淺談納稅評估制度的現(xiàn)狀及其完善

華夏董氏大全 2011-03-13

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淺談納稅評估制度的現(xiàn)狀及其完善

內(nèi)容簡介：最近幾年，隨著稅源管理方式的不斷創(chuàng)新，納稅評估作為一種創(chuàng)新方式被提上了歷史舞臺，各地有關(guān)納稅評估的決議頻頻出臺，2005年3月總局《納稅評估辦法》的頒布施行，更表明高層要把納稅評估作為一個重要制度在全國范圍內(nèi)予以推行。但是就這個問題，當前學界的意見并不統(tǒng)一，本文從納稅評估的本質(zhì)著手，對該制度是否構(gòu)成一項創(chuàng)新有一個全面的了解，考察該制度要良好推行需要什么樣的配套制度，并研討現(xiàn)階段納稅評估的現(xiàn)狀，探究法制社會下推行納稅評估制度的新思路。

正文部分
最近幾年，隨著稅源管理方式的不斷創(chuàng)新，納稅評估作為一種創(chuàng)新方式被提上了歷史舞臺，各地有關(guān)納稅評估的決議頻頻出臺，2005年3月總局《納稅評估辦法》的頒布施行，更表明高層要把納稅評估作為一個重要制度在全國范圍內(nèi)予以推行。但是就這個問題，當前學界的意見并不統(tǒng)一，而且爭論的焦點甚至會出現(xiàn)在“需要抑或不需要”這個層面上。積極主張納稅評估的人們理想地認為，納稅評估一方面可以強化稅源管理，降低稅收風險，減少稅款流失，不斷提高稅收征管的質(zhì)量和效率，另一方面可以優(yōu)化服務(wù)，有效地緩解征納雙方的對立情緒。否認納稅評估的主張者更多的站在現(xiàn)實層面，當前我國并不具備信息化的手段來合理的推行納稅評估，因此導致對納稅評估的本質(zhì)缺乏理解，實踐工作中導致評估定位不當，與稅務(wù)稽查或者納稅檢查重疊，一方面造成管理混亂，另一方面增加納稅人負擔。有部分比較偏激的法律界人士則認為，目前所有關(guān)于納稅評估的討論也只是建立在稅收學的基礎(chǔ)上，而在法制社會，我們應該把納稅評估納入法律學的視野來考察其本身的合法性，鑒于沒有正式的法律規(guī)范作為支撐，納稅評估應該緩刑。筆者認為，當前稅款征收率比較低，而稽查部門又沒有足夠的精力來檢查涉嫌偷稅的企業(yè)，因此賦予管理部門納稅評估的職能，是一種管理上的創(chuàng)新，應該得到推廣，但是納稅評估作為一項制度創(chuàng)新，尚存在很多不足，其本身必須進一步完善。按制度學派的觀點，一個制度必須要有相應的配套制度或者說一套完備的制度體系予以配合，才能夠達到應有的效果。本文從納稅評估的本質(zhì)著手，對該制度是否構(gòu)成一項創(chuàng)新有一個全面的了解，考察該制度要良好推行需要什么樣的配套制度，并研討現(xiàn)階段納稅評估的現(xiàn)狀，探究法制社會下推行納稅評估制度的新思路。
一、納稅評估制度的理論基礎(chǔ)——從本質(zhì)著手
1. 國內(nèi)外實踐證明納稅評估制度非常重要。實踐是檢驗真理的唯一標準，雖然許多國家在稅制方面存在著較大差異，但是，在稅收征收管理方法和手段上，具有一個共同的特點，即都是憑借著信息化的手段，有效開展納稅評估工作，納稅評估屬于一項國際通行的管理制度，大部分國家都已建立納稅評估體系和評估模型，并由專門稅務(wù)評估機構(gòu)定期執(zhí)行，其主要目的就是評估納稅人納稅的自覺性、納稅申報材料的真實性、是否存在偷漏稅及其它違規(guī)違法行為。借鑒國外的先進經(jīng)驗，展開適合我國國情的“納稅評估”理論和方法研究，正是適應稅收征管“工作創(chuàng)新”的必然選擇。在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，各類經(jīng)濟實體特別是民營經(jīng)濟實體迅速增加，單純依靠稽查手段，很難在較短的時間內(nèi)掌握全體納稅人的真實納稅情況。及時進行納稅評估，通過指標分析、約談、舉證，找準管理的主攻方向，讓稅收管理員從繁雜的事務(wù)性管理中擺脫出來，開展管理性檢查，剖析有異點的納稅行為，找出管理中的漏洞，進一步采取加強管理的措施，鞏固管理基礎(chǔ)，已經(jīng)成為一項迫切需要解決的問題。
