問 題

行政訴訟原告的舉證責(zé)任范圍

解答精要

【鏈接：最高人民法院法官著述】

原告承擔(dān)關(guān)于起訴條件的舉證責(zé)任的主要理由是防止濫訴。原告不能沒有任何理由和事實就提起對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，法院受理行政案件的前提是存在一個糾紛。這個糾紛須構(gòu)成法律上的爭點，法院才能受理。也就是說，原告須舉證證明自己的合法權(quán)益可能受到了侵害或者不利影響，自己屬于行政行為的利害關(guān)系人并且有一定的證據(jù)加以證明。這種舉證責(zé)任是典型的主張責(zé)任。原告須就相關(guān)行政行為的存在、可能受到的侵害等事實提供證據(jù)證明。當(dāng)然，在審查起訴階段，法院對于證據(jù)材料的審查強(qiáng)度并非如審判過程中那樣。只要存在受到影響的可能性，就應(yīng)當(dāng)考慮受理而不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實質(zhì)意義上的認(rèn)證過程。

----江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務(wù)（第三版）》（上），法律出版社2016年版，第795頁。

1．在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。但有下列情形之一的除外：（1）被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的；（2）原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的。

不履行法定職責(zé)類行政案件的范圍很廣。本法第十二條規(guī)定了“申請行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的”“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的”“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償?shù)葏f(xié)議的”，公民、法人或者其他組織不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。這里涉及的就是不履行職責(zé)類行政案件。在最初制定行政訴訟法時，立法者的理解是：政府是人民的政府，是為人民服務(wù)的，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)忠實履行自己的法定職責(zé)。所謂拒絕履行或者不予答復(fù)，是指主管行政機(jī)關(guān)依法負(fù)有保護(hù)公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而不履行的行政行為。這項規(guī)定對于進(jìn)一步保障公民的合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行自己的法定職責(zé)，具有重要作用。行政機(jī)關(guān)具有法定職責(zé)，是指行政機(jī)關(guān)具有保護(hù)行政相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)。所謂“法定”，是指“法律規(guī)定的、確定的、認(rèn)可的”之意。所謂“職責(zé)”，是指因行政職權(quán)而派生出來的行政責(zé)任，沒有行政職權(quán)的存在就無所謂職責(zé)。所謂“拒絕履行”，是一種明示的作為行為，是一個否定性的行政行為，得為撤銷訴訟之標(biāo)的。所謂“在法定期限內(nèi)不予答復(fù)”，是一種在形式上和實質(zhì)上都不作為的情形。在形式上，行政機(jī)關(guān)并未對行政相對人作出任何有意思表示的行為；在實質(zhì)上，行政機(jī)關(guān)沒有作出任何具有法律約束力的行政行為。一般而言，行政相對人向行政機(jī)關(guān)提出申請之后，行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)的情形主要包括：（1）完全置之不理。即行政機(jī)關(guān)對于行政相對人的申請沒有任何意思表示或者超過法定期限之后仍然沒有答復(fù)。（2）不完全答復(fù)。即行政機(jī)關(guān)對于行政相對人的部分申請作了答復(fù)，部分申請沒有答復(fù)。（3）拖延答復(fù)。即行政機(jī)關(guān)應(yīng)允要答復(fù)但無正當(dāng)理由在法定期限內(nèi)不予答復(fù)。（4）推托答復(fù)。即行政機(jī)關(guān)以辦事人員不在或者正在研究等借口，對行政相對人的申請不予實質(zhì)性的答復(fù)。

在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請的證據(jù)。對此要注意以下幾點：（1）原告提供的是曾經(jīng)提出申請的證據(jù)，而不是提供申請行為合法性的證據(jù)。換句話說，原告對其申請行為的存在負(fù)有舉證責(zé)任，而不是對申請行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任。這是因為，原告很難知道其申請所提供的材料是否齊全，是否符合法律規(guī)定的條件。（2）原告所提供的證據(jù)，不要求特別的形式和要件，只要能夠在一定程度上證明原告提出過申請即可。這是因為，在很多時候，原告已經(jīng)將有關(guān)材料交給了行政機(jī)關(guān)，再以較高標(biāo)準(zhǔn)讓其提供有關(guān)證據(jù)強(qiáng)人所難。（3）原告提供曾經(jīng)提出申請的證據(jù)，必須是在行政程序中提出的證據(jù)。在審判實踐中，有的原告對法律規(guī)定的“提供其向被告提出申請的證據(jù)”的要求不甚清楚，向人民法院提供其向行政機(jī)關(guān)提出的申請并不是在行政程序中的申請，而是在行政程序終結(jié)后才向行政機(jī)關(guān)提出的申請，甚至在起訴后向行政機(jī)關(guān)提出的申請。盡管法律對此沒有予以明確，但可以推斷出這里所說的原告提供曾經(jīng)提出申請的證據(jù)，必須是在行政程序中提出的證據(jù)。

