重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職情況的調(diào)研報告

重慶市人大常委會人事代表工作委員會調(diào)研組

內(nèi)容摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是我國最基層的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在推進(jìn)基層民主法制進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大作用。本文簡單論述目前我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的基本經(jīng)驗(yàn)和做法，指出我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中存在的主要問題，并探討了解決問題的主要思路和建議。

關(guān)鍵字：鄉(xiāng)鎮(zhèn)　人大　經(jīng)驗(yàn) 問題　建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是我國最基層的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的基本形式。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)是完善人民代表大會制度的重要環(huán)節(jié)，是鞏固基層政權(quán)的重要措施，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保障。

我市直轄后，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃也在不斷調(diào)整，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年5月，我市除渝中區(qū)以外的39個區(qū)縣（自治縣）共有862個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?SPAN style="FONT-SIZE: 12pt">2300余萬，約占全市人口的71%。特別是被中央確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨著新的形勢和問題，為更好地貫徹落實(shí)國務(wù)院3號文件精神，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用，有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的履職情況開展調(diào)查研究。2009年2月到5月，以學(xué)習(xí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀為契機(jī)，根據(jù)市人大常委會的統(tǒng)一安排，市人大常委會人代工委成立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職情況”調(diào)研組，開展了為期四個月的調(diào)研活動。調(diào)研組深入到北碚、渝北、沙坪壩、大足、合川、九龍坡、璧山、江北、巴南等區(qū)縣及其28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與黨委、人大、政府的相關(guān)人員進(jìn)行座談，向39個區(qū)縣（自治縣）人大常委會和隨機(jī)抽取的212位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分別發(fā)出調(diào)查問卷（發(fā)給區(qū)縣人大常委會的調(diào)查問卷39份，回收39份，回收率為100%；發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的抽樣調(diào)查問卷212份，回收151份，回收率為71.2%），并對數(shù)十位熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的人員進(jìn)行電話訪談。通過基層座談、問卷調(diào)查、電話訪談、查閱資料等方式，初步了解了我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的履職經(jīng)驗(yàn)以及存在的問題，并提出了一些解決問題的意見和建議。

一、我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的經(jīng)驗(yàn)和做法

全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級人大常委會指導(dǎo)下，緊緊圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主題，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，做了大量探索和實(shí)踐工作，取得了顯著成績，并積累以下經(jīng)驗(yàn)和做法。

（一）認(rèn)真開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議。召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)的基本形式?！吨貞c市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》中明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的13項(xiàng)基本職權(quán)，會議的主要議程是審議政府、財政預(yù)算和人大工作報告。為保障會議的順利進(jìn)行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大采取了一系列措施。一是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了具體的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會議制度》。每年至少召開一次人代會（見表1），對人代會從時間、程序、內(nèi)容等方面進(jìn)行規(guī)范，逐步使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會步入法制化、規(guī)范化軌道。二是保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的會期。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能保證會期在一天到1天半以上（見表2）。三是精心安排會議召開時間。一般在春節(jié)外出務(wù)工人員大批返鄉(xiāng)之際召開人代會，這樣既方便外出務(wù)工的代表參加會議，也有利于在群眾中宣傳人民代表大會制度。四是采取多種措施提高會議質(zhì)量。主要包括：在會議15日前發(fā)出會議通知，方便代表在會前進(jìn)行視察，準(zhǔn)備提出議案、建議（見表3）。同時加強(qiáng)代表培訓(xùn)，特別是如何審議報告、如何提出高質(zhì)量議案建議等方面培訓(xùn)。五是會議期間代表積極提出議案和建議。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人代會時，還要專門聽取和審議代表議案、建議辦理情況報告。議案和建議內(nèi)容一般涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展、社區(qū)事務(wù)、村級建設(shè)和管理等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。六是在工作方式、方法上不斷探索、創(chuàng)新。如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了公民旁聽人代會制度，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將主要報告制作成多媒體，方便代表進(jìn)行審議等。

表1：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席問卷中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會一般每年召開的次數(shù)：

表2：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，換屆選舉時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會一般為期幾天：

非換屆選舉時鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會一般為期幾天：

表3：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大條例，在15日前將開會日期和會議主要議程通知代表的情況：

（二）充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的作用。目前，《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》未作修改，繼續(xù)適用。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會期間仍在履行職責(zé)的有649個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的75.3%（見表4）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)籌備、召集和主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，以及處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會閉會期間的日常工作。

