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煤炭企業(yè)稅收存在問題及解決思路

 hansa 2011-04-06
煤炭企業(yè)稅收存在問題及解決思路
2006-06-30 08:26  文章來源:郴州市商務(wù)局
文章類型:轉(zhuǎn)載  內(nèi)容分類:其它

  近三年來,我們在對優(yōu)化煤炭企業(yè)運(yùn)營的外部政策環(huán)境的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn),煤炭企業(yè)反應(yīng)最為強(qiáng)烈的問題,除了鐵路建設(shè)基金、電煤價(jià)格之外,還有稅收問題。為此,在有關(guān)部門、企業(yè)的大力支持下,我們對“煤炭企業(yè)稅收存在問題”進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。通過調(diào)研,初步弄清了煤炭企業(yè)稅收存在的問題,形成了解決問題的基本思路。
  一、煤炭企業(yè)稅收存在的問題
  1、稅負(fù)水平大幅增加
  從新中國成立到1993年,國家對煤炭企業(yè)一直實(shí)行“少稅種、低稅率”的稅收政策。稅種一般只有流轉(zhuǎn)稅和產(chǎn)品稅;綜合稅率為5.58%(按含稅收入計(jì)),或5.74%(按不含稅收入計(jì))。
  1994年,國家實(shí)行工商稅制改革。改革后的稅制共安排有23個(gè)稅種,其中21個(gè)與煤炭企業(yè)有關(guān)。除此之外,在已開征資源稅的情況下,又增加了資源補(bǔ)償費(fèi)和土地增值稅;教育費(fèi)附加由原按流轉(zhuǎn)稅額1.5%征收,分二次提到3%,并從2000年起,又征收1%的地方教育費(fèi)附加;1999年,國家分二次停止征收國有資產(chǎn)投資調(diào)節(jié)稅。
  在21個(gè)應(yīng)稅稅種中,變化最大的是產(chǎn)品稅改為增值稅。稅制改革前,產(chǎn)品稅稅率為3%,改為增值稅后,稅率一開始定為17%。原煤炭部認(rèn)為稅制安排不當(dāng),于1994年1月27日向財(cái)政部遞交了緊急報(bào)告。為此,國務(wù)院召開專門會議,討論并形成國閱字[1994]71號文件,于1994年4月9日下發(fā)。文件指出了解決問題的基本原則是既要建立新的增值稅機(jī)制,又要照顧煤炭行業(yè)的實(shí)際困難,不增加國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的稅負(fù)水平,保持1993年3.35%的稅負(fù)。鑒于此,決定將煤炭企業(yè)增值稅率由原定17%降至13%的最低稅率,并對實(shí)行新稅制多增收的17.1億元稅金,采取虧損補(bǔ)貼方式返還煤炭企業(yè)。1995年、1998年中央財(cái)政在原返還17.1億元稅金的基礎(chǔ)上,又兩次各10億元增加了煤炭企業(yè)虧損補(bǔ)貼。這樣,煤炭企業(yè)一邊納稅,一邊享受政府補(bǔ)貼,直至今日。
  統(tǒng)計(jì)分析和抽樣調(diào)查研究結(jié)果表明,國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的稅負(fù)水平相對1994年稅制改革前有大幅提高。通過對規(guī)模以上煤炭企業(yè)稅負(fù)資料分析,改制11年來,國家平均每年比改制前多征收5.12%,抵減中央補(bǔ)貼后,累計(jì)多交562.93億元之多。
  2004年比1993年,在原煤產(chǎn)量、工業(yè)總產(chǎn)值、銷售總收入分別提高31.80%、458.89%和381.22%的情況下,抵扣財(cái)政補(bǔ)貼后實(shí)際交納稅金提高969.84%,實(shí)際稅率提高150.75%。
  再以2004年為例,全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)上交增值稅296.23億元,占全國規(guī)模以上工業(yè)上交增值稅的4.6%,實(shí)際稅負(fù)達(dá)到8.12%,比1993年增加了4.8個(gè)百分點(diǎn);91戶大型煤炭企業(yè)增值稅實(shí)際稅負(fù)8.24%,比1993年增加了4.9個(gè)百分點(diǎn),多交增值稅、產(chǎn)品銷售稅金及附加達(dá)135億元。
  通過對山西、內(nèi)蒙、河南等重點(diǎn)產(chǎn)煤省區(qū)和重點(diǎn)煤炭企業(yè)的抽樣調(diào)查結(jié)果分析,結(jié)論也是如此。例如,山西規(guī)模以上煤炭企業(yè)2004年與1993年相比較,實(shí)際稅率提高了2.94倍;西山兩公司提高了2.39倍;鶴煤集團(tuán)提高了3.67倍。
