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黨的十六大根據(jù)我國全面建設(shè)小康社會的總體要求，明確提出解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展。這一思路突破了傳統(tǒng)的就農(nóng)村論農(nóng)村、就城市論城市的桎梏，意味著把城鄉(xiāng)存在的問題及其相互因果關(guān)系通盤起來考慮，將城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展作為一個整體來統(tǒng)一規(guī)劃，對縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會差別，建立平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，推進全面小康社會建設(shè)具有重要指導意義。本文結(jié)合江蘇實際，試圖揭示統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點及其影響因素，探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標和路徑，為制定有關(guān)政策措施提供參考建議。
一、城鄉(xiāng)發(fā)展差別的演化軌跡及影響因素
城鄉(xiāng)差別是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的必然反映，而二元結(jié)構(gòu)的形成又有著深刻的時代背景和制度因素。改革開放之前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，通過涇渭分明的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工，即農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)，城市發(fā)展工業(yè)，走了一條城市工業(yè)化道路，并且通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”來犧牲農(nóng)業(yè)，以及嚴格的戶籍管理制度，強化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加劇了城鄉(xiāng)差別。1978年以后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城市化加速推進，工業(yè)化戰(zhàn)略的調(diào)整，城鄉(xiāng)隔離體制和城鄉(xiāng)關(guān)系有所改觀，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在逐步縮小。早在上個世紀80年代初期，江蘇就提出了“以城市為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為基礎(chǔ)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的思路，推出了一系列旨在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的政策措施，如1983年進行市芟靨逯聘母鍤緣悖?/SPAN>90年代中期以后，江蘇城市化戰(zhàn)略更加明晰，南京、蘇錫常、徐州三大都市圈加快建設(shè)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動和經(jīng)濟互融呈現(xiàn)良好趨勢；近年來，省委、省政府高度重視“三農(nóng)”問題，提出以工業(yè)化來致富農(nóng)民，依靠城市化來帶動農(nóng)村，依靠產(chǎn)業(yè)化來提高農(nóng)業(yè)的方針，大大促進了城鄉(xiāng)互動和工農(nóng)互促。但是，非一朝一夕形成的城鄉(xiāng)差別并不可能在短時間內(nèi)消除，目前的城鄉(xiāng)差別依然很大。
根據(jù)美國著名經(jīng)濟學家劉易斯等人提出，用來揭示發(fā)展中國家的工農(nóng)城鄉(xiāng)之間對立及其運動過程的二元結(jié)構(gòu)理論，采用比較勞動生產(chǎn)率、二元對比系數(shù)和二元反差系數(shù)等指標，對江蘇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的量化測度如表1。
表1：江蘇城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)演化情況表
年份 社會勞動生產(chǎn)率 農(nóng)業(yè)比較勞動 非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較 城鄉(xiāng)二元 城鄉(xiāng)二元
（萬元/人） 生產(chǎn)率 勞動生產(chǎn)率 對比系數(shù) 反差系數(shù)
1952 0.0278 0.5645 7.0439 0.0801 0.4062
1957 0.0399 0.5089 5.5990 0.0909 0.4437
1970 0.0567 0.4562 4.5036 0.1013 0.4708
1975 0.0706 0.4675 2.9443 0.1588 0.4180
1978 0.0897 0.3953 2.3933 0.1652 0.4217
1980 0.1134 0.4183 2.3865 0.1753 0.4098
1985 0.1998 0.5635 1.4975 0.3763 0.2325
1990 0.3353 0.4434 1.7244 0.2571 0.3148
1995 1.1756 0.3508 1.5736 0.2229 0.3045
1996 1.3686 0.3502 1.5515 0.2257 0.2983
1997 1.5221 0.3343 1.5479 0.2160 0.3005
1998 1.6401 0.3183 1.5430 0.2063 0.3023
1999 1.7532 0.2999 1.5384 0.1949 0.3043
2000 1.9426 0.2807 1.5382 0.1825 0.3079
2001 2.1451 0.2745 1.5136 0.1814 0.3007
2002 2.3849 0.2505 1.4914 0.1680 0.2968