實(shí)踐證明，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大工作相對活躍，為推進(jìn)基層民主政治建設(shè)發(fā)揮了其他機(jī)關(guān)和組織不可替代的作用。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)較好的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間“冬眠”問題。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)至少三個月召開一次會議（見表5），認(rèn)真貫徹和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會決議、決定的落實(shí)，做到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)?；?/SPAN>二是有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會議質(zhì)量。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)會前籌備和組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，會中依法主持會議，會后負(fù)責(zé)落實(shí)各項(xiàng)決議決定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會收到較好實(shí)效。三是通過多種監(jiān)督方式推動了政府工作。通過開展專項(xiàng)工作評議（見表6）、組織代表視察和調(diào)查、執(zhí)法檢查、督促辦理代表建議等形式，加強(qiáng)了對政府工作的監(jiān)督，推動了政府工作。四是為充分發(fā)揮代表作用創(chuàng)造了更好的條件。不少代表說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有了主席團(tuán)，代表活動有人抓，代表建議有人辦，代表有了自己的家。

表4：全市862個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中人大主席團(tuán)閉會期間履職情況：

表5：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，每三個月召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會議情況：

表6：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，2008年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)對以下部門和站所進(jìn)行了工作評議：

（三）精心組織閉會期間的代表活動。一是代表活動規(guī)范。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立健全了一系列活動制度（見表7），用制度規(guī)范活動，如代表小組活動辦法、代表履職登記辦法等。二是經(jīng)常開展代表活動。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法組成代表小組，每三個月至少活動一次，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至每兩個月至少活動一次。三是代表活動收到實(shí)效。通過組織代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使代表掌握了應(yīng)知應(yīng)會的履職知識，提高了履職積極性和能力；通過代表視察、執(zhí)法檢查，使代表進(jìn)一步了解社情民意，并能積極提出議案、建議；通過制度規(guī)范、檢查督辦、評比表彰等有效措施，保證了代表議案、建議辦理工作的開展；通過開展代表述職，加強(qiáng)了對人大代表履職的監(jiān)督，提高了人大代表履職的自覺性，密切了人大代表與選民的聯(lián)系；通過開展專項(xiàng)工作評議，評議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層站所的工作，使代表監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作收到一定實(shí)效（見表8）。如渝北區(qū)興隆鎮(zhèn)黨委、人大十分重視評議工作，該鎮(zhèn)人大每年評議鎮(zhèn)政府所屬1-3個單位。評議主要圍繞鎮(zhèn)人大代表關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展。幾年來，興隆鎮(zhèn)把對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)及其分管的部門，對“七所八站”進(jìn)行了工作評議和測評，在評議中，既監(jiān)督政府部門，又監(jiān)督行政首長；既監(jiān)督一般的工作，又監(jiān)督重大工程項(xiàng)目和群眾關(guān)心的“熱點(diǎn)”、“難點(diǎn)”問題；既評議監(jiān)督一般的部門單位，又評議監(jiān)督那些群眾意見多、難度大的單位，使評議工作收到良好的效果。

表7：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立的制度包括：

表8：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，認(rèn)為評議工作對監(jiān)督政府工作是否取得實(shí)效：

（四）上級人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)有新發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作需要不斷探索發(fā)展，迫切需要上級人大常委會的指導(dǎo)。同時，上級人大工作也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配合。基于這種認(rèn)識，我市各級人大常委會把加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)提到重要議事日程，作為常委會的工作重點(diǎn)之一。市人大常委會于1998年制定并通過了《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》，為我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提供了更有力的法律支撐。2006年8月，經(jīng)市人大常委會人事代表工委同市編辦協(xié)商，市人大常委會黨組向市委報告后，市委同意在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上較好地保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的開展（見表9）。區(qū)縣（自治縣）人大常委會采取了一系列有效措施加強(qiáng)指導(dǎo)：每年年初，區(qū)縣（自治縣）人大常委會印發(fā)年度工作計(jì)劃給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，并指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制訂年度工作計(jì)劃和全年工作指導(dǎo)性文件，部分區(qū)縣（自治縣）人大還派員深入基層，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制訂工作計(jì)劃和年度工作要點(diǎn)進(jìn)行具體指導(dǎo)；指導(dǎo)開好每年一次的人代會，做到會前檢查審定大會的程序材料，會中派員現(xiàn)場指導(dǎo)，會后跟蹤聯(lián)系；指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制訂各項(xiàng)工作制度；邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、代表參加區(qū)縣（自治縣）人大常委會會議、執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研等活動，定期組織召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作交流聯(lián)系會，以便各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大交流工作經(jīng)驗(yàn)。如，九龍坡區(qū)每季度召開一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作聯(lián)系會，總結(jié)交流工作經(jīng)驗(yàn)。璧山縣人大常委會注意運(yùn)用典型經(jīng)驗(yàn)來指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，定期召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)場觀摩會，總結(jié)表彰人大工作開展得比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市、區(qū)縣（自治縣）人大十分重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部的培訓(xùn)，每年定期開展培訓(xùn)活動（見表10）。