  2、中央財(cái)政補(bǔ)貼對煤炭企業(yè)已失去意義
  按國閱字[1994]71號文件精神,自1994年開始至2004年,中央財(cái)政通過虧損補(bǔ)貼的方式向煤炭企業(yè)退回上交的稅金共計(jì)358.1億元。這筆補(bǔ)貼款并不是按全行業(yè)平均發(fā)放,主要集中使用在原煤炭部屬大型國有企業(yè);其他煤炭企業(yè)只有交稅的義務(wù),并不享有補(bǔ)貼的權(quán)利。實(shí)際上,大型國有煤炭企業(yè)也并不是每年都能得到中央財(cái)政補(bǔ)貼款。例如大同煤礦,自實(shí)行煤炭企業(yè)因稅補(bǔ)貼政策以來,僅在1995年和1996年享受過2年每年1.36億的補(bǔ)貼,以后就再沒補(bǔ)過;2004年生產(chǎn)經(jīng)營狀況良好,相對國閱字[1994]71號文件確定的原則,多交增值稅4.7億元,中央財(cái)政一分也沒給退稅補(bǔ)貼。另外,中央財(cái)政補(bǔ)貼并不是足額發(fā)放,比如2001年,中央財(cái)政補(bǔ)貼37.1億元,實(shí)際只撥放29.34億元,其余7.76億元,用作資源枯竭煤礦關(guān)閉破產(chǎn)。煤炭企業(yè)普遍反映,國閱字[1994]71號文件所明確的中央財(cái)政補(bǔ)貼目前已變成地方財(cái)政收入,對煤炭企業(yè)已失去意義。
  3、稅負(fù)不公
  稅負(fù)不公主要體現(xiàn)在二個(gè)方面:一是行業(yè)間稅負(fù)不公;二是行業(yè)內(nèi)不同類型企業(yè)間的稅負(fù)不公。
  (1)行業(yè)間的稅負(fù)不公。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)分析,煤炭工業(yè)是目前稅負(fù)最重的行業(yè)之一。以增值稅和營業(yè)稅為例,1993年,煤炭全行業(yè)在22個(gè)行業(yè)中,稅負(fù)列為第16位。當(dāng)年的22個(gè)行業(yè)的平均稅負(fù)率為6.10個(gè)百分點(diǎn),煤炭采選業(yè)為3.63個(gè)百分點(diǎn):10年后的2003年,煤炭采選業(yè)的排序列為第2位,僅次于石油和天然氣開采業(yè),高出平均稅負(fù)95.97%。在全國稅率降低1.88個(gè)百分點(diǎn)的情況下,煤炭行業(yè)反而提高4.64個(gè)百分點(diǎn),相當(dāng)于高出全國平均稅率6.52個(gè)百分點(diǎn)。
  (2)行業(yè)內(nèi)不同類型企業(yè)間的稅負(fù)不公。在我國,大約有26000多個(gè)煤礦,其中90%左右是小煤礦,國有煤礦(包括地方國有)只占10%左右。由于大多數(shù)小煤礦實(shí)行包稅制,現(xiàn)行的稅制對它們產(chǎn)生的影響不大。事實(shí)上,稅負(fù)過重主要體現(xiàn)在國有煤礦。在山西省有一個(gè)縣,全縣煤炭行業(yè)上交稅金一共是1.68億元,其中有一個(gè)地方國有礦,產(chǎn)量占了該縣煤炭總產(chǎn)量的一半,上交的稅金高達(dá)1.3億元。還有一個(gè)縣的地方國有礦,年產(chǎn)煤260萬噸,交了1.3億元的稅金;而產(chǎn)了700萬噸煤的非國有煤礦,只交了6500萬元稅金。為加快企業(yè)發(fā)展,大型國有煤炭企業(yè)采取了如組建上市公司、實(shí)施內(nèi)部重組等措施,產(chǎn)生一批具有獨(dú)立法人資質(zhì)的全資或控股子公司。由于利潤主要體現(xiàn)在那些通過剝離不良資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展的公司,而且他們必須單獨(dú)繳納33%的所得稅,由此導(dǎo)致存續(xù)公司更為艱難。
  二、產(chǎn)生的危害
  稅收是國家優(yōu)化資源配置,提供公共產(chǎn)品,創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境,構(gòu)建和諧社會的重要杠桿和主要資金來源。一般來說,稅收收入越多,國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)、管理社會的能力就越強(qiáng)。但這并不意味著國家總的稅率越高,就越有利于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,過度的稅收,無異于竭澤而魚。對處于產(chǎn)業(yè)鏈條最上游的煤炭等基礎(chǔ)性能源產(chǎn)業(yè),其發(fā)展健康與否事關(guān)重大,就更要考慮稅收度的把握;否則,必將產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。近11年,由于我國稅制安排上的失誤,使煤炭企業(yè)稅負(fù)過重,已經(jīng)和正在產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。