2003 2.7885 0.2277 1.4938 0.1524 0.3012
注：比較勞動生產(chǎn)率為一個部門的增加值份額與該部門從業(yè)人員份額的比率。二元系數(shù)為農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的比率，其值越小，說明二元性越大。二元反差系數(shù)為非農(nóng)增加值比重與從業(yè)人員比重之差的絕對值，其值越小，經(jīng)濟的二元性越不明顯。
從表1數(shù)據(jù)可以看出：1、城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)特別顯著。建國以來，江蘇農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率始終小于1,而非農(nóng)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率均大于1,農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間存在較大差距；城鄉(xiāng)二元對比系數(shù)介于0.1-0.4,而發(fā)達國家一般在0.5-0.9,說明農(nóng)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率遠低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)主要分布在城市，農(nóng)業(yè)分布在鄉(xiāng)村，因此，非農(nóng)與農(nóng)業(yè)之間的差距也就同時表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村的差距。2、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷具有明顯的階段性。1978年之前，在計劃經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略和相應制度的作用下，江蘇二元對比系數(shù)一直很小，1952年僅為0.08,1975年才提升至為0.16。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行、城市化戰(zhàn)略的實施和戶籍制度的松動，大大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，農(nóng)村市場得以發(fā)育，農(nóng)民在一定程度上能夠自由流動，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)代經(jīng)濟部門的差距趨于縮小，二元對比系數(shù)在波動中趨升，1980年達到0.18,1990年為0.26,1995年為0.22。但從上個世紀90年代后期以來，二元對比系數(shù)又在逐步降低，由1996年的0.23降至2003的0.15,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進一步強化。這是由該時期經(jīng)濟體制全面轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大調(diào)整引致的結(jié)果，是一種特殊的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
具體分析，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差別難以從根本上縮小，或者說影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要因素有以下方面：
（一）二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化機制尚未形成。主要表現(xiàn)為三個方面：一是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制度因素。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式分散，農(nóng)民組織化程度低，土地占有規(guī)模狹小，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，總體上看不利于資本、技術(shù)、勞動等生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)的有效配置，不利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，限制了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)商品率的提高。2003年與1995年相比，江蘇農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率年遞增5.5%，比全社會勞動生產(chǎn)率年增速低5.9個百分點。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的機制因素。支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政、信貸投入機制不健全，農(nóng)業(yè)投資起伏波動較大，財政支出中用于農(nóng)業(yè)的支出增長在大多數(shù)年份低于財政支出的增長，農(nóng)業(yè)信貸占貸款的比重明顯偏小。1995年至2003年，全省財政支出年遞增23.8%，而用于農(nóng)業(yè)的支出僅年遞增15%。2003年金融機構(gòu)貸款余額中農(nóng)業(yè)貸款比重僅為4.4%，小于農(nóng)業(yè)增加值在地區(qū)生產(chǎn)總值中8.9%的比例。三是人力資本積累機制因素。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個基本前提是農(nóng)民要突破傳統(tǒng)的小農(nóng)觀念，具有現(xiàn)代化的技術(shù)文化素質(zhì)、開放化的思維意識、市場化的競爭觀念等現(xiàn)代文明所要求的基本素質(zhì)，這樣才能促使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代文明社會，才能縮小城鄉(xiāng)差別。但目前農(nóng)民的整體素質(zhì)相對于城市而言明顯偏低。
