我國經(jīng)濟體制改革以后，政府對國民收入初次分配的計劃體制基本改變，但是政府依然要通過稅收和非稅收收入?yún)⑴c國民收入初次分配，并通過財政支出進行收入的再分配，所以政府在國民收入分配結構上還會發(fā)揮重要作用。從實際看，1993年確定的提高財政收入占國民收入中比重的政策應該說已經(jīng)完成了歷史使命。隨著政府收入在GDP中的比重已經(jīng)得到較大幅度提高，根據(jù)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高居民收入在國民收入分配中比重的要求，稅收政策取向應作及時調整。
總的來看，稅收政策取向的基調應是：穩(wěn)定比重、調整結構、靈活應對、適時微調。從短期來看，稅收政策主要是在穩(wěn)定比重的前提下，靈活應對、適時微調；從中期來看，在穩(wěn)定比重的前提下，著重進行稅制的結構調整。
稅收總量政策選擇：穩(wěn)定比重、控制增速。所謂穩(wěn)定比重是指穩(wěn)定稅收占GDP比重這一指標數(shù)量。為什么要穩(wěn)定比重而不是提高比重或者結構性減稅？理由主要是兩點：一是政府已經(jīng)通過稅收、非稅收入等渠道得到了占當年GDP1/3多的份額，而且這一份額在不調整稅收總量政策的前提下，還有進一步擴大的趨勢。為了有利于居民收入的提高，以及促進國內消費需求的提升，有必要穩(wěn)定稅收占GDP的比重。
僅從稅收來看，其占GDP的比重是18.03%，不能說是很高。但是將所有政府收入加總，其占GDP的比重就達到了33.36%。值得說明的是，這樣的計算仍然是比較保守、且不全的口徑。由于財政管理的口徑和范圍比較窄，還有一些政府收入或者收費并沒有完全統(tǒng)計在內，所以，政府收入不等于稅收，而稅收規(guī)模也不反映政府收入規(guī)模。我們在考慮宏觀稅負和國民收入分配格局時，不能僅以稅收占GDP比重來表示政府收入的規(guī)模，按照國際上的口徑，應該將政府收入占GDP比重作為國民收入分配格局調整的重要依據(jù)。
目前有一些專家學者也主張繼續(xù)實行“結構性減稅”政策。個人認為，從財政支出需要保證對結構調整的支持，尤其是增加對新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的政策支持，以及增加民生支出、社會保障支出等的需要，財政稅收占GDP的比重不宜在現(xiàn)有基礎上降低。所以主張實行穩(wěn)定比重的稅收政策取向。
所謂控制增速，是指為了穩(wěn)定比重，需要適當控制年度稅收增長速度。從1994年~2007年，稅收年平均增長速度為19.5%，稅收占GDP比重每年大體以0.5%~0.7%的幅度在提高。2008年的情況比較特殊，稅收增長率為9.7%，稅收占GDP比重為18.03%；如果加上2008年的數(shù)據(jù)，1994年以來的稅收年平均增長率為18.8%；將2008年計算在內的稅收占GDP比重每年提高的幅度為0.48%個百分點。按照穩(wěn)定比重的思路，在未來短、中期內必須適當控制稅收的增長率和稅收占GDP的比重。建議將稅收增長率控制在10%~15%之內，即基本與GDP增長率同步并略高一點的水平（主要考慮到通貨膨脹因素）， 稅收占GDP比重穩(wěn)定在18%~20%（不包括由“費改稅”帶來的比重提高）。
具體地，應逐步調整直接稅和間接稅之間的結構。根據(jù)研究資料，目前我國的稅制體系依然以間接稅為主，直接稅與間接稅之間的比例大體在3.5∶6.5~3∶7之間。這樣的稅制體系結構可能更有利于征收管理，但是，根據(jù)傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟理論，可能不利于調節(jié)收入分配和貧富差距，因為只有直接稅可能更能夠直接對收入和財產(chǎn)差距進行再分配環(huán)節(jié)的調節(jié)。為了貫徹科學發(fā)展觀，促進國內消費比例的提高，有必要調整稅收體系的結構，加強直接稅的改革和完善。如果需要增加直接稅稅負時，可以考慮適當降低間接稅的稅負水平。通過調整兩類稅之間的結構，使我國稅收體系逐步形成直接稅與間接稅并重的格局。
調整增值稅與營業(yè)稅稅負之間的結構。在增值稅實行局部地由“生產(chǎn)型”向“消費型”轉變之后，從稅收負擔來看，征收增值稅和征收營業(yè)稅的行業(yè)之間的稅收負擔發(fā)生改變。工業(yè)制造業(yè)的稅收負擔實質上有所下降，而以服務業(yè)為主的征收營業(yè)稅的行業(yè)稅負保持不變。由此形成了稅制本身可能更有利于制造業(yè)的發(fā)展，而不是鼓勵服務業(yè)發(fā)展的格局。所以，從平衡行業(yè)之間稅負，鼓勵服務業(yè)發(fā)展的角度來看，有必要在實行增值稅改革的同時，必須兼顧到實行營業(yè)稅的服務業(yè)稅制調整問題。
從目標來看，理想的方案是建立現(xiàn)代增值稅制度，在所有行業(yè)統(tǒng)一實行增值稅，即推進增值稅的“擴圍”改革。但是由于這項改革涉及中央財政和地方財政分稅制體制的調整，所以其改革難度相當大。權宜之計的辦法是能否對營業(yè)稅的稅率或者是營業(yè)稅稅前扣除項目進行適當調整，以減輕行業(yè)之間稅負不平衡帶來的負面效應。
逐步調整中央稅與地方稅之間的結構。在1994年分稅制改革以后形成的架構中，中央稅和共享稅大多為比較大的稅種，稅收規(guī)模相對較小的稅種大多為地方稅種。從改革和完善稅制的過程來看，大稅種的改革和完善相對得到重視，推進的速度也比較快，而地方稅種的改革和完善相對滯后。因此有必要更加重視地方稅的改革，加快地方稅種改革的速度。
2003年以來，對于地方稅種的改革得到高度重視，醞釀和準備改革的工作也緊鑼密鼓地進行，但是由于各種原因，改革的進展還不是很大。其中一個重要原因在于地方政府的稅權過小，地方稅種改革的積極性主要還是在中央主管部門，調動地方政府的積極性顯然不夠，地方政府現(xiàn)在基本上“坐等聽令”的狀態(tài)。而中央主管部門在設計改革方案時，既要統(tǒng)籌全國，又要兼顧地方特點，所以改革難度也很大。建議在改革地方稅的過程中，適當對地方政府下放稅權，在調動中央和地方兩個積極性的基礎上，加快推進地方稅的改革和完善。
調整環(huán)境保護稅與非環(huán)境保護稅收之間的結構。按照經(jīng)合組織（OECD）的口徑，環(huán)境保護稅并不是一個特定的稅種，而是包括能夠直接對環(huán)境產(chǎn)生影響的一些稅種，例如汽油稅、對機動車的征稅、污染稅等等。為應對氣候變化和節(jié)能減排需要，作為政府宏觀調控工具之一的稅收政策，不可避免地要進一步增加與環(huán)境相關的稅收，在中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議中已經(jīng)明確提出開征環(huán)境保護稅，比如碳稅（從簡化稅制角度看，可以直接增加相關稅目的消費稅）。為了穩(wěn)定宏觀稅負，在增加環(huán)境保護稅收的同時，要適當降低非環(huán)境保護稅收的稅負，尤其對于發(fā)展新能源的產(chǎn)業(yè)需要實行稅收優(yōu)惠政策。
作者：國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員、本報專家指導會成員