  1、降低了煤炭企業(yè)的積累能力,使煤炭產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸
  煤炭產(chǎn)業(yè)是一個(gè)需要不斷投入的產(chǎn)業(yè),它既需要按照國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度同比例甚至超前發(fā)展,又要根據(jù)自身特點(diǎn),未雨綢繆。煤炭企業(yè)一方面要提前做好資源枯竭煤礦的閉礦準(zhǔn)備工作,另一方面 又要做好新礦源的勘察、開采準(zhǔn)備工作。這些都需要煤炭企業(yè)具備一定的積累能力,以保持接續(xù)發(fā)展。由于煤炭企業(yè)稅負(fù)過重,積累不足,使煤炭企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展受到制約,無法實(shí)現(xiàn)按照整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和發(fā)展的趨勢搞擴(kuò)大再生產(chǎn)。據(jù)有關(guān)專家介紹,從1998到2003年,煤炭產(chǎn)量在不斷攀升的情況下,煤炭工業(yè)的投資占全社會投資的比重不但沒有上升,反而還有所下降。結(jié)果,一方面是飛速發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì),另一方面是由于投入不足而發(fā)展緩慢的煤炭工業(yè),兩者背離的幅度越來越大,最終使煤炭工業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。
  2、加劇行業(yè)分配不公,不利于和諧社會的構(gòu)建
  1994年稅制改革以來,煤炭企業(yè)由于負(fù)擔(dān)過重,經(jīng)營日趨困難。在這種情況下煤炭行業(yè)普遍實(shí)行的是低工資制。據(jù)我們調(diào)查,2001年全國在崗職工平均工資為10870元(年工資,下同),以煤炭行業(yè)為主的采掘業(yè)在崗職工平均工資僅為9586元;而電力和鐵路運(yùn)輸業(yè)職工平均工資分別為14590和15136元;在所有行業(yè)中,采掘業(yè)在崗職工平均工資排在倒數(shù)第三位,僅高于農(nóng)業(yè)和批發(fā)零售業(yè)。2002年,煤炭行業(yè)職工平均工資為11000元,在43個(gè)行業(yè)中位居倒數(shù)第二,僅高于農(nóng)業(yè)。2003年,煤炭行業(yè)職工工資有所上升,據(jù)抽樣調(diào)查,一般在10000-15000元之間,仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于電力行業(yè)平均27000元的水平。2004年,煤炭行業(yè)在崗職工工資為16812元,而同期,電力部門為55956元;到年底,煤炭行業(yè)還拖欠職工工資24.45億元。眾所周知,煤礦工人和城市工人不同,大多數(shù)都是單職工,一個(gè)礦工至少要養(yǎng)三口人,這就更使得煤礦職工的負(fù)擔(dān)加重。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),大同煤礦有800戶左右礦工家屬還住在70多年前日本人留下的工房里。山西省作為以煤炭生產(chǎn)為主的省份,人均GDP在全國最低的事實(shí)也證明了行業(yè)收入分配不公。
  3、造成煤炭企業(yè)人才短缺,發(fā)展后勁不足
  由于煤炭企業(yè)工資太低,不僅新的人才不愿進(jìn)入,就是原有的人才也紛紛跳出煤炭行業(yè),另謀出路。在這種情況下大多數(shù)煤炭院校,非煤炭院校的采煤專業(yè),紛紛轉(zhuǎn)向非煤炭所需人才的培養(yǎng)。在調(diào)研的煤炭企業(yè)中,個(gè)別企業(yè)在一線工作的,包括礦長,很難找到一個(gè)具有中專以上文憑的員工,一線工人大都是那些邊遠(yuǎn)山區(qū)、受教育程度較低的農(nóng)民工。這就形成一種惡性循環(huán):越是素質(zhì)高的人才越不進(jìn)來、留不住,煤炭企業(yè)越難采用高技術(shù)、機(jī)械化,企業(yè)的勞動生產(chǎn)率就越難提高,企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益越差,人才就越不愿進(jìn)來,結(jié)果只能使煤炭企業(yè)長期處于落后的狀態(tài)。
  4、導(dǎo)致煤炭資源的浪費(fèi)和環(huán)境污染,對長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大影響