（二）城市化和農(nóng)民就業(yè)機制不完善。近年來，江蘇城市化進程不斷加快，對轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、增加農(nóng)民就業(yè)機會、促進城鄉(xiāng)交流起到了重要作用。1978年，江蘇城市化水平只有13.7%，1990年提高到21.6%，2000年升至41.5%，2003年達到46.8%。2004年，預計全省新增農(nóng)村勞務(wù)輸出人員70萬人，農(nóng)村勞動力累計轉(zhuǎn)移人數(shù)（包括地域轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移）占全部農(nóng)村勞動力總量的比重已達一半以上。但目前城市化發(fā)展中仍存在著較多的問題，農(nóng)民進城就業(yè)的體制和機制有待于進一步理順。目前戶籍管理制度改革雖然在積極推進，但依附于戶籍制度的就業(yè)、教育、保障等差別仍沒有完全消除，農(nóng)民自由遷徙仍受許多限制，農(nóng)民進城就業(yè)的成本有增無減。政府對農(nóng)民進城就業(yè)的宏觀管理、相關(guān)法律法規(guī)和服務(wù)體系建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)勞動力市場分割嚴重，農(nóng)民外出務(wù)工的組織化程度不高。據(jù)2004年年初的一項調(diào)查，農(nóng)民外出打工在外出組織方式上，由政府（單位）組織的只占5.5%，親屬介紹占45.3%，自發(fā)外出占49.2%，各種不規(guī)范甚至違法行為、欺詐現(xiàn)象時有發(fā)生。對農(nóng)民進城務(wù)工的職業(yè)培訓、養(yǎng)老和醫(yī)療保險等關(guān)注不夠。2003年，全省農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力中接受過專業(yè)培訓的僅占25.4%。凡此種種，大大制約了農(nóng)村的非農(nóng)化進程。
（三）農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在動力機制比較薄弱。由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致的消費“斷層”、投資需求不旺以及農(nóng)民科技文化素質(zhì)低，成為城鄉(xiāng)差別存在的重要因子。在城市已經(jīng)達到“需求飽和”的許多商品特別是耐用消費品卻不能夠在農(nóng)村形成“有效需求”，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的成長。2003年與1995年相比，江蘇城市消費品零售總額年遞增12.2%，農(nóng)村消費品零售總額僅年遞增5.0%。目前，廣大農(nóng)村的商品消費在全省總量中的份額不足四分之一。2003年末，農(nóng)民家庭每百戶擁有彩電75.1臺、移動電話36.5部、電冰箱27.2臺、空調(diào)13.3臺，分別僅相當于城市居民的52.7%、36.6%、30.1%和14.6%。受制于農(nóng)村經(jīng)濟實力，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資規(guī)模偏低且結(jié)構(gòu)欠優(yōu)。2003年全省農(nóng)村固定資產(chǎn)投資完成1406.13億元，占全社會固定資產(chǎn)投資總量的26.4%。農(nóng)村投資涉及領(lǐng)域主要是制造業(yè)（70.9%），資金投向相對單一，農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障和福利業(yè)、文化、體育和娛樂業(yè)等行業(yè)投資力度明顯不足。農(nóng)戶投資逐年減少，占農(nóng)村固定資產(chǎn)總投資的比重由2000年的36.2%下降到2003年的13.6%。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品嚴重不足，總體上呈供給短缺局面，已成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的突出問題和難點所在
促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮和改善農(nóng)民生活，一直是黨和政府關(guān)注的目標，特別是近年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上制定了很多政策措施，并已取得了明顯成效。但在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展時，必須要充分認識到它的艱巨性和復雜性。
（一）城鄉(xiāng)居民收入差距呈擴大之勢。自上個世紀九十年代后期農(nóng)民收入增長減緩以來，農(nóng)民收入增速始終滯后于城鎮(zhèn)居民收入，城鄉(xiāng)居民收入差距逐步拉大。2003年與1995年相比，剔除價格因素，全省農(nóng)民人均純收入年實際遞增5.6%，比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年實際增速慢2.2個百分點。1978年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比農(nóng)民人均純收入高133元，1995年高2178元，2003年變?yōu)楦?023元，兩者收入之比由1978年的1.86∶1、1995年的1.89∶1擴大為2003年的2.18∶1。在1995年到2003年的9年中，農(nóng)民收入實際增速除1996年外有8年落后于經(jīng)濟增長率。農(nóng)民人均純收入相當于人均GDP的比例，由1995年的33.7%降至2000年的30.5%，再降至2003年的25.2%。城鄉(xiāng)消費差距也逐步擴大。1995年，全省農(nóng)民人均生活消費支出1938元，相當于城鎮(zhèn)居民的51.4%，而到2003年下降至40.3%。目前生存型消費仍是廣大農(nóng)民的消費主流，離發(fā)展型、享受型消費有相當大的差距，少部分農(nóng)民還處于由溫飽向小康的過渡階段。
表2：江蘇城鄉(xiāng)居民收入增長比較表單位：元、%