原告對此負(fù)有舉證責(zé)任的例外包括以下情形：第一，被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行法定職責(zé)的。行政權(quán)的本質(zhì)是執(zhí)行，與司法權(quán)不告不理的消極性相比，行政權(quán)是具有積極塑造性的權(quán)力，因此，行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)往往不是被動履行。對于應(yīng)當(dāng)主動履行法定職責(zé)的情形，不存在原告申請的問題，自然也不需要原告對此提供證據(jù)。第二，原告因正當(dāng)理由不能提供證據(jù)的。這里的正當(dāng)理由的范圍比較寬，標(biāo)準(zhǔn)也并非很嚴(yán)格。這是因為，在很多時候，原告已經(jīng)將有關(guān)材料交給了行政機(jī)關(guān)，并且在行政程序中往往沒有足夠的主動性和話語權(quán)，若以較高標(biāo)準(zhǔn)讓其提供正當(dāng)理由可能會因此侵犯其合法權(quán)益。比如說，北京市海淀區(qū)人民法院曾經(jīng)受理過這樣一個案件：某人在訴工商行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件中稱，其向工商行政機(jī)關(guān)申請辦理工商執(zhí)照后，工商行政機(jī)關(guān)不出具任何接受手續(xù)，拒絕頒發(fā)執(zhí)照并不說明任何理由。原告提供不出證據(jù)曾提出了申請，但向法院反映被告沒有規(guī)范的登記程序。海淀區(qū)人民法院要求被告提供當(dāng)天受理申請的登記冊，被告無法提供。法院據(jù)此推定原告提出了申請。這個案例是最高人民法院制定《行政證據(jù)規(guī)定》時，海淀區(qū)人民法院提供的。在這個案例中，行政機(jī)關(guān)受理申請的登記制度不完備，就屬于本條規(guī)定中的“正當(dāng)理由”。

2．在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。之所以作出這樣的規(guī)定，是考慮到原告對其損害最清楚，對損失的證據(jù)掌握得最可靠，比如購物憑據(jù)、評估報告、醫(yī)療發(fā)票等。由其提供更準(zhǔn)確、更便利。但是，如果因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。在審理行政案件過程中，尤其是在審理強(qiáng)拆案件時，經(jīng)常會遇到行政機(jī)關(guān)沒有清點財產(chǎn)、進(jìn)行公證或者評估而徑行強(qiáng)拆的情況。強(qiáng)拆標(biāo)的毀損后，原告也很難提供損害情況。在這種情況下，一般由原告主張其損失，而轉(zhuǎn)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，被告提供不出相應(yīng)證據(jù)的，由被告承擔(dān)不利后果。

另外需要注意把握本條規(guī)定的“損害”的含義。本條所規(guī)定的損害，是指行政行為對原告合法權(quán)益所造成的不利影響。除法律明確限定外，這里的損害既包括人身

損害，也包括財產(chǎn)損害；既包括物質(zhì)損害，也包括精神損害；既包括直接損害，也包括間接損害；既包括已經(jīng)發(fā)生的損害，也包括將來一定要發(fā)生的損害。但是，這里的損害只能是受到法律保護(hù)或者認(rèn)可的權(quán)益所受到的損害，不包括違法利益或者法律不保護(hù)的利益所遭受的損害。比如違章建筑，不被法律認(rèn)可也不受法律保護(hù)，原告就其損害訴至法院，得不到法院的支持。

----最高人民法院行政審判庭編著：《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第231-234頁。