  過重的稅負(fù),導(dǎo)致煤炭企業(yè)的贏利水平過低。據(jù)山西大同煤礦提供的數(shù)據(jù),2001年,他們每銷售一噸煤僅賺0.22元,2002年2.95元,2003年1.37元,2004、2005年也只有4元多。多數(shù)煤炭企業(yè)因贏利水平過低無力搞技術(shù)改造,只能維持粗放式的生產(chǎn)經(jīng)營,靠薄利多銷獲取利潤。眾所周知,粗放的采煤方式回采率是很低的。目前我國的平均回采率只有30%左右,有些小礦僅為10%-15%。煤炭資源是一種不可再生的基礎(chǔ)性能源,據(jù)有關(guān)部門估算,到2020年,煤炭粗查儲量缺口1250億噸,詳查儲量缺口2100億噸,普查儲量缺口6600億噸。由于稅負(fù)過重,無能力加大環(huán)保投資,結(jié)果是:工業(yè)固體廢棄物成災(zāi)沒錢處理;植被被破壞無錢恢復(fù);空氣、水污染嚴(yán)重缺錢治理;地質(zhì)環(huán)境問題日益嚴(yán)重沒錢保護(hù)。如果我們現(xiàn)在對資源保護(hù)、利用不好,環(huán)境問題解決不好,必將對國家的長遠(yuǎn)發(fā)展、乃至后世子孫的生存產(chǎn)生重大影響。
  5、安全性投入嚴(yán)重不足,危及煤炭礦工的生命安全
  由于煤炭稅收過重,贏利水平過低,提取的維簡費(fèi)太少,面對許多設(shè)備的老化、失修,企業(yè)卻拿不出資金進(jìn)行維修和改造。連續(xù)多年從煤炭行業(yè)過度“抽血”,已經(jīng)引發(fā)了大量社會問題,其中最引起人們廣泛關(guān)注的就是安全生產(chǎn)事故頻繁發(fā)生。先后發(fā)生河南的礦難死亡144人,陜西的礦難死亡166人,遼寧的礦難死亡214人。這些重大安全事故在短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生已向人們敲響了警鐘。煤炭企業(yè)的稅負(fù)過重已經(jīng)由行業(yè)問題變成了嚴(yán)重的社會問題。
  三、原因的分析
  1、直接原因是稅制安排上的失誤
  (1)增值稅稅制安排不妥。從計(jì)稅原理上講,增值稅是對生產(chǎn)、銷售商品或提供勞務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)的增值額征收的一個(gè)稅種。煤炭是資源性初級產(chǎn)品,在沒有深加工之前,不存在增值問題。所以,對沒有經(jīng)過深加工的煤炭征收增值稅,屬于制度上的錯誤安排。在這一稅制下,如果沒有中央財(cái)政補(bǔ)貼,煤炭企業(yè)只有增值稅的納稅,而不能像其他產(chǎn)業(yè)那樣對增值稅進(jìn)行足額抵扣,無論把稅率降至多低,只要有征收都會增加煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)。我國1994年的稅制改革,把具有特殊性的煤炭生產(chǎn)企業(yè)視同一般性的生產(chǎn)企業(yè),開征增值稅并將此稅作為煤炭企業(yè)的主要稅種的稅制安排并不妥當(dāng)。
  按現(xiàn)今增值稅制規(guī)定,納稅人購進(jìn)貨物或接受應(yīng)稅勞務(wù)所支付或負(fù)擔(dān)的增值稅額可以在進(jìn)項(xiàng)稅中抵扣。由煤炭企業(yè)特殊性所決定,煤炭生產(chǎn)成本中的物質(zhì)消耗均不構(gòu)成產(chǎn)品實(shí)體。所以,在產(chǎn)品成本支出項(xiàng)目中,允許抵扣的項(xiàng)目少,比重低。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會的調(diào)查結(jié)果顯示,約有30%左右的成本費(fèi)用不能作為抵扣因素。例如,現(xiàn)行增值稅制規(guī)定,煤礦提取的折舊、維簡費(fèi)、井巷費(fèi)等用于生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)用支出不能抵扣;購入設(shè)備、材料等運(yùn)輸費(fèi)一般只允許抵扣7%,只相當(dāng)于應(yīng)抵扣的一半左右;就近從小企業(yè)主和個(gè)體農(nóng)民手中購進(jìn)的沙、石、草袋等生產(chǎn)用材料,因無法取得合法抵扣憑證而無法抵扣?,F(xiàn)行稅制還規(guī)定,價(jià)值在2000元以上,使用年限在一年以上的就作為固定資產(chǎn),不允許抵扣。實(shí)際上,隨著技術(shù)的發(fā)展,價(jià)值在幾萬、十幾萬元的設(shè)備只作配件使用,而非固定資產(chǎn)的情況常有發(fā)生。企業(yè)普遍反映,現(xiàn)在的增值稅體制對煤炭企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新是一種負(fù)效應(yīng),往往是技術(shù)創(chuàng)新程度越高,所抵扣的增值稅稅率就越低,所繳納的稅額就越多。另外,煤炭企業(yè)承擔(dān)著辦學(xué)校、醫(yī)院、敬老院、托兒所、浴池等繁雜的社會職能和巨大的辦社會費(fèi)用支出。例如大同煤炭集團(tuán),有20萬從業(yè)員工,70萬員工家屬,承辦了86所學(xué)校,從事企業(yè)辦社會人員3.6萬人,每年支出10億元左右。這些單位的非生產(chǎn)自用煤,稅收改革前不征稅,稅收制度改革后視同銷售計(jì)算稅額,也導(dǎo)致稅負(fù)提高。