年份 農(nóng)民人均純收入 城鎮(zhèn)居民人均可 城鄉(xiāng)收入 城鄉(xiāng)收 農(nóng)民收入增長與
支配收入 之比（以 入增速 經(jīng)濟增長率比較
絕對數(shù) 比上年名 絕對數(shù) 比上年 農(nóng)為1） 之差 農(nóng)民收入 GDP增長
義增長 名義增長 實際增長
1990 883.8 0.9 1463.8 6.7 1.66 -5.8 6.1 5.0
1995 2456.9 34.1 4634.4 22.6 1.89 11.5 9.5 15.4
1996 3029.3 23.3 5185.8 11.9 1.71 11.4 12.7 12.2
1997 3269.9 7.9 5765.2 11.2 1.76 -3.3 4.4 12.0
1998 3376.8 3.3 6017.9 4.4 1.78 -1.1 4.5 11.0
1999 3495.2 3.5 6538.2 8.6 1.87 -5.1 5.3 10.1
2000 3595.1 2.9 6800.2 4.0 1.89 -1.1 3.5 10.6
2001 3784.7 5.3 7375.1 8.5 1.95 -3.2 4.0 10.2
2002 3995.6 5.6 8177.7 10.9 2.05 -5.3 5.9 11.6
2003 4239.3 6.1 9262.5 13.2 2.18 -7.1 5.2 13.6
（二）龐大的農(nóng)村勞動力隊伍轉(zhuǎn)移困難。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實現(xiàn)的標志之一是絕大多數(shù)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市和就業(yè)非農(nóng)化，但完成這一任務(wù)面臨著龐大的農(nóng)村勞動力數(shù)量和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重擠壓。2003年底，江蘇鄉(xiāng)村勞動力2649萬人，其中從事農(nóng)業(yè)的勞動力有1230萬人。根據(jù)有關(guān)測算資料，全省農(nóng)業(yè)勞動力的需求量大約有600萬人，據(jù)此推算仍有600萬以上的勞動力需要轉(zhuǎn)移。同時，上世紀80年代中后期農(nóng)村出生的人口正成長為勞動力，這將使全省面臨一個農(nóng)村勞動力的供給高峰期。根據(jù)西方發(fā)達國家現(xiàn)代化發(fā)展的情況，農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)大約只占總勞動力就業(yè)的5%以下，鄉(xiāng)村人口一般占總?cè)丝诘?0%以下。而目前江蘇農(nóng)業(yè)勞動力占全社會就業(yè)人口的39%，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?3.2%，與發(fā)達國家差距甚大，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的艱巨性由此可見一斑。農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化困難還來自城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。目前城市產(chǎn)業(yè)正處在劇烈的結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，大量的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)被淘汰，新型產(chǎn)業(yè)對人員的素質(zhì)要求越來越高，城市產(chǎn)業(yè)的市場化競爭愈來愈趨激烈，加上新型產(chǎn)業(yè)大多數(shù)是知識技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè)，資本有機構(gòu)成比較高，對勞動力的吸納能力和“蓄水池”作用下降，而城市新增勞動力逐年增加，因此進城農(nóng)民要找到自己的就業(yè)崗位就變得非常不易。
（三）縣域經(jīng)濟發(fā)展不夠充分。縣域經(jīng)濟發(fā)達與否，是檢驗城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合程度的試金石。近年來，江蘇縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，對繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，增強全省綜合經(jīng)濟實力，推進全省全面小康社會建設(shè)發(fā)揮了重要作用。2003年，江蘇縣域生產(chǎn)總值實現(xiàn)6603億元，占全省生產(chǎn)總值的比重達53%。人均生產(chǎn)總值、財政收入、儲蓄、出口等主要指標增長加快。但與浙江等先進省份相比差距仍較大。從國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊對全國縣域經(jīng)濟綜合實力的排序情況看，1994年江蘇和浙江縣域經(jīng)濟在全國處于并駕齊驅(qū)的領(lǐng)先格局，經(jīng)過九年的發(fā)展變化，到2003年，江蘇總體縣域經(jīng)濟全國第一的位置已被浙江所取代，浙江以蓬勃發(fā)展的民營經(jīng)濟、塊狀經(jīng)濟和行之有效的縣市干部管理體制、財政體制，不僅在百強數(shù)量上超越了江蘇，在全國獨領(lǐng)風騷，而且整體實力也比較靠前（前50名中浙江有21個）。相對于國內(nèi)其他省份，江蘇縣域平均水平具有比較優(yōu)勢，但在發(fā)展活力、發(fā)展?jié)摿Φ确矫娲嬖诹觿?。?003年江蘇百強縣發(fā)展活力指數(shù)為79.6、發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)為61.2,而廣東分別為87.5和66.4。
表3：蘇浙魯粵在全國縣域百強排名的分布情況 單位：個
年份 江蘇 浙江 山東 廣東
1994 25 23 12 14
2000 14 22 13 10
2001 15 26 14 10
2002 15 26 15 11
2003 16 30 16 10
