周強(qiáng)院長指出，各級(jí)法院要按照“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮保障作用、推動(dòng)國家立法進(jìn)程”新的“三步走”戰(zhàn)略，加快推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革。不論在三步中的哪一步，由法院主導(dǎo)的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制（又稱“訴非銜接”）都當(dāng)然成為工作的核心內(nèi)容。即使是在已經(jīng)完成的“老三步”（即：“法院做好訴調(diào)對(duì)接，中央出臺(tái)相關(guān)政策，改革成果轉(zhuǎn)化為立法”）的改革戰(zhàn)略中，中央也是將這項(xiàng)改革任務(wù)的牽頭之責(zé)賦予最高人民法院的。

　　訴調(diào)對(duì)接之所以成為多元化糾紛解決機(jī)制改革的核心，有以下幾方面的原因：

　　一是改革措施發(fā)端于法院的努力。在這個(gè)方面，我國與其他國家以及香港特區(qū)有很高的相似之處。司法機(jī)關(guān)通常對(duì)糾紛量、糾紛類型、解紛方法、解紛效果等最為敏感，所以許多新的解紛方式都是由法院提出甚至是由法院直接創(chuàng)造的。20世紀(jì)90年代英國的“沃爾夫改革”就是一例。最高人民法院2004年的“二五”改革綱要率先啟動(dòng)了中國的多元化糾紛解決機(jī)制改革，從此掀開了中國多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)全新的一頁。與其他國家的情況一樣，法院在組織、引領(lǐng)、培育、規(guī)范、推動(dòng)、保障等各個(gè)環(huán)節(jié)上，都起到了“定海神針”的作用。

　　二是非訴解紛渠道得益于法院的賦權(quán)。雖然最初由法院來組織、引導(dǎo)，但如果沒有對(duì)司法權(quán)力理論的大膽創(chuàng)新，沒有法院將某些附屬的權(quán)力通過訴調(diào)對(duì)接的方式讓渡給非訴渠道，則不可能激發(fā)非訴渠道的發(fā)展活力。我國法院按照法律的精神，認(rèn)可調(diào)解協(xié)議合同效力，對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，允許對(duì)調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)支付令，鼓勵(lì)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行公證等，都大大提升了各種非訴解紛渠道的地位和權(quán)威，為其撐腰打氣，更增強(qiáng)了它們的自信心。

　　三是ADR正義質(zhì)量在司法推動(dòng)下大幅度提高。法院在賦權(quán)的同時(shí)，實(shí)際上也是為非訴糾紛解決機(jī)制提出了更高的行為標(biāo)準(zhǔn)。按照法院的要求（這些要求可能是通過裁判體現(xiàn)的，也可能是通過平時(shí)的指導(dǎo)體現(xiàn)的），各種非訴訟糾紛解決機(jī)制建立了更加公平的程序，培養(yǎng)了更多的解紛人才，更加重視糾紛解決的效果，進(jìn)而獲得了更高的公信力，也把多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展帶入了良性循環(huán)。

　　那么，法院的這些訴調(diào)對(duì)接工作是不是越俎代庖呢？即使在今天，法院內(nèi)外仍有一些質(zhì)疑。要解決這種疑惑，這里需要說明兩點(diǎn)：

　　第一，不存在法律上的超越司法權(quán)限問題。人民法院的憲法定位是行使審判權(quán)，當(dāng)以審判為本。但是，一個(gè)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織又有一種與生俱來的固有權(quán)力（inherent power），那就是履行其作為國家的代理人、社會(huì)主體的職責(zé)。這已經(jīng)是一種成熟的國家理論和社會(huì)理論，進(jìn)而運(yùn)用到司法制度中。當(dāng)然，如果法院或任何一個(gè)國家機(jī)關(guān)行使了法律明確規(guī)定由其他機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，則屬于越權(quán)；而法院行使了附屬于法定職責(zé)或與之直接相關(guān)的權(quán)力，則應(yīng)將其視為自身法定職責(zé)的構(gòu)成部分。

　　第二，不存在事實(shí)上的弱化司法權(quán)力問題。一個(gè)組織并不當(dāng)然因?yàn)槁男辛似渌氊?zé)而弱化了自身的法定職權(quán)，重要的是要看這兩類職責(zé)之間的關(guān)系。有時(shí)一些職責(zé)的實(shí)現(xiàn)恰恰是為了從根本上掃清實(shí)現(xiàn)法定職責(zé)的障礙。如果所有社會(huì)矛盾都堆積在法院，則法院必然不堪重負(fù)，結(jié)果反而會(huì)影響其法律功能的發(fā)揮。而訴調(diào)對(duì)接恰恰能夠幫助法院實(shí)現(xiàn)其根本目標(biāo)。