2. 納稅評估制度屬于一種管理方式
納稅評估制度是一種管理方式。納稅評估為納稅信譽等級管理制度提供全面的信息來源，根據(jù)評估結(jié)果，為高等級的納稅人提供最佳納稅服務(wù)納稅評估是連接稅款征收與稅務(wù)稽查的有效載體。納稅評估通過對申報資料的核查分析，在征收和稽查之間增加了一道“濾網(wǎng)”，是稅款征收和稅務(wù)稽查的結(jié)合點，可以有效防止兩者之間的脫節(jié)與斷擋，把稅款征收與稅務(wù)稽查有機結(jié)合起來。納稅評估也是稅務(wù)稽查實施體系的基礎(chǔ)，有助于稅務(wù)稽查整體效能的發(fā)揮。納稅評估經(jīng)過評估分析，發(fā)現(xiàn)疑點，直接為稅務(wù)稽查提供案源，避免稽查選案環(huán)節(jié)隨意和盲目，使稽查工作針對性強，做到有的放矢。
3. 納稅評估制度屬于信息化管理方式
納稅評估的信息化體現(xiàn)在有一套評估指標體系，納稅評估指標指能識別、判斷納稅人納稅行為中的錯誤和異常行為的指標，特別是偷、漏稅等不遵從稅法的行為的指標。在考察納稅評估理論的基礎(chǔ)上提出科學的指標體系設(shè)置方案，為后續(xù)稅收征管與稽查提高堅實、準確的資料來源。報表真實是“納稅評估”工作的基礎(chǔ)，建立功能完備的稅務(wù)數(shù)據(jù)庫是納稅評估制度路徑發(fā)展的必然方向。
信息化除了報表真實之外，還體現(xiàn)在納稅評估的評估模型上，把財務(wù)指標的異常內(nèi)嵌在評估模型中，信息處理中心根據(jù)評估模型事先設(shè)定的計分標準，由電腦公正地評分，然后根據(jù)評分高低確定選案對象。
二、納稅評估制度遭遇疑問的原因
（一）法律依據(jù)不足
1. 從起源來看，納稅評估缺乏法律依據(jù)。首先，在依法行政的今天，政府的公共行政要依據(jù)法律、法規(guī)作為前提。納稅評估辦法作為一個規(guī)范性文件，沒有相關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)?！都{稅評估管理辦法》指出：本辦法是“根據(jù)國家有關(guān)稅收法律、法規(guī)…制定”，然而，到底依據(jù)的是哪一部法律的哪一條？這是很多法律界認識困惑之處，容易被誤認為自我授權(quán)。其次，開展納稅評估工作本身的依據(jù)是什么？也就是說缺乏明確的法律定位，稅務(wù)部門有根據(jù)實際情況開展自己工作的權(quán)利與義務(wù)。但是，納稅評估與法律規(guī)定的稅務(wù)稽查是否有重疊之處，既有稅務(wù)稽查，再增加一個納稅評估，而評估總得占用納稅人的時間，不排除有些情況有些時候有些評估人員影響納稅人正常生產(chǎn)經(jīng)營和管理的可能。納稅評估作為一種負擔行政，按照“法律保留”的觀念，只有法律、法規(guī)明文規(guī)定，納稅人才有服從的義務(wù)。