（四）城鄉(xiāng)社會保障差別明顯。近年來江蘇社會保障體系建設(shè)不斷得到強化，對保持社會穩(wěn)定和提高居民生活質(zhì)量起到了重要作用。但城鄉(xiāng)差別較大。在城市，大多數(shù)居民可以享受現(xiàn)代社會保障制度帶來的好處，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險覆蓋面較高，居民最低生活保障制度、最低工資標準調(diào)整和企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制也已基本建立。2003年，全省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和基本醫(yī)療保險覆蓋面分別達到96.5%、94.3%和96.7%。相比之下，農(nóng)村保障體系建設(shè)嚴重滯后，保障覆蓋面小、保障水平低、保障能力弱是目前農(nóng)村社會保障的基本特征。雖然目前一些地區(qū)正在探索建立農(nóng)村養(yǎng)老和最低生活保障制度，但總的來看不能滿足整個農(nóng)村社會的需要，相當多的農(nóng)民被排斥在現(xiàn)代社會保障體系之外。在社會福利方面，城市居民可以享受到比較完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施和福利待遇，大多數(shù)農(nóng)民則與此無緣。
（五）農(nóng)民教育和醫(yī)療條件較差。由于基礎(chǔ)教育薄弱、投入不足、師資隊伍素質(zhì)偏低等，部分農(nóng)村地區(qū)的教育條件比較落后。特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，個別家庭無力提供子女上學的費用，教師"孔雀東南飛"現(xiàn)象突出，鞏固"普九"的任務(wù)繁重，初中生輟學狀況堪憂等，致使農(nóng)村青少年接受教育的程度和質(zhì)量遠落后于城市。多數(shù)農(nóng)村勞動力缺少就業(yè)必需的技能、技術(shù)，限制了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移領(lǐng)域，增加了農(nóng)村勞動力資源開發(fā)利用實現(xiàn)充分就業(yè)的難度。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件雖然得到很大改善，以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在建立，但發(fā)展仍相對滯后。農(nóng)村衛(wèi)生投資比重不高，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置不合理，衛(wèi)生保障體系不健全，醫(yī)療衛(wèi)生管理和服務(wù)跟不上，公共衛(wèi)生更差等，使部分農(nóng)民很難得到有效的健康保證。就新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行來講，據(jù)調(diào)查也存在著有些地方財政資金難、經(jīng)濟困難農(nóng)民交費難、基金管理不規(guī)范等問題，影響了該制度的效力。
（六）城鄉(xiāng)分治格局依存。自我國于1958年頒布《中華人民共和國戶口管理條例》起，全國人口就截然分成了市民和農(nóng)民兩類，由此城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)得以形成，農(nóng)民的遷徙自由、就業(yè)自由受到嚴重束縛。近年來，隨著戶籍改革的深入和城市化的加快發(fā)展，城鄉(xiāng)居民的不公平待遇得到一定程度改觀。但城鄉(xiāng)分割局面并沒有實質(zhì)性進展，表現(xiàn)在農(nóng)民進城就業(yè)的門檻較高，城市保護主義依然盛行，一些城市限制農(nóng)民進入的工種和行業(yè)，農(nóng)民就業(yè)要辦理名目繁多的證件和交納數(shù)目不菲的費用，子女上學也受到歧視。更為重要的是，在城市化推進過程中，部分農(nóng)民失去了土地，2002年全省農(nóng)村居民中無地或未經(jīng)營農(nóng)地的家庭約占7%，而1998年還不到1%，但又在城鎮(zhèn)找不到工作，沒有實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)移；同時，受土地制度、房屋和宅基地制度、社會保障制度等多方面的制約，又沒有實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)移。這說明要從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化尚需時日。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本原則和目標定位
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展是一項巨大的系統(tǒng)工程，其基本涵義是要打破現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從制度和機制上把城鄉(xiāng)結(jié)合起來，將城鄉(xiāng)置于同一層次上謀劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，其根本目的是消除城鄉(xiāng)分割體制，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的發(fā)展，建立社會主義市場經(jīng)濟體制下平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應遵循的基本原則：
一是在全面建設(shè)小康社會的總目標下推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的四大目標，是中國特色社會主義經(jīng)濟、政治、文化全面發(fā)展的新目標，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總目標，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所制定政策和考慮問題的出發(fā)點。全面小康的重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村，只有農(nóng)村和城市都實現(xiàn)全面小康，全面小康的科學內(nèi)涵才真正得到了體現(xiàn)，兩者不可偏廢。