  調(diào)研分析表明,現(xiàn)行增值稅銷項(xiàng)稅稅基不合理。據(jù)我們對某一坐落在煤炭生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)的企業(yè)調(diào)研,87.13元/噸的原煤,加上相關(guān)費(fèi)用,坑口售價(jià)為126元/噸左右;運(yùn)到秦皇島港,離岸價(jià)為260元/噸,發(fā)生在流通領(lǐng)域的費(fèi)用高于生產(chǎn)成本。其中,鐵路運(yùn)輸部門收取86元/噸(含每噸21.70元的鐵路建設(shè)基金),港雜費(fèi)15.95元/噸,此外,還有 點(diǎn)裝費(fèi)、保全費(fèi)、治安費(fèi)等名目繁多、公開或不公開的費(fèi)種。按現(xiàn)行政策,煤炭企業(yè)繳納增值稅是以離岸價(jià)為納稅基數(shù)的,也就是說,從坑口到碼頭的所有費(fèi)用都成了納稅基數(shù)。雖然如上文所說可以抵扣部分運(yùn)費(fèi),但無法做到據(jù)實(shí)抵扣。
  (2)資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)雙重征收不當(dāng)。資源稅是對在我國境內(nèi)從事資源開采的單位和個(gè)人征收的一種稅。依據(jù)《中華人民共和國資源稅條例(草案)》,從1984年10月1日起開始征收。煤炭企業(yè)的資源稅,僅限于原煤;稅幅較大,從0.3-5元/噸不等;計(jì)征依據(jù)是原煤的銷量。資源稅在施行過程中,國家財(cái)政部和稅務(wù)總局曾于1997年1月29日對礦山鐵礦石和有色金屬的資源稅率調(diào)低40%-70%;原油和煤炭仍施行原稅率。煤炭資源稅的局部性調(diào)整進(jìn)行過2次,一次是1997年,調(diào)整了內(nèi)蒙伊克昭盟的煤炭資源稅率,從原定每噸0.5元調(diào)高至1.5元;另一次是2000年調(diào)整了山西大同礦務(wù)局的資源稅率,從原定每噸2.4元調(diào)低至1.6元。
  煤炭資源稅是按煤炭質(zhì)量優(yōu)劣確定稅額。由于資源條件的復(fù)雜性以及對此缺乏科學(xué)研究,現(xiàn)行煤炭資源稅相對來說確定方法過于簡單,不能正確反映消耗的資源實(shí)際,造成了事實(shí)上資源稅與動用資源的質(zhì)量優(yōu)劣無關(guān)聯(lián)。如有的煤種是屬于國家急需的,卻沒有較低的稅率以鼓勵企業(yè)開采;有的煤種是屬于國家不急需且在今后某個(gè)時(shí)間開發(fā)能發(fā)揮更大效用、或目前不需要很多,卻沒有較高的稅率加以保護(hù)?,F(xiàn)行煤炭資源稅不利于煤炭資源的優(yōu)化配置,又不利于調(diào)動煤礦充分開發(fā)利用劣等資源和節(jié)約資源的積極性,造成資源的浪費(fèi),人為縮短礦井的使用年限。
  針對上述情況,政府試圖通過收取礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的辦法,使問題得到解決。煤炭企業(yè)普遍反映礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)調(diào)控資源有效利用的作用并不明顯,反而負(fù)面作用較大。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)依據(jù)回采率確定。實(shí)際上,這在國有重點(diǎn)煤礦變化十分小,因?yàn)楫?dāng)一個(gè)礦井的規(guī)模,采用的技術(shù)一旦確定,其核定開采回采率與實(shí)際開采回采率之差異是十分小的,據(jù)統(tǒng)計(jì)分析約在1%-2%之間。反而由于稅費(fèi)的雙重征收加重了國有重點(diǎn)礦的負(fù)擔(dān)。真正應(yīng)該控制的是資源浪費(fèi)嚴(yán)重的小煤礦,而在這些小煤礦,礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)反而征收不到,作用難以發(fā)揮。