問 題

行政訴訟被告的舉證責(zé)任范圍

解答精要

【鏈接：最高人民法院法官著述】

由于行政案件的種類不同，對被告向法院提供全部證據(jù)的要求就有所不同，舉證的內(nèi)容亦有所不同。

（一）一般行政案件被告舉證的內(nèi)容

一般行政案件，被告應(yīng)當(dāng)向法院提供以下五個方面的證據(jù)材料證明被訴具體行政行為的合法性：

1．有關(guān)作出被訴具體行政行為主體的證據(jù)材料。法院應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的法律文書上署名的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織或者行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)為作出被訴具體行政行為的主體。法院應(yīng)當(dāng)要求被告提供被訴具體行政行為的法律文書的正本并將其作為判斷作出被訴具體行政行為主體的重要證據(jù)。這里需要注意兩個問題：一是行政機(jī)關(guān)委托的組織作出的具體行政行為，被告還應(yīng)當(dāng)向法院提供委托書、有關(guān)接受委托組織的基本情況（如批準(zhǔn)成立的文件、營業(yè)執(zhí)照、章程等）的證明材料；二是被告的執(zhí)法資格不明確，需要根據(jù)法律規(guī)范及有關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件進(jìn)行綜合判斷，被告還應(yīng)當(dāng)向法院提供有關(guān)法律規(guī)范及有關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件等證明材料。例如，某市開發(fā)區(qū)管理委員會作出收回國有土地使用權(quán)的決定，當(dāng)事人不服起訴到法院，開發(fā)區(qū)管理委員會認(rèn)為其屬于該市政府的派出機(jī)關(guān)，原告認(rèn)為其屬于該市政府的派出機(jī)構(gòu)。此時，被告開發(fā)區(qū)管理委員會就應(yīng)當(dāng)向法院提供市政府批準(zhǔn)其成立、編制、財政撥款等有關(guān)文件。

2．有關(guān)行政執(zhí)法程序方面的證據(jù)材料。行政程序是由行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的方式、步驟、順序和時限等組成的。因此，被告應(yīng)當(dāng)向法院提供這幾方面的所有證據(jù)。需要注意的是，原告或者第三人在行政程序中提出行政機(jī)關(guān)辦案人員存在應(yīng)當(dāng)回避的問題，并舉出相應(yīng)的證據(jù)材料，被告若有否定這些證據(jù)的證明材料亦應(yīng)向法院提供。

3．有關(guān)被訴具體行政行為所認(rèn)定事實的證據(jù)材料。這里所說的“認(rèn)定的事實”是指在具體行政行為中用文字記載的事實（如果具體行政行為認(rèn)定的事實非常復(fù)雜，在處理決定上表述原則，但該決定附有一些附件，附件中所認(rèn)定的事實亦應(yīng)屬于具體行政行為認(rèn)定的事實），或向行政相對人口頭宣告具體行政行為時宣讀的事實。行政機(jī)關(guān)作出書面具體行政行為的，應(yīng)當(dāng)提供被訴具體行政行為認(rèn)定事實所依據(jù)的全部證據(jù)。行政機(jī)關(guān)口頭宣布的事實，除應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)認(rèn)定的事實所依據(jù)的全部證據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)口頭宣布的事實的有關(guān)記錄材料。

4．有關(guān)適用法律規(guī)范的證據(jù)材料。被訴具體行政行為適用的法律規(guī)范是指被訴具體行政行為中引用的具體法律規(guī)范條文，也就是行政處罰決定書、行政處理決定通知書等法律文書中載明的具體法律規(guī)范條文，或在宣告具體行政行為時宣讀的具體法律規(guī)范條文。被告僅在法庭中陳述，沒有在被訴具體行政行為中引用的法律規(guī)范條文，不能認(rèn)定為被訴具體行政行為適用的法律規(guī)范條文。因此，被告提供被訴具體行政行為的法律文書一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其完成了這方面的舉證責(zé)任。但對法律文書中沒有引用，被告向原告宣讀法律規(guī)范條文的，亦應(yīng)提供有關(guān)宣讀筆錄或者其他能夠證明被告宣讀適用該法律規(guī)范條文的證據(jù)。

5．有關(guān)處理結(jié)果的證據(jù)材料。處理結(jié)果往往涉及被訴具體行政行為是否存在濫用職權(quán)的問題，法院在一般情況下僅根據(jù)被訴具體行政行為所寫明的處理結(jié)果即可認(rèn)定。但在行政處理程序中，行政相對人向行政機(jī)關(guān)提供有關(guān)涉及濫用職權(quán)的證據(jù)，行政機(jī)關(guān)沒有采納的，其若有否定此類證據(jù)的證據(jù)，亦應(yīng)向法院提供。

（二）授益性行政案件被告舉證的內(nèi)容

訴行政不作為案件和訴行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)或義務(wù)的案件，雖然亦應(yīng)由被告對行政不作為行為、拒絕履行法定職責(zé)或義務(wù)行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，

但這兩類案件一般是行政相對人尋求行政機(jī)關(guān)授予某種權(quán)利或者給予某種保護(hù)，均具有授益性質(zhì)。因此，這兩類行政案件對被告要求舉證的內(nèi)容與一般行政訴訟案件有所不同。

1．訴行政機(jī)關(guān)不作為案件被告的舉證內(nèi)容。此類案件被告所舉證的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)其辯稱的理由而定。具體來講主要有以下幾種情況：

（1）被告以已履行其職責(zé)或者義務(wù)但未達(dá)到原告的期望為由的不作為案件。此類案件，被告在答辯中稱其已經(jīng)履行了法定職責(zé)或者義務(wù)，但未達(dá)到原告期望，而不存在不履行法定職責(zé)或者義務(wù)的問題。