二是體制和制度創(chuàng)新中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要勇氣和膽略，原有的發(fā)展路數(shù)需要創(chuàng)新和完善。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要“瓶頸”制約是制度和體制，是城鄉(xiāng)分割體制和“城市偏向”戰(zhàn)略，沒有統(tǒng)一的城鄉(xiāng)體制和政策平臺，統(tǒng)籌只能是一句空話。在制度和體制創(chuàng)新中，必須充分發(fā)揮政府調(diào)控和市場配置資源兩方面的作用，建立一個充滿生機和活力的市場經(jīng)濟體制。
三是在實施重點突破過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。“冰凍三尺，非一日之寒”。城鄉(xiāng)差別是在長期的歷史條件下形成的，要縮小城鄉(xiāng)差別并最終消滅城鄉(xiāng)差別需要一個過程，絕不可能一蹴而就。必須抓住關(guān)鍵問題采取關(guān)鍵措施，在整體推進中實施重點突破，凝心聚力解決城鄉(xiāng)發(fā)展中的富民、就業(yè)、城市化等突出問題和矛盾。同時，要根據(jù)不同發(fā)展階段的條件和要求，采取適宜的統(tǒng)籌手段、方式方法和政策措施。
四是在實行全方位發(fā)展戰(zhàn)略中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展包含多方面的內(nèi)容，既有經(jīng)濟層面的，有社會層面的，又有政治、文化層面的；既要縮小收入、消費方面的差距，又要縮小農(nóng)民和城市居民在政治、民主、身份地位等方面的差距；既有總體上的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)問題，又有因區(qū)域發(fā)展不平衡中的區(qū)域統(tǒng)籌問題。因此，現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在立足于基本省情、縣情的基礎(chǔ)上，必須要重視全方位統(tǒng)籌。
江蘇作為我國東部沿海比較發(fā)達的省份，完全有條件在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面走在全國前列。與全省率先建成全面小康社會相銜接，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體目標應是：通過體制和制度創(chuàng)新，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場機制和經(jīng)濟運行環(huán)境，為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造出平等的發(fā)展機會；城鄉(xiāng)資源得到合理配置，各種生產(chǎn)要素得到高效組合，2010年全省非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重達到70%以上；以人為本、“富民優(yōu)先”的發(fā)展步伐加快，城鄉(xiāng)居民從加快發(fā)展中得到更多的實惠，2010年農(nóng)民人均純收入達到1000美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達2000美元，兩者之比控制在1∶2左右，其比率為全國最?。晦r(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)長足進步，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展。
四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑選擇和政策建議
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展觀念，徹底擺脫就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村抓農(nóng)村和城市偏向的發(fā)展模式，徹底摒棄城鄉(xiāng)分割和差別發(fā)展的發(fā)展思路，走城鄉(xiāng)互動、工農(nóng)互促的協(xié)調(diào)發(fā)展道路，使城市和農(nóng)村緊密結(jié)合起來，不斷增強城市對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進作用，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。
其一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度，構(gòu)筑平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。農(nóng)村土地、勞動力等生產(chǎn)要素不能實現(xiàn)有效配置的主要原因在于制度缺陷。只有從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度入手，才能走出城鄉(xiāng)分割體制，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。改革戶籍管理制度，實行按居住地登記的新型戶籍制度，即任何一個人，只要其在一地有穩(wěn)定的收入來源，就有資格辦理當?shù)貞艨冢⒁婪ㄏ碛信c當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的福利保障待遇。這種按照國際慣例建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證管理為核心的人口流動制度，有利于準確反映公民的居住和職業(yè)狀況。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度。主要是按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，改革農(nóng)村土地所有制度和住房制度，讓土地和房產(chǎn)成為農(nóng)民的真正財富，消除城鄉(xiāng)之間的勞動力轉(zhuǎn)移障礙。