  (3)中央財(cái)政煤炭企業(yè)增值稅定額返還政策變異。1994年,國務(wù)院有關(guān)部門針對因稅制改革原因增加的煤炭企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)采用先征后返的政策,在當(dāng)時(shí)是很有意義的;以后增加的中央財(cái)政虧損補(bǔ)貼也很有必要。隨著煤炭管理體制變遷,退稅款和補(bǔ)貼款的實(shí)際支配主體發(fā)生了變化,由原煤炭部一家支配,變成了地方政府的多家分配。事實(shí)上,中央財(cái)政對煤炭企業(yè)的增值稅定額返還和虧損補(bǔ)貼政策,已變異為地方財(cái)政政策;專款專用已變異為??疃嘤谩?
  眾所周知,近10余年來,我國煤炭工業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值翻兩番的需求拉動下,產(chǎn)能增加很快,煤炭市場價(jià)格波動也很大。在煤炭生產(chǎn)總量增加,價(jià)格上漲的情況下,如果稅種、稅率不變,一定時(shí)期內(nèi)上交的稅金總額會大幅提高;在定量退稅和補(bǔ)貼政策下,退稅和補(bǔ)貼則表現(xiàn)為相對減少,企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)則絕對增加。事實(shí)上,中央財(cái)政退稅和虧損補(bǔ)貼已經(jīng)與煤炭企業(yè)運(yùn)營情況、繳納增值稅多少脫鉤。 旨在降低煤炭企業(yè)稅負(fù)水平的調(diào)整性中央財(cái)政政策已失去其特有功能。
  2、對國閱字[1994]71號文件執(zhí)行上有誤
  題為《關(guān)于研究煤炭工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有關(guān)問題的會議紀(jì)要》(國閱[1994]71號)文件,是在我國煤炭企業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重問題的情況下下發(fā)的一個(gè)重要文件。如果我們能夠正確理解該文件的精神實(shí)質(zhì),并在實(shí)踐中加以體現(xiàn),煤炭工業(yè)可能不會出現(xiàn)1997年的嚴(yán)峻局面。
  文件指出:“當(dāng)前煤炭企業(yè)生產(chǎn)形勢十分困難,許多矛盾必須引起大家重視,并共同協(xié)力幫助解決。煤炭工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),煤炭產(chǎn)品是工業(yè)的‘糧食’,煤炭行業(yè)如果發(fā)生大問題,不僅會制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也會影響到社會的穩(wěn)定。在煤炭行業(yè)處在特殊困難的情況下,需要國家采取多方面的、切實(shí)有效的措施幫助煤炭企業(yè)走出困境,以保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。”無疑這一認(rèn)識十分正確,并已被以后的事實(shí)所證明。文件還進(jìn)一步明確:建立新的增值稅機(jī)制,要以不增加國有重點(diǎn)煤炭企業(yè)的稅負(fù)水平為原則,并明確保持穩(wěn)定在3.35%的稅負(fù)水平。這個(gè)原則,有質(zhì)的方面規(guī)定,也有量的方面限定,執(zhí)行起來并不難。而在實(shí)際執(zhí)行過程中,逐步把稅負(fù)水平“是否增加”演繹為“是否虧損”;把3.35%的相對水平演繹為絕對補(bǔ)貼數(shù)量,其執(zhí)行結(jié)果肯定不會反映不同時(shí)空條件下煤炭企業(yè)的客觀實(shí)際和國閱字[1994]71號文件要求。
  3、對煤炭企業(yè)的特殊性缺乏認(rèn)識
  煤炭工業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè),主要表現(xiàn)在:(1)資源約束強(qiáng)。煤炭資源不僅不可再生,而且在空間分布上有很強(qiáng)的區(qū)域性,儲量的有限性,開采條件的差別性,在產(chǎn)品質(zhì)量方面存在固定性差異。
  (2)建設(shè)周期長、前期投入大。從探礦到建礦,需要一個(gè)較長的運(yùn)作周期,而且資金投入很大,少則上千萬,多則數(shù)以億計(jì)。
  (3)產(chǎn)品構(gòu)成單一。煤炭產(chǎn)品不像其它工業(yè)品,產(chǎn)品構(gòu)成不是以上游產(chǎn)品為主,而是自然造化物。
  (4)維簡投入大。煤炭生產(chǎn)所需的設(shè)備需不斷更新和養(yǎng)護(hù),輔助材料需不斷的供應(yīng)。
  (5)安全性投入呈剛性。由于地構(gòu)復(fù)雜多變,客觀上使煤炭產(chǎn)業(yè)成為高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè),而且直接危及礦工的生命。因此,保障安全生產(chǎn)性的必要投入不會因經(jīng)濟(jì)形勢的好壞而變化。
