)成土地違法行為的，適用較輕的法律。

對本案的處理，不僅要遵從上述原則，而且要根據(jù)目前實際情況，考慮以下幾個因素，因為畢竟8年了，各種情況都可能發(fā)生變化。陳某非法建房所占之地，按現(xiàn)在規(guī)劃是否屬于耕地范圍?是否妨礙村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實施?如果是，就應(yīng)堅決依法予以拆除。如果不是，應(yīng)考慮陳某目前實際情況作處理，如果陳某目前情況符合申請宅基地的條件或其家庭成員夠分戶條件，則應(yīng)對其土地違法行為予以批評教育后，準予補辦手續(xù)；如果不符合申請宅基地條件，則應(yīng)依原《土地管理法》的規(guī)定，對在違法占地所建的房屋作沒收處理。

本網(wǎng)站觀點：1、對持續(xù)8年的土地違法案件，如果才被發(fā)現(xiàn)，原則上不再處罰，如果確需處罰，應(yīng)對執(zhí)法監(jiān)察人員問責后，再實施處罰。

2、對地上房屋實施沒收處罰的，如何組織實施，法律沒有明確規(guī)定，操作難度極大，建議修改。請大家對上述觀點發(fā)表不同意見。