表9：全市862個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室設(shè)置情況：

表10：區(qū)縣（自治縣）人大是否每年組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席進(jìn)行培訓(xùn)：

（五）不斷加強(qiáng)各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作、發(fā)揮作用的根本保證。我市各級黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作比較重視（見表11），加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)。市委歷來高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，直轄后，分別于1998年7月、2003年10月、2009年7月先后召開三次人大工作會議，并均在會議形成的意見文件中對加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提出了具體要求。多數(shù)區(qū)縣（自治縣）黨委將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入或計(jì)劃納入目標(biāo)考核（見表12），黨委政府的重大會議邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席參加（見表13），并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與同級黨政干部一樣列入?yún)^(qū)縣黨校培訓(xùn)計(jì)劃（見表14）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一般每年至少聽取一次人大工作的匯報，支持人大依法履行職能，幫助人大解決工作中的困難和問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要會議，一般均邀請人大專職主席、副主席列席。人大主席團(tuán)會議每年召開2至4次，在行使職權(quán)過程中涉及有關(guān)重大問題時能及時向本級黨委報告，需要黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的，也得到了黨委的支持，保證了人大工作的順利開展。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還按照“目標(biāo)同一，工作同向，獎懲一致”原則建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的書記、人大主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分工負(fù)責(zé)制，各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)發(fā)展。

表11：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委重視人大工作的程度：

表12：區(qū)縣（自治縣）黨委是否將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入目標(biāo)考核：

表13：區(qū)縣（自治縣）黨委政府的重大會議是否請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席參加：

表14：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席是否與同級黨政干部一樣被列入黨校的培訓(xùn)計(jì)劃

　 二、我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的主要問題及原因

我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在依法履職方面，雖然取得了顯著成績并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)政府工作和基層民主政治建設(shè)中有了長足的進(jìn)步和發(fā)展，但由于一些主客觀原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作仍存在著一些問題和不足。

（一）思想認(rèn)識還不到位。一是部分黨委不夠重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。據(jù)了解有部分區(qū)縣（自治縣）黨委沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入黨委的目標(biāo)任務(wù)考核（見表12），超過半數(shù)的區(qū)縣（自治縣）黨委、政府沒有以文件形式規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的活動經(jīng)費(fèi)（見表15），還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對重大事項(xiàng)不提交人大主席團(tuán)討論，黨委安排人大工作經(jīng)常“打擦邊球”，利用各種會議提一句點(diǎn)一下就算安排部署工作。二是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對人大工作的認(rèn)識不夠，接受人大監(jiān)督的意識不夠，一年一度的政府工作報告也是開會時才發(fā)給代表，在人代會上讀一遍就結(jié)束。有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開人代會只有半天時間（見表2）。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席開展人大工作時有顧慮，怕做多了打擾政府工作，影響班子團(tuán)結(jié)，而對黨委安排分管的政府工作則傾盡全力抓落實(shí)，出現(xiàn)“種別人的地，荒自己的田”的現(xiàn)象。四是部分代表缺乏人大意識，在其心目中就是“開一天會、發(fā)一次言、劃一個圈、吃一頓飯、照一張像”，就算完成了人大代表的使命。五是對人民代表大會制度和人大工作的宣傳不夠，不少干部群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作缺乏了解，認(rèn)為人大是“擺設(shè)”、是“牌位”，甚至相當(dāng)部分群眾認(rèn)為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的權(quán)力機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，而不是人大。

表15：區(qū)縣（自治縣）黨委、政府是否以文件形式規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動經(jīng)費(fèi)：