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理制度。全面清理不利于農(nóng)民進城就業(yè)的政策和法規(guī)，研究制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場建設(shè)的規(guī)劃，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)登記制度；清理和取消針對農(nóng)民進城就業(yè)的歧視性規(guī)定，整治惡意拖欠克扣農(nóng)民工工資的行為，保護農(nóng)民工的合法權(quán)益；建立健全農(nóng)民進城就業(yè)的服務(wù)體系，探索建立農(nóng)民進城務(wù)工的援助制度，幫助蘇北等地富余勞動力較多的地區(qū)到城市就業(yè)；將農(nóng)村勞動力培訓費用納入財政預算，加強對農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓，深入開展百萬農(nóng)民大培訓。四是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障和教育制度。建構(gòu)起能夠覆蓋全體公民的公共保障和教育網(wǎng)絡(luò)，凡是城市居民享有的各種保障和教育待遇，農(nóng)民也應同樣享有?？紤]到農(nóng)民進城面臨很多風險和不確定性，應當建立適合農(nóng)民進城的社保體系。改革教育管理體制，優(yōu)化全社會教育資源配置，減輕農(nóng)民的教育負擔，提高農(nóng)村教育質(zhì)量。五是建立統(tǒng)一的財稅金融制度。將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給納入各級財政負擔的范圍，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，應將財政新增的相當一部分教育、衛(wèi)生、文化等經(jīng)費開支用于農(nóng)村。
其二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，開辟城鄉(xiāng)共同發(fā)展新境界。發(fā)展是硬道理，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力、土地、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的合理流動和優(yōu)化配置。積極推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合和結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割，關(guān)聯(lián)性不強的矛盾。在以依靠工業(yè)化來致富農(nóng)民，依靠城市化來帶動農(nóng)村的總思路下，增進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補和一體化發(fā)展。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工和現(xiàn)代物流業(yè)作為重點，讓“綠色農(nóng)業(yè)”打向國際市場，擠入國內(nèi)超市，走進城鎮(zhèn)居民，以促進農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展過程中，要高度重視縣域經(jīng)濟的發(fā)展和壯大?？h域經(jīng)濟是城市經(jīng)濟和鄉(xiāng)村經(jīng)濟的結(jié)合體，對推進城鄉(xiāng)一體化至關(guān)重要，浙江就是一個很好的例證。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，必須進一步轉(zhuǎn)變政府職能，用市場機制構(gòu)建充滿活力的縣域內(nèi)生發(fā)展機制，使民眾成為創(chuàng)造財富的主體，激發(fā)起民營經(jīng)濟的巨大創(chuàng)造活力；充分發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢，確定確有優(yōu)勢的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，集中人才、資金和技術(shù)進行開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)的集聚效應；借鑒浙江經(jīng)驗，把小城鎮(zhèn)建設(shè)與專業(yè)市場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)有機結(jié)合起來，形成專業(yè)化分工、社會化協(xié)作的企業(yè)群和特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，有效地發(fā)展特色塊狀經(jīng)濟，以促進農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升；調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，逐步形成地區(qū)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色，同時發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品(資訊 行情 論壇)加工業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品增值；擴大勞務(wù)輸出，將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移作為現(xiàn)階段最大的農(nóng)村致富工程。
