國(guó)家財(cái)政支持的科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題，是一個(gè)跨越在宏觀與微觀之間、科學(xué)與政治之間的科學(xué)政策問(wèn)題。在宏觀方面，涉及國(guó)家科學(xué)體制、科研資源配置等問(wèn)題；在微觀方面，涉及人力資源管理、科研誠(chéng)信建設(shè)等問(wèn)題。從科學(xué)角度看，科研經(jīng)費(fèi)管理必須尊重科研活動(dòng)的特點(diǎn)與規(guī)律，必須有利于激發(fā)與保護(hù)科研人員的創(chuàng)造力；而從政治角度看，作為國(guó)家財(cái)政組成部分的科研經(jīng)費(fèi)的支出又必須符合公共財(cái)政的使用要求，必須接受政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督。

 

21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)政府對(duì)科研的投入持續(xù)加大直至突破“千億大關(guān)”，不僅極大地促進(jìn)了科研產(chǎn)出，也悄然改變著科研的“生態(tài)”?？茖W(xué)家自律和科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制能否實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的合理規(guī)范使用？科研經(jīng)費(fèi)管理是否應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從粗放到精細(xì)的轉(zhuǎn)型？政府在經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的微觀方面和更加宏觀的方面可以有哪些作為？如此等等。這些問(wèn)題不僅是科學(xué)界和政府所關(guān)心的，更是社會(huì)公眾日益關(guān)注的。

 

針對(duì)我國(guó)科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中常見(jiàn)的問(wèn)題，筆者著重分析目前科研經(jīng)費(fèi)管理中比較突出的三個(gè)問(wèn)題，并嘗試提出可能的政策建議。

 

一是成本核算問(wèn)題?？蒲匈Y助機(jī)構(gòu)通過(guò)科研項(xiàng)目下達(dá)的所謂“科研經(jīng)費(fèi)”，實(shí)際上就是為科研活動(dòng)所支付的部分或全部成本。真實(shí)合規(guī)的成本是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算與決算的重要依據(jù)，也是經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管的基礎(chǔ)。在美國(guó)科學(xué)基金項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，科研成本（即科研經(jīng)費(fèi)）由直接成本和間接成本構(gòu)成，直接成本包括直接發(fā)生成本（直接參與項(xiàng)目研究的人工成本、直接與本項(xiàng)目相關(guān)的材料設(shè)備等成本）和直接分配成本（與多個(gè)項(xiàng)目共享但可以精確分配到本項(xiàng)目的相關(guān)成本），間接成本則指不能明確追溯至具體項(xiàng)目卻是科研機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及項(xiàng)目執(zhí)行中必不可少的成本，一般包括與管理成本和設(shè)施占用成本。直接成本預(yù)算由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出，間接成本預(yù)算由資助機(jī)構(gòu)與受資助機(jī)構(gòu)協(xié)商決定（并直接撥付給受資助機(jī)構(gòu)）。相比之下，我國(guó)科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算沒(méi)有確立科研成本的概念，只是列出了科研項(xiàng)目中可以支出的經(jīng)費(fèi)科目，包括研究經(jīng)費(fèi)（科研業(yè)務(wù)費(fèi)、實(shí)驗(yàn)室材料費(fèi)、儀器設(shè)備費(fèi)等）、國(guó)際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)和管理費(fèi)（管理費(fèi)由受資助單位從項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)中扣除）。但沒(méi)有成本的概念，就很難對(duì)科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全面系統(tǒng)和相對(duì)準(zhǔn)確的核算。

 

以項(xiàng)目的人工成本為例。在美國(guó)的基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中，可以包括大學(xué)教師的部分工資（大學(xué)不支付的2~3個(gè)月工資，且不高于本系同職稱教師的平均工資水平）、特聘人員工資（僅支付承擔(dān)本項(xiàng)目期間的工資）和研究生獎(jiǎng)學(xué)金或補(bǔ)助金等；在我國(guó)的基金項(xiàng)目中，僅能夠支付研究生和博士后的勞務(wù)費(fèi)，且不能超過(guò)項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的一定比例（比例問(wèn)題一直受到科研人員的詬病）。二者為什么會(huì)有這樣的差異？筆者認(rèn)為，這大概是因?yàn)橹袊?guó)從事科研工作的人員的人工成本很難準(zhǔn)確核定，而人工成本難以核定的主要原因則是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的定價(jià)機(jī)制。我國(guó)科研領(lǐng)域的勞動(dòng)力定價(jià)機(jī)制不明確，即便是科研人員薪酬這項(xiàng)看似最容易定價(jià)的成本，既不是市場(chǎng)定價(jià)，也不是政府定價(jià)，而是一種似乎誰(shuí)也說(shuō)不清的混合定價(jià)機(jī)制。因此，要解決我國(guó)科研項(xiàng)目的成本核算問(wèn)題，政府的首要任務(wù)是繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化改革，建立健全真正的勞動(dòng)力市場(chǎng)，使得科研人員的價(jià)值能夠通過(guò)合理的薪酬得到真實(shí)體現(xiàn)，而不是科研人員“八仙過(guò)?！辈扇「鞣N合規(guī)或不合規(guī)的手段來(lái)提高自己的收入水平。由于無(wú)法真實(shí)準(zhǔn)確地核算人工成本——其實(shí)這正是科研項(xiàng)目中最重要的成本構(gòu)成要素，自然就無(wú)法準(zhǔn)確地制定科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管也難以奏效。