2.納稅評估的程序。一方面，約談沒有法律規(guī)定，在現(xiàn)有的稅收相關(guān)法律中，沒有約談的相關(guān)規(guī)定。另一方面，調(diào)查核實缺少法律程序，當前納稅評估工作還局限于是一個內(nèi)部工作，它沒有稅收執(zhí)法行為的約束力，僅僅是對納稅人有關(guān)涉稅情況進行分析，它不像稽查工作那樣，可以行使征管法賦予的手段和權(quán)限，也不能使用稽查實施中所使用的規(guī)范性稽查文書。因此當遇有疑問，而約談又不能說明問題時，現(xiàn)場調(diào)查核實成為評估中重要的一環(huán)。而征管法第59條規(guī)定：“未出示稅務(wù)檢查證和稅務(wù)檢查通知書的，被檢查人有權(quán)拒絕檢查。”由此可見，評估中的調(diào)查核實缺少法律程序。
3.納稅評估的效力如何。首先，納稅評估過程中所取得的證據(jù)在法律上有什么效力？行政行為的程序必須合乎法律規(guī)定，而納稅評估沒有法律規(guī)定的程序，現(xiàn)有的程序也經(jīng)不起法庭的檢驗，有鑒于此，納稅評估過程中取得的相關(guān)證據(jù)的證明力值得懷疑，其次，《納稅評估管理辦法》第22條規(guī)定，“納稅評估分析報告和納稅評估工作底稿是稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部資料…不作為行政復議和訴訟依據(jù)”。因此，納稅評估報告及底稿的法律效力值得商榷。
（二）從制度運作實踐來看，納稅評估可能助長不正之風?，F(xiàn)行的納稅評估實踐過程中，鼓勵企業(yè)自查自糾，稅務(wù)機關(guān)對自查自糾的違法行為不處以罰款，這種方式一定程度上防范了國家稅收的流失，降低了稅收執(zhí)法成本和執(zhí)法風險，贏得了廣大納稅人和社會各界的廣泛好評，給人的感覺似乎是多方共贏的善舉，但從推進依法行政的視角看，這種行政行為很多是不合法的，并且存在較嚴重的危害?！缎姓幜P法》第27條規(guī)定：當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。該條第二款同時規(guī)定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。這種做法一旦放開，會極大地方便納稅人有意或無意的在稅收問題上“動腦筋、做文章”，即使稅務(wù)稽查或執(zhí)法檢查來臨，由于有預警機制幫忙，納稅人可以馬上進行自查自糾，與稅務(wù)機關(guān)玩起“捉迷藏”，長此以往將對稅收秩序造成不利影響，而且在實質(zhì)上有暗示納稅人偷稅行為之嫌。
（三）納稅評估的配套制度尚顯不足
1.納稅評估的信息化運用嚴重不足。首先，信息直接影響著評估工作的效率和成果，稅務(wù)機關(guān)信息來源渠道受到諸多限制，現(xiàn)有技術(shù)手段低下，信息共享與交流很難比較順暢的實現(xiàn)，造成現(xiàn)有的信息量嚴重不足。例如CTAIS系統(tǒng)、金稅系統(tǒng)與征管輔助系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)核對就比較困難，更無法談得上與銀行、海關(guān)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等跨部門的信息交換。信息資源無法共享制約了稅務(wù)機關(guān)對納稅人信息的完整性和正確性的判斷能力，目前稅務(wù)機關(guān)上下級之間以及內(nèi)部的征收、管理、稽查各部門之間協(xié)調(diào)不夠，許多必要的相關(guān)資料沒有得到收集和確認整理與公開，信息數(shù)據(jù)不能充分共享，缺乏統(tǒng)一的“稅務(wù)數(shù)據(jù)倉庫”。因此，許多地方納稅評估還是停留在“以表審表”階段，信息來源單一，除了申報數(shù)據(jù)，沒有其他可以利用的數(shù)據(jù)，影響了納稅評估的深度與廣度。其次，納稅人提供的信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。