  (6)對下游產(chǎn)業(yè)依存度高。煤炭生產(chǎn)大都遠(yuǎn)離消費(fèi)區(qū),首先表現(xiàn)為對交通運(yùn)輸?shù)囊蕾嚦潭雀撸黄浯?,受用煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r影響大。
  (7)企業(yè)辦社會。礦區(qū)所在城市大都是因礦建市,城市管理、市政建設(shè)等辦社會的職能成為煤炭企業(yè)想分離又難分離的輔業(yè)。
  (8)直接關(guān)系國家能源安全。我國富煤少油,煤炭成為能源的主體,煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,直接關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和國家的能源安全。煤炭企業(yè)稅收制度安排,必須要充分考慮上述因素,按煤炭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律辦事。不能不承認(rèn),1994年的稅制改革對煤炭企業(yè)的特殊性考慮不夠,是導(dǎo)致稅制安排失誤的重要原因。
  四、解決總是的基本思路
  煤炭企業(yè)稅收問題的解決,要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下進(jìn)行;要認(rèn)真落實(shí),全面貫徹《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》;要對我國現(xiàn)行的煤炭企業(yè)稅收制度重新做出安排。
  1、在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下解決煤炭企業(yè)稅收問題
  煤炭企業(yè)稅收問題的解決,必須要用科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)。用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)解決煤炭企業(yè)稅收問題,首先要樹立一個(gè)科學(xué)的煤炭稅收觀。必須要從礦工、礦山、礦區(qū)、礦業(yè)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際需要考慮問題;必須要考慮構(gòu)建和諧社會問題,行業(yè)間要和諧,城鄉(xiāng)間要和諧,人類與自然要 和諧;在平均利潤率沒有形成的社會條件下,政府要通過公平稅負(fù)解決收入分配公平問題,通過公平分配促進(jìn)和諧。
  2、認(rèn)真落實(shí)、全面貫徹《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》
  2005年6月,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(簡稱《若干意見》)。該意見以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),明確了我國煤炭工業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和基本原則,并就如何構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型煤炭工業(yè)體系作了具體部署?!度舾梢庖姟肥墙窈笠粋€(gè)時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)我國煤炭工業(yè)改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。
  《若干意見》指出了新型煤炭工業(yè)發(fā)展道路。指出要堅(jiān)持依靠科技進(jìn)步,走資源利用率高、安全有保障、經(jīng)濟(jì)效益好、環(huán)境污染少和可持續(xù)的煤炭工業(yè)發(fā)展道路。把煤礦安全生產(chǎn)始終放在各項(xiàng)工作的首位,以建設(shè)大型煤炭基地、培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)為主線,按照統(tǒng)籌煤炭工業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌煤炭開發(fā)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌礦山經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型煤炭工業(yè)體系。