（二）人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和干部配備還不到位。一是專職主席、副主席配備不足。全市862個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有53個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席是黨委書記兼職，在這些黨委書記兼人大主席的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的甚至沒有配專職副主席，也沒有配專職工作人員。由于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專職人大領(lǐng)導(dǎo)，人大工作在閉會期間處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)。二是工作機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作人員配備不到位。雖然市里要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人大辦公室，但仍有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是將人大辦公室掛靠在黨政辦公室，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有設(shè)立人大辦公室。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市862個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中單設(shè)人大辦公室的僅有370個，占42.9%；掛牌在黨政辦公室的有421個，占48.8%，尚未設(shè)立人大辦公室的有71個，占8.3%。即使設(shè)立了人大辦公室，有的也沒有配備工作人員；即使配備了工作人員，實(shí)際上幾乎都是兼職，有的還兼其他工作的工作量占70%以上。這就從客觀上導(dǎo)致了多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是“一人決策一人做，孤掌難鳴”，人大干部是“一塊牌子一個人”，嚴(yán)重影響了人大工作的正常開展。三是干部業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部對人大工作業(yè)務(wù)不熟悉，缺乏必要的業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)、培訓(xùn)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部對人大工作重要性認(rèn)識不夠，信心不足，沒有成就感，認(rèn)為干人大工作干不出政績，工作缺乏責(zé)任心。

（三）工作力度還不到位。一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年一次的人代會雖能保證召開，但會期過短，有的大會時間甚至只有半天（見表2），只好簡化程序，難以保證代表們的議政時間，會議質(zhì)量難以保證，甚至流于形式。二是對政府的監(jiān)督重形式，實(shí)效不夠。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織了一些代表視察、工作評議和執(zhí)法檢查等，但也存在知情不多，監(jiān)督困難；思想顧慮多，不敢監(jiān)督等情況。

（四）代表履職還不到位。一是代表結(jié)構(gòu)不盡合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、村支書、村委會主任代表偏多，一般群眾代表比例偏低，真正從代表角度履職的代表較少；農(nóng)民代表履職水平普遍較低。出現(xiàn)了所謂的“聽會代表”、“舉手代表”、“畫圈代表”，審議報告時發(fā)不了言，提不出高質(zhì)量的意見建議（表16、表17）。二是代表履職積極性不高，特別是企業(yè)代表和領(lǐng)導(dǎo)代表參加代表活動的積極性不高，常常忙于應(yīng)對各項(xiàng)中心工作和本職工作，較少參加代表活動，聯(lián)系選民不經(jīng)常，反映民意不及時。群眾代表中外出務(wù)工人員較多，一般在閉會期間很難返鄉(xiāng)參加代表小組活動，甚至連人代會都不參加。三是代表活動的實(shí)效性不夠。重活動形式，輕活動實(shí)效。四是經(jīng)費(fèi)保障仍顯不足。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)，特別是人大代表經(jīng)費(fèi)十分困難（見表18），如對151個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)，平均每年每位代表只有321.7元，經(jīng)費(fèi)太少，難以保證活動的開展。

表16：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，認(rèn)為代表審議發(fā)言質(zhì)量：

表17：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，認(rèn)為代表議案、建議質(zhì)量：

表18：收回的151份鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的問卷中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的人大工作經(jīng)費(fèi)、代表經(jīng)費(fèi)：

（五）法律規(guī)定不到位。我國《憲法》第九十六條規(guī)定：地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)?？h級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常委會?！兜胤浇M織法》第三章專門對縣級以上的地方各級人大常委會的組成、職權(quán)、工作程序等作了具體規(guī)定，從而保證了縣級以上人民代表大會在閉會期間地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的行使。《地方組織法》第九章規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間如何行使職權(quán)沒有規(guī)定?！兜胤浇M織法》第十四條第三款規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級人大閉會期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。從上述規(guī)定可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間既沒有行使職權(quán)的明確主體，也沒有行使職權(quán)的明確途徑。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開有關(guān)會議連以什么名義發(fā)通知都不知道，包括副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長閉會期間辭職也不知道向誰辭職。市人大常委會為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的職責(zé)，突破法律規(guī)定，在《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會期間的職責(zé)，但由于種種原因，截止今年6月份，我市862個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有649個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團(tuán)閉會期間在開展工作，有213個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席團(tuán)閉會期間已停止行使職責(zé)。據(jù)了解，閉會期間人大主席團(tuán)已停止行使職責(zé)的213個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，普遍反映閉會期間的工作難以開展，絕大多數(shù)區(qū)縣（自治縣）人大要求恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會期間的職責(zé)（見表19）。

表19：區(qū)縣（自治縣）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間是否應(yīng)該履行職責(zé)的看法：