（2）被告以原告未按要求補(bǔ)充材料而未作出決定的案件。這類案件，被告在答辯中稱，原告向其申請許可證，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)原告缺少某項法定應(yīng)當(dāng)提交的材料，通知原告補(bǔ)交這些材料，原告在規(guī)定的期限內(nèi)未補(bǔ)交的，視為原告放棄申請，故不需要被告答復(fù)，也就是說，被告不存在不履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)的問題。原告在規(guī)定的期間內(nèi)未向被告提交有關(guān)補(bǔ)充材料，也未說明未提交的理由，故視為放棄申請，未作出決定。這類案件，被告除應(yīng)當(dāng)向法院提供原告缺少哪些材料的證據(jù)外，還應(yīng)提供要求原告補(bǔ)充材料的通知材料，如通知書、口頭通知筆錄、送達(dá)回執(zhí)、郵寄存根、證人證言等。被告提供的證據(jù)材料能夠證明其辯稱內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被告完成了舉證責(zé)任，反之，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被告未完成舉證責(zé)任。

（3）被告以不屬于其管轄范圍而未作出答復(fù)的案件。這類案件，被告辯稱，原告申請的事項不屬于其法定職權(quán)管轄的范圍，故未給予答復(fù)。

（4）被告以辦理期限尚未屆滿而未作答復(fù)的案件。這類案件被告在答辯中以各種理由稱辦理期限尚未屆滿，故在起訴時未作出決定。因此，對此類案件，被告應(yīng)當(dāng)提供收到原告申請的時間以及延長辦理期限的證據(jù)材料。如果被告提供的證據(jù)材料能夠證明其法定辦理期限尚未屆滿的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其完成了舉證責(zé)任，反之，則未完成舉證責(zé)任。這里需要注意兩個問題：一是如果辦理某項事務(wù)需要通過鑒定、試驗、考試等，進(jìn)行鑒定、試驗、考試等所用的時間應(yīng)當(dāng)從辦理期限中扣除；二是被告在訴訟中作出決定的，如果原告對被告作出的決定也提起行政訴訟的，法院可以一并審理，經(jīng)審理認(rèn)定后起訴的決定合法的，法院對不作為行為應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。

2．訴行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)或義務(wù)案件被告舉證的內(nèi)容。此類案件，被告應(yīng)當(dāng)根據(jù)拒絕的理由而定。除被告以其不具有申請事項管轄職權(quán)拒絕履行職責(zé)或義務(wù)的案件與訴行政機(jī)關(guān)不作為案件舉證內(nèi)容相同外，此類案件還有以下兩種特殊情況：

（1）以申請人未提交有關(guān)材料為由拒絕頒發(fā)法律證書的案件。這類案件要求被告向法院提供原告提交有關(guān)材料的登記表。如果被告提供不出原告提交有關(guān)材料的登記表，原告堅持認(rèn)為其已經(jīng)提供給被告的，被告作不出令人信服的說明的，應(yīng)當(dāng)推定被告拒絕履行法定職責(zé)或義務(wù)的行為主要證據(jù)不足。

（2）以申請不符合法定條件為由拒絕履行職責(zé)或義務(wù)的案件。這類案件應(yīng)當(dāng)要求被告提供其認(rèn)定不符合法定條件的證據(jù)。如果認(rèn)定原告提交的材料不符合法定要求的，被告應(yīng)當(dāng)向法庭提交原告申請時提交的申請材料登記表及材料；如果認(rèn)定原告提交的材料是虛假的，應(yīng)當(dāng)向法庭提交偽造、變造的原件及鑒定報告等，提供原告以非法手段取得證明材料的證據(jù)及其他證據(jù)；如果認(rèn)定不符合某項技術(shù)指標(biāo)，應(yīng)提供檢測報告、鑒定書、論證書等證據(jù)。

但對這兩類案件，如果被告完不成舉證責(zé)任，只能推定被告不履行法定職責(zé)或者義務(wù)的行為違法，但不能證明被告必須履行某種職責(zé)或者義務(wù)，一般情況下應(yīng)當(dāng)判決撤銷被訴決定，限被告在接到原告重新申請材料的一定期限內(nèi)作出具體行政行為。為了減少申請人的訴累，原告如果向法庭提供其全部申請材料，經(jīng)法庭審查符合行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者義務(wù)條件的，可以判決被告在一定期限內(nèi)履行某項法定職責(zé)或義務(wù)。

----蔡小雪、甘文：《行政訴訟實務(wù)指引》，人民法院出版社2014年版，第143-147頁。

來源：《最高人民法院司法觀點集成--行政卷（第二版）》、津法善行