　　訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的建立在法律界引起了糾紛解決理念的重大變化。擁有頂級(jí)權(quán)威的司法權(quán)與帶有較強(qiáng)社會(huì)自治性的非訴解紛機(jī)制之間，居然能以法律效力相委，保持連接渠道暢通。20年前想都不敢想的問題今天甚至進(jìn)入了法律，人們已經(jīng)習(xí)以為常。今天，最高人民法院對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制又提出了升級(jí)換代的要求，并提出要做到“六個(gè)轉(zhuǎn)變”。除了這些新的任務(wù)之外，還需要做些什么呢？如果敞開思路，有兩項(xiàng)改革我們?nèi)钥梢钥紤]：

　　一是可以考慮在培育非訴機(jī)制的同時(shí)，整合現(xiàn)有資源，建立法院綜合解紛平臺(tái)。在現(xiàn)有的特邀調(diào)解基礎(chǔ)上，整合法院內(nèi)外力量，形成強(qiáng)大的解紛團(tuán)隊(duì)，建立嚴(yán)密的解紛制度，確立更高的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是可以考慮對(duì)各種解紛資源在實(shí)行自律約束的前提下進(jìn)行集中配置，由某一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。目前，各種糾紛解決機(jī)制分屬不同領(lǐng)域、不同行業(yè)。其中雖有協(xié)調(diào)，但基本上是各自為政，各自發(fā)展，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這種現(xiàn)狀與我國調(diào)解普及率高、調(diào)解人員多、發(fā)展歷史長有關(guān)，倒是那些起步較晚的國家和地區(qū)反而顯現(xiàn)出統(tǒng)一配置解紛資源方面的優(yōu)勢。例如，香港特區(qū)在短短十幾年里，在終審法院的強(qiáng)力引領(lǐng)和推動(dòng)下，調(diào)解隊(duì)伍迅速發(fā)展，管理制度逐步完善，立法進(jìn)程順利推進(jìn)，四年前便制定了《調(diào)解條例》。目前，香港已經(jīng)建立自律性的調(diào)解員管理體系，建立了統(tǒng)一的調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證和培訓(xùn)制度，并在著力打造亞太地區(qū)糾紛解決服務(wù)中心的地位。今年4月剛剛通過的《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)條例》在這方面作了大膽的嘗試。

　　即使法院如此核心、如此權(quán)威，那么會(huì)不會(huì)造成多元化糾紛解決機(jī)制中的司法“一元獨(dú)大”？

　　當(dāng)然不會(huì)。周強(qiáng)院長指出，真正常態(tài)化的長效工作機(jī)制是讓各種糾紛解決機(jī)制積極參與、多元共治、各取所長、各盡其能。換句話說，符合社會(huì)治理體系和能力現(xiàn)代化要求的糾紛解決機(jī)制，必須是科學(xué)、系統(tǒng)的多元化糾紛解決體系。

　　那么，雖然法院可以擴(kuò)大解紛掌控范圍和能力，但不必要也不可能把所有解紛機(jī)制都放在自己的盤子中。如前所述，法院解紛力度擴(kuò)大，最終目的卻是為了將其規(guī)則之治的法律功能凸顯出來。

　　雖然各種非訴訟解紛機(jī)制在效力方面依靠司法的賦予，但這些機(jī)制并未因此而失去獨(dú)立性。法院必須保持自己與非訴訟渠道之間的距離，切不可與之混同。而對(duì)各種糾紛解決機(jī)制來說，體現(xiàn)自己的特色，守住各自的疆域，才算是盡職盡責(zé)。

　　雖然訴調(diào)對(duì)接的作用十分重要，但各就其位、各得其所、各取所長、各盡所能的糾紛解決資源的配置，才是中國多元化糾紛解決機(jī)制體系之真諦。正如周強(qiáng)院長在眉山會(huì)議上對(duì)糾紛解決機(jī)制的國際發(fā)展趨勢的描述一樣，在真正多元化的狀態(tài)下，ADR便不再只是“替代性糾紛解決機(jī)制”（Alternative Dispute Resolution），而且會(huì)成為“適當(dāng)?shù)募m紛解決機(jī)制”（Appropriate Dispute Resolution）或者“友好的糾紛解決方式”（Amicable Dispute Resolution）了。這也正是我國多元化糾紛解決機(jī)制改革的追求。（最高人民法院司改辦 蔣惠嶺）

來源：人民法院報(bào)