 

二是管理配套問(wèn)題。科研資助機(jī)構(gòu)雖然制定了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)制度和辦法，可基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的實(shí)際管理工作則是由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所在單位（即依托單位）來(lái)承擔(dān)的，依托單位對(duì)科研經(jīng)費(fèi)有其自己的管理辦法，而這二者對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的要求之間可能存在差異?；鹞O(jiān)督審計(jì)部門(mén)曾在公開(kāi)發(fā)布的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況審計(jì)結(jié)果通報(bào)中，明確指出“有的項(xiàng)目依托單位科研經(jīng)費(fèi)管理辦法與基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法相?！保ㄒ劳袉挝还芾碣M(fèi)提取比例和實(shí)際經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍超出基金委經(jīng)費(fèi)管理辦法的規(guī)定等，責(zé)成加以改正。在美國(guó)，白宮預(yù)算管理部門(mén)的政策文件明確規(guī)定了政府資助的科研項(xiàng)目的成本分類、支出明細(xì)、計(jì)算方法等，例如大學(xué)承擔(dān)的科研項(xiàng)目可能發(fā)生的成本共計(jì)54項(xiàng)，哪些科目可以作為直接成本或間接成本或者既可作為直接成本又可作為間接成本，而哪些既不能列為直接成本也不能列為間接成本，這樣的規(guī)定無(wú)論是資助機(jī)構(gòu)還是項(xiàng)目依托單位都必須執(zhí)行。我國(guó)政府沒(méi)有類似的經(jīng)費(fèi)支出管理的統(tǒng)一規(guī)定，不僅發(fā)放資助的機(jī)構(gòu)（如基金委和科技部）缺乏統(tǒng)一的要求，各項(xiàng)目依托單位亦執(zhí)行不同的內(nèi)部經(jīng)費(fèi)管理辦法，資助方與依托單位在科研經(jīng)費(fèi)使用方面的要求也有差異。這樣不僅造成了管理上的混亂，也給經(jīng)費(fèi)監(jiān)管帶來(lái)困難。政府應(yīng)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)全面、統(tǒng)一、規(guī)范、合理、可行的科研項(xiàng)目成本核算辦法和經(jīng)費(fèi)管理指南，使之成為資助機(jī)構(gòu)和依托單位都能夠參照?qǐng)?zhí)行的政策文件，以從根本上解決經(jīng)費(fèi)管理配套的問(wèn)題。

 

三是專業(yè)監(jiān)管問(wèn)題。科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，必須由專業(yè)性機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員承擔(dān)，否則無(wú)法判斷所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是源自制度本身還是制度執(zhí)行中產(chǎn)生的問(wèn)題，也無(wú)法輕易發(fā)現(xiàn)制度漏洞并加以填補(bǔ)。仍以美國(guó)為例，美國(guó)科學(xué)基金會(huì)總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室作為一個(gè)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管是其工作職責(zé)之一，即負(fù)責(zé)調(diào)查和處理資助項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用中的造假、浪費(fèi)、濫用以及其他不端行為。該機(jī)構(gòu)80多位工作人員都具有科研背景或者法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)等專業(yè)的從業(yè)資格，每年定期向國(guó)會(huì)和基金會(huì)報(bào)告工作；同時(shí)及時(shí)處理經(jīng)費(fèi)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。與之相比，我們有較大差距，例如基金委的監(jiān)督審計(jì)部門(mén)不僅工作人員有限（不足10人），而且?guī)缀鯖](méi)有會(huì)計(jì)和審計(jì)專業(yè)的人員。培育真正能夠獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)督工作的部門(mén)，并提高監(jiān)管部門(mén)的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平，同時(shí)加大處罰力度，也應(yīng)是我們的努力方向。

 

總之，提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平需要科學(xué)界和政府在科學(xué)與政治之間共同努力。科研人員的規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)以及自覺(jué)自律至關(guān)重要，但政府更應(yīng)該為科研活動(dòng)營(yíng)造良好的制度環(huán)境，充分尊重科研人員的勞動(dòng)，合理測(cè)算科研活動(dòng)的成本構(gòu)成，制定適用于各類科研機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)費(fèi)管理辦法，明確規(guī)定科研活動(dòng)的成本分類、支出明細(xì)和核算方法，強(qiáng)化預(yù)算管理；同時(shí)建立健全公開(kāi)公正的科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管制度，提升監(jiān)管的專業(yè)化水平和處罰力度，確保國(guó)家對(duì)科研的巨額投入得到高效合理使用。

 

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》 (2013-11-11 第7版 觀點(diǎn))