  《若干意見》面對煤炭企業(yè)實(shí)際,提出要幫助企業(yè)解決困難,要逐步提高礦工的工資水平。解決困難的手段包括給予必要的資金和政策支持。在稅收方面,要切實(shí)落實(shí)增值稅定額返還和所得稅返還政策;要改變資源稅的計(jì)征方法;要加快增值稅政策改革步伐。國務(wù)院提出的解決煤炭企業(yè)稅收問題的總體思路為我們解決煤炭企業(yè)稅收問題指明了方向。
  3、從根本上解決煤炭企業(yè)的稅收問題,只能是重新進(jìn)行科學(xué)的稅制安排
  應(yīng)該承認(rèn),1994年的稅制改革在推動中國的煤炭企業(yè)走向市場方面發(fā)揮過一定的積極作用。然而,隨著我國改革的不斷深化,以及我國融入世界經(jīng)濟(jì)、參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷加快,煤炭企業(yè)的稅制安排越來越不適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要。重新安排煤炭企業(yè)的稅制已刻不容緩。
  新的煤炭企業(yè)稅制安排應(yīng)與國際接軌。據(jù)國內(nèi)有關(guān)部門和單位對國外、特別是對主要產(chǎn)煤國稅制安排的調(diào)研,煤炭企業(yè)適用的稅制基本上由兩大類構(gòu)成:特種稅和普通稅。前者主要包括權(quán)利金、資源超額利潤稅、礦業(yè)權(quán)出讓金等,大致相當(dāng)于我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅;后者主要包括流轉(zhuǎn)稅、所得稅等;大多數(shù)國家一般不對礦產(chǎn)品征收增值稅。
  我國煤炭企業(yè)稅制安排,也可設(shè)特種稅和普通稅二大類。特種稅只設(shè)一個(gè)稅種——資源稅,把目前收取的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅。新的資源稅按礦產(chǎn)資源質(zhì)量分為劣、中、優(yōu)、特四檔。為保護(hù)先進(jìn)生產(chǎn)力,淘汰落后生產(chǎn)力,提高資源利用率,計(jì)征依據(jù)采用回采率系數(shù)調(diào)整法。(注)普通稅種主要安排流轉(zhuǎn)稅和所得稅,不再安排增值稅;同時(shí)取消已失去意義的中央財(cái)政“先征后返”和“虧損補(bǔ)貼”二項(xiàng)稅收調(diào)整政策。這二種稅種與一般工業(yè)沒有大的區(qū)別,所不同的是:流轉(zhuǎn)稅的稅基要重新確定。具體來說,對于煤炭企業(yè)內(nèi)部自產(chǎn)自用產(chǎn)品,對于分工較細(xì)、并實(shí)行內(nèi)部獨(dú)立核算的大型煤炭企業(yè)內(nèi)部的為煤炭生產(chǎn)服務(wù)的部門使用自產(chǎn)產(chǎn)品,對企業(yè)辦社會的非生產(chǎn)用煤,屬于法人項(xiàng)目下生產(chǎn)自用,不視同銷售計(jì)稅。計(jì)算流轉(zhuǎn)稅時(shí),對煤炭運(yùn)銷環(huán)節(jié)發(fā)生的已稅增費(fèi)部分應(yīng)足額扣除。
  煤炭企業(yè)所得稅應(yīng)實(shí)行低檔稅率。目前,煤炭企業(yè)困難依然很多。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,煤炭需求總量不斷增加,安全、環(huán)保、科技、自主創(chuàng)新性投入要進(jìn)一步加大。鑒于此,煤炭企業(yè)所得稅率應(yīng)盡可能定的低些。具體確定至少還應(yīng)考慮三大因素:一是綜合稅率應(yīng)不超過1994年稅改前的5.74%;二是企業(yè)留利應(yīng)能保障接續(xù)發(fā)展需要;三是行業(yè)職工平均收入(工資、津貼和獎金)應(yīng)不低于社會各行業(yè)的平均水平。
  此外,企業(yè)提出的三個(gè)與稅收有關(guān)的問題應(yīng)給予考慮:一是一線礦工個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅問題。我們認(rèn)為作為工作在高危崗位上的礦工,應(yīng)享受“空姐”免征個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅的待遇。二是一時(shí)難以解決的企業(yè)辦社會問題。我們認(rèn)為在問題沒有解決之前,經(jīng)地方財(cái)政的科學(xué)預(yù)算,應(yīng)采用企業(yè)抵繳稅款形式解決經(jīng)費(fèi)問題。三是集團(tuán)公司與改制控股或全資子公司合并納稅問題。對此問題,我們認(rèn)為應(yīng)作為專題另外研究解決。

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