其三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，力促城鄉(xiāng)共同全面進步。農(nóng)村社會與城市社會文明的差異是城鄉(xiāng)差別的顯著特征之一，也是城市偏向的二元發(fā)展模式的直接后果。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，而這其中最重要的是要加快建立促進農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)的公共財政體制，改變農(nóng)村公共財政缺位的現(xiàn)象。農(nóng)村基礎(chǔ)教育是最為典型的公共產(chǎn)品，如果缺乏政府財力的支持，在相當一部分地區(qū)勢必難以較快發(fā)展。從國際經(jīng)驗看，世界上大多數(shù)國家的基礎(chǔ)教育投資都是由國家財政負擔的。因此，應順應國際化潮流，真正實現(xiàn)農(nóng)村中小學教育的義務(wù)化，進一步調(diào)整并完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機制，加大省、市級政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入比重，明確教師工資、公用經(jīng)費缺額、校舍維修費用、教師培訓費等費用來源，這樣不僅可以大大減輕農(nóng)民負擔，解決部分縣鄉(xiāng)政府財力不足的矛盾，而且將有力地提高農(nóng)村人口的受教育水平，開發(fā)巨大的農(nóng)村人力資源，為城市輸送高素質(zhì)勞動力資源。不斷增加對農(nóng)村基層衛(wèi)生投入，以國家投資為主將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦衛(wèi)生院逐步改造成具有相當規(guī)模、較高醫(yī)療水平的醫(yī)院，提高農(nóng)村社會醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)水平。農(nóng)村文化設(shè)施、信息服務(wù)、科技服務(wù)、勞動力培訓、資源環(huán)境保護等都要納入統(tǒng)籌的范疇。
其四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，提高城市化質(zhì)量?？疾焓澜绺靼l(fā)達國家經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史，無一例外地經(jīng)歷了城市化這條繞不開的路。但推進城市化不是把所有農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，也不是無序和混亂的城鄉(xiāng)聯(lián)體。要促進城鎮(zhèn)布局合理、空間協(xié)調(diào)，有助于城鄉(xiāng)資源的高效利用，提高城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的發(fā)展，就必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)。在政府宏觀規(guī)劃中統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，絕不能城鄉(xiāng)規(guī)劃分離；在規(guī)劃中，確定在一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)公共設(shè)施發(fā)展的程度、公共服務(wù)體系的目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和規(guī)模，以及環(huán)境、交通、電力、教育、文化、衛(wèi)生等的具體目標；編制城鄉(xiāng)規(guī)劃用地，建設(shè)用地、住宅用地、生態(tài)用地等要合理布局；城鄉(xiāng)居民生活水平的改善目標及全面建設(shè)小康的時間表等。小城鎮(zhèn)處于“鄉(xiāng)首城尾”，是溝通城鄉(xiāng)的橋梁和紐帶，在現(xiàn)代化和城市化進程中具有獨特和不可替代的作用。對基礎(chǔ)條件較好的建制鎮(zhèn)，應科學規(guī)劃，合理布局，完善功能，聚集人口，不斷提高小城鎮(zhèn)的承載能力和發(fā)展?jié)摿?，使小城?zhèn)建設(shè)從數(shù)量擴張向質(zhì)量提高和規(guī)模成長轉(zhuǎn)變。
其五，完善對農(nóng)業(yè)的政策支持體系，切實富農(nóng)、安農(nóng)和護農(nóng)。為回報農(nóng)民、反哺農(nóng)業(yè)、扶持農(nóng)村，黨和政府應制定完善的政策措施，構(gòu)建對“三農(nóng)”的支持保護體系。要穩(wěn)定農(nóng)村基本政策，賦予農(nóng)戶長期而有保障的土地使用權(quán)，改革土地征用制度，妥善解決失地農(nóng)民的生活的就業(yè)問題。積極探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)多元化，如少量的宅基地可以明晰為產(chǎn)權(quán)個人所有，以利于土地和人力資源的最佳配置和利用。建立公共財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的扶持機制，運用轉(zhuǎn)移支持制度改善農(nóng)村特別是落后地區(qū)的生存條件和發(fā)展條件。健全農(nóng)業(yè)補貼制度，充分利用WTO規(guī)則中的"綠箱"政策補貼農(nóng)業(yè)。制定有效政策，通過市場機制配置城鄉(xiāng)資源，引導和鼓勵城市的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，開發(fā)農(nóng)業(yè)，建設(shè)農(nóng)村，致富農(nóng)民。加大對農(nóng)村的投入力度，正確把握農(nóng)村投資的方向，確保投資的有效性。通過國家投資的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移彌補農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大資金缺口，為城市經(jīng)濟和工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造市場需求。從投資方向講，按照市場經(jīng)濟條件下政府對社會提供公共產(chǎn)品的應盡職能，在村級道路建設(shè)、農(nóng)村自來水供應及排污系統(tǒng)建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)、電信以及農(nóng)村文化、科技、最低生活保障等領(lǐng)域加大投資力度。
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