　 三、對改進(jìn)和創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的思考和建議

我市處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵時期，在新形勢下，如何因地制宜、實(shí)事求是的改進(jìn)和創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的優(yōu)勢，為推進(jìn)我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基層民主法制建設(shè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的重要課題。為此，調(diào)研組進(jìn)行了一些思考和探索，并提出以下建議。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)。一是建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要統(tǒng)籌兼顧，從提高黨的執(zhí)政能力的高度來認(rèn)識人大的地位、作用，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)，要把人大工作納入黨委工作的重要議事日程，每年定期聽取和研究人大工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在代表人民管理地方國家事務(wù)中做到有職、有權(quán)、有責(zé)。二是建議區(qū)縣（自治縣）黨委合理設(shè)置考核目標(biāo)，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的考核，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位。建議區(qū)縣（自治縣）黨委在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的考核中，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的考值分的適當(dāng)比例。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的年終考核，應(yīng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政正職一樣，由縣委統(tǒng)一組織考核獎懲，不能只獎書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，不獎人大主席，在考核、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席時，應(yīng)聽取上級人大的意見，以增強(qiáng)黨委對人大工作領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任心和人大自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)及主動開展工作的積極性。璧山縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)行的“雙考核”工作值得推廣，即縣委將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作納入每年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、部門的綜合考核，同時，縣人大常委會每年也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作考核評比。三是建議配齊配好人大主席，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席一般應(yīng)設(shè)專職。黨委書記兼任主席的，應(yīng)配備1名專職副主席，以解決人大主席在日常工作中唱獨(dú)角戲的問題。要保證人大主席、副主席工作的連續(xù)性，避免出現(xiàn)如渝東南某區(qū)換屆后兩年半內(nèi)，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)80%人大主席調(diào)整變動的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的分工時，建議人大專職主席、副主席盡量不要分管政府工作，確保他們有充足的時間和精力從事人大本職工作。四是進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室的建設(shè)，配備與其工作任務(wù)相適應(yīng)的專職工作人員。人大辦公室最好單獨(dú)設(shè)立，人大辦公室至少配備1名專職工作人員，并保證其主要從事人大工作（見表20、表21）。

表20：區(qū)縣（自治縣）認(rèn)為是否有必要配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席：

表21：區(qū)縣（自治縣）認(rèn)為是否應(yīng)單獨(dú)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室并配備專門的工作人員：

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)上級人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)。地方各級人大之間雖沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但根據(jù)憲法、法律和人大工作的實(shí)際，上下級人大之間存在法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作聯(lián)系等三方面關(guān)系。一是上級人大要做好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)、工作方式、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面的指導(dǎo)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)?；⒅贫然?、法制化。二是區(qū)縣（自治縣）人大要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)際困難，督促幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大解決一些實(shí)際問題，如在設(shè)置專職人大主席、副主席，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室建設(shè)等問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部的編制、待遇、提拔、使用及人大的辦公條件等問題，區(qū)縣（自治縣）人大可向同級黨委、政府提出建議，督促加以明確、落實(shí)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的同志熱心、安心于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。三是區(qū)縣（自治縣）人大召開有關(guān)會議應(yīng)邀請人大主席參加，上級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)要多到鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)地考察，調(diào)研工作。四是要召開片區(qū)工作聯(lián)系會，提供交流機(jī)會。墊江縣人大在這方面進(jìn)行了有益探索，值得總結(jié)、推廣：縣人大常委會將25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大劃分為5個片區(qū)，每季度牽頭召開一次聯(lián)系會，每兩個月5個片區(qū)之間開展觀摩、視察、聯(lián)誼等活動，每個月每個片區(qū)內(nèi)的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間聯(lián)動開展一次代表活動，通過“三級聯(lián)動”，延伸了縣人大常委會工作觸角，暢通了指導(dǎo)聯(lián)系通道，整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大資源，搭建了學(xué)習(xí)交流平臺，建立了上下聯(lián)動、橫縱聯(lián)系的代表工作網(wǎng)絡(luò)，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的整體水平。

（三）進(jìn)一步加大監(jiān)督力度，創(chuàng)新活動方式。監(jiān)督工作是人大的重點(diǎn)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的難點(diǎn)和弱點(diǎn)。一是把握監(jiān)督重點(diǎn)，當(dāng)前要圍繞落實(shí)國務(wù)院3號文件，圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，開展重點(diǎn)監(jiān)督。二是創(chuàng)新活動方式，積極探索一些行之有效的代表活動方式。如：在人代會上增加專題審議內(nèi)容，及時監(jiān)督一些社會焦點(diǎn)問題；狠抓專項(xiàng)工作評議，并進(jìn)行工作滿意度測評；在閉會期間要組織代表開展專題調(diào)研等。要使活動形式做到多樣化，采取集中或分散的方式，以看、聽、議、評、審、提的方法，確保代表活動的實(shí)效。三是代表小組活動要適應(yīng)村規(guī)模擴(kuò)大的實(shí)際，創(chuàng)新代表小組設(shè)置形式，可以幾個村設(shè)立一個代表小組，保證每個代表小組的代表數(shù)量，方便組織代表活動。要確?；顒拥慕?jīng)常化、規(guī)范化，代表活動每季度至少開展一次，一年至少要開展四次活動，并用制度保障活動實(shí)效。