目前我們納稅評估的主要信息來源，是納稅人的納稅申報資料和財務(wù)數(shù)據(jù)，但這些資料信息的可靠性和真實性較差。再次，評估分析指標體系的科學性、實用性、適應性有待提高?，F(xiàn)行的納稅評估體系是確定行業(yè)內(nèi)平均值，實際上是企業(yè)真實納稅標準的一種假設(shè)，企業(yè)被測算的指標只要處于正常值的合理波動幅度內(nèi)，就被認為已真實申報，實際上，評估對象的規(guī)模大小，所處的環(huán)境、面臨的風險、資金流向等諸多因素的影響，企業(yè)產(chǎn)品類型多少等因素，都對“行業(yè)峰值”產(chǎn)生較大影響。目前納稅評估基本上都是采取手工操作，而納稅評估常常需要對納稅人不同時期、不同申報信息進行對比，需要進行大量的指標測算及數(shù)據(jù)比對分析，以便發(fā)現(xiàn)異常情況和疑點，工作量大，計算復雜，稍有不慎就會出現(xiàn)誤差，從而影響納稅評估的準確率。此外，納稅評估工作基本上都是采取與企業(yè)財務(wù)負責人約談的方式來舉證，評估人員就審核分析發(fā)現(xiàn)的疑點問題通過約談來核查，這樣很容易被表面現(xiàn)象和某種似乎合理的理由蒙蔽，比如企業(yè)會以“資金短缺，生產(chǎn)不正常，銷售少”等各種理由搪塞過去，不能對納稅人評深評透，從而影響納稅評估的有效性。
2.納稅評估缺少環(huán)境資源。納稅評估需要一個健全的法律制度。而我國的法律制度卻不是很健全，特別是在金融信用方面，現(xiàn)金交易普遍，納稅人依法納稅意識淡薄，偷稅、騙稅現(xiàn)象突出，稅收流失嚴重；而我國金融部門并沒有嚴格執(zhí)行《銀行賬戶管理辦法》、《現(xiàn)金管理暫行條例》等有關(guān)規(guī)定，控制企業(yè)的現(xiàn)金持有量和使用范圍，禁止企業(yè)多頭開戶，禁止大額現(xiàn)金交易、禁止坐支現(xiàn)金，導致稅務(wù)部門無法掌握納稅人的資金來源和去向。財政部門也未能嚴格依照《企業(yè)會計準則》對違反規(guī)定的會計主體進行行政處理，納稅評估監(jiān)控職能顯得無能為力。
3.從認識論上來看，管理局對其認識不一。
首先，對納稅評估缺乏統(tǒng)一認識，對納稅評估的內(nèi)涵、作用認識不足，如何開展納稅評估概念模糊，致使評估工作流于形式，評估工作的質(zhì)量難以提高。其次、對納稅評估執(zhí)法方式認識不一致，未能正確認識稅收稽查與管理評稅的區(qū)別，評估工作未能有效開展。相當一些地方認為納稅評估僅是一種案頭的稅務(wù)審計或者就是管理局的納稅評估，或者認為不能實地進行評估，未能將案頭審計與實地檢查測算相結(jié)合，評估方法單調(diào)且缺乏推理性判斷。
三、推行納稅評估的新思路
1．健全納稅評估的法律地位，規(guī)范評估制度，把納稅評估納入法制軌道，在法律效力上升位階。建立健全納稅評估的法律地位是納稅評估工作的基礎(chǔ)，規(guī)范納稅評估操作規(guī)程是納稅評估成效的保證。國家稅務(wù)總局應在《納稅評估管理辦法（試行）》的基礎(chǔ)上進行完善與補充，建議制定《納稅評估工作操作規(guī)程》，對納稅評估的概念、評估的范圍、內(nèi)容、崗位職責、執(zhí)法方式、工作規(guī)程、評估程序、責任追究以及納稅評估分析方法、評估文書資料等予以明確與統(tǒng)一，還應將評估資料歸檔，同時在適當?shù)臅r機，將納稅評估作為稅源監(jiān)控的重要內(nèi)容納入《征管法》或《征管法實施細則》之中，使評估工作有章可循，有法可依。
2.完善配套制度。