（四）進(jìn)一步提高代表履職能力。代表工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的基礎(chǔ)。一是要從源頭上把關(guān)，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表時要嚴(yán)格把關(guān)，盡量多推薦履職意識好、參政議政能力強(qiáng)的人員作為代表候選人。二是搞好代表培訓(xùn)，要提高培訓(xùn)的針對性和時效性，根據(jù)當(dāng)選代表自身的特點(diǎn)，結(jié)合工作實(shí)際，有針對性把憲法、組織法、選舉法、代表法等與代表履職密切相關(guān)的法律法規(guī)、人大制度的基本理論、提出議案和建議、代表活動等方面的知識作為培訓(xùn)的重點(diǎn)，并適時組織代表加強(qiáng)對當(dāng)前全市和當(dāng)?shù)氐墓ぷ髦行牡膶W(xué)習(xí)，使代表履職中把握重點(diǎn)。要研究制定有利于提高代表素質(zhì)，發(fā)揮代表作用的長效培訓(xùn)機(jī)制。三是要建立健全對代表小組和代表個人、代表建議、組織代表活動的單位的監(jiān)督和激勵制度，積極開展代表述職，建立代表履職檔案，積極開展各種形式的“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動。

（五）進(jìn)一步建立健全有力的保障機(jī)制。代表履行職責(zé)、發(fā)揮作用，既需要內(nèi)在自身素質(zhì)的不斷提高，也需要外在保障和服務(wù)。一是要為代表提供知情知政的有關(guān)信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要建立向代表通報重大事項(xiàng)的制度。建立代表列席政府會議制度，邀請代表列席政府有關(guān)會議，方便代表了解政情政務(wù)，監(jiān)督政府工作。二是要為代表履職提供相應(yīng)的物質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障，區(qū)縣（自治縣）人大要出臺有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費(fèi)、代表經(jīng)費(fèi)保障的意見，并加以監(jiān)督落實(shí)。

（六）建議全國人大盡快修改《地方組織法》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體系中的三駕馬車，只有三者協(xié)調(diào)一致，才能鞏固基層政權(quán)，保障國家的一切權(quán)力屬于人民。不能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這個執(zhí)行機(jī)關(guān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間長期缺乏人大的監(jiān)督，這非常不利于基層地方國家機(jī)關(guān)的建設(shè)，不利于基層民主政治的推進(jìn)。在1995年對地方組織法進(jìn)行修改的過程中，許多地方人大出于實(shí)際工作需要，向全國人大常委會提出，要求明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)類似常委會的某些職權(quán)，全國人大常委會提出了不宜規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)主席團(tuán)的理由，主要包括：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的政權(quán)組織，層次設(shè)立不宜過多。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理范圍小，代表人數(shù)不多，召開代表大會方便。第三，“一府兩院”職能部門沒有設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，監(jiān)督范圍相對較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)決策的事項(xiàng)相對較少。十多年過去了，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)以及科學(xué)發(fā)展、以人為本理念的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的行政區(qū)劃調(diào)整趨勢越來越快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來越大，單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的人數(shù)越來越多。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定的重大經(jīng)濟(jì)和社會問題日益增多，同時政府行為的復(fù)雜性日益增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員工作調(diào)動頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作任務(wù)逐步增加。第三，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在內(nèi)的外出務(wù)工人員日益增加，代表因職業(yè)變動流動性增大，事實(shí)上很難經(jīng)常召開全體會議行使職權(quán)，而單憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席一人之力難以研究決定一些重要工作。因此，建議由在渝的全國人大代表向全國人大提出代表議案或建議，盡快就“是否應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)”的問題開展調(diào)研，并適時對《地方組織法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會期間的職責(zé)。

（調(diào)研組組長：彭光慶  副組長：楊長富  成員：余亞東 劉元杰  執(zhí)筆：劉元杰）

《重慶人大調(diào)研》2009年第10期