首先，加強培訓，提高評估人員的綜合素質(zhì)。一方面，納稅評估工作需要評估人員既精通稅收業(yè)務(wù)知識、財會知識，又能熟練操作計算機，要求評估人員能夠依據(jù)國家的稅收政策及自身綜合知識和素質(zhì)，定性與定量分析相結(jié)合，從多層面對稅源狀況、納稅行為進行細致的案頭分析，逐步審定申報數(shù)據(jù)的真實性、合法性，并具備較強的邏輯分析能力；另一方面，由于需要評估人員進行約談或舉證確認，所以要求評估人員不但要了解企業(yè)經(jīng)營特點，有過硬的業(yè)務(wù)水平，同時要具有很強的職業(yè)敏感性和敏銳的洞察力、一定的約談技巧。這對評估人員的綜合素質(zhì)是一個較大的挑戰(zhàn)。因此，要選擇綜合素質(zhì)較高的人員從事評估工作才能促進評估工作的發(fā)展。評估人員要堅持學習經(jīng)?；⒅贫然?，掌握各項稅收政策，熟悉企業(yè)財務(wù)制度和財務(wù)核算方法。一要加強對納稅評估人員的培訓，對評估工作涉及的稅收業(yè)務(wù)、財務(wù)管理、計算機操作技能、各項評估應用指標的分析、與納稅人的約談技巧等進行系統(tǒng)輪訓。二是適時組織開展評估工作經(jīng)驗交流會、典型案例分析會，通過評估人員對評估方法、約談技巧、報表分析方法等進行交流總結(jié)，使評估人員的評估水平不斷提高。三要加強工作考核，鼓勵先進，帶動后進。通過嚴格考核，與獎金掛鉤，激發(fā)廣大評估人員的積極性，進一步提高全體評估人員的綜合素質(zhì)，把納稅評估工作提高到一個新的水平。
其次，拓寬信息渠道，提高信息質(zhì)量。
（1）加強信息的橫向聯(lián)系與縱向聯(lián)系。與地稅、銀行、海關(guān)、審計、水電供應、外貿(mào)等部門密切聯(lián)系達到數(shù)據(jù)共享，同時應象稽查一樣以法律的方式取得數(shù)據(jù)，保證分析數(shù)據(jù)來源準確性；在稅務(wù)機關(guān)上下級之間以及內(nèi)部的征收、管理、稽查各部門之間加強配合，對相關(guān)資料進行收集整理與公開，建立內(nèi)部信息共享的“稅務(wù)數(shù)據(jù)庫”。
（2）充分運用《征管法》所賦予的權(quán)力，全面收集評估信息。加強稅法宣傳，從嚴治稅，按《征管法》所賦予的權(quán)力，通過法律程序要求被評估方必須提供相關(guān)信息，以確保評估信息的準確和全面，以及評估結(jié)果的法律效率。
（3）完善納稅評估分析指標體系，建立市場調(diào)查部門，對不同行業(yè)及不同規(guī)模以及不同的營運方式分門別類地進行調(diào)查，區(qū)分不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同生產(chǎn)能力、不同經(jīng)營方式、不同登記注冊類型，豐富完善科學的指標分析體系，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化和稅收征管的發(fā)展變化，不斷地進行更新完善，做到與時俱進。做到評估結(jié)果有根有據(jù)，有說服力，能讓納稅人心服口服。
（三）對納稅人自查自糾行為合理定位
稅務(wù)機關(guān)或稅務(wù)人員已經(jīng)發(fā)現(xiàn)個別納稅人有違法行為且應該給予行政處罰或刑事處分的傾向或事實，而事先采取各種形式進行提醒、協(xié)助，讓納稅人采取對策逃避和減輕處罰的，是貌似合理而實不合法的行為。這種雖合理但不合法的稅收預警行為，目前在基層稅機關(guān)的稅款征收、納稅評估和稅務(wù)稽查等環(huán)節(jié)均不同程度地存在著，必須及時予以制止，并且還需從加強法制教育培訓、規(guī)范執(zhí)法程序、強化執(zhí)法監(jiān)督、加大責任追究等多種渠道，健全對不合法稅收預警行為的防控機制，杜絕執(zhí)法違法現(xiàn)象。