作者：劉建梓（作者單位：鄭州鐵路運輸法院）
　　原載：《人民法院報》2017年7月7日

近年來，隨著依法治國方略的全面推進，政府信息公開工作對提高政府工作透明度、促進依法行政、服務(wù)人民群眾生產(chǎn)生活的作用得以充分發(fā)揮。與此同時，公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)申請獲取相關(guān)政府信息的情形也日益增多，繼而產(chǎn)生行政爭議、形成行政訴訟案件。從筆者所在法院受理的行政案件來看，政府信息公開案件已達所有行政案件的三成以上，并有逐年上升趨勢。筆者匯總了近兩年來審理的政府信息公開類案件，特別是經(jīng)審理確認行政機關(guān)答復(fù)違法、撤銷行政機關(guān)所作答復(fù)并判決重新答復(fù)的案件，認為行政機關(guān)在政府信息公開中應(yīng)注意以下幾方面的問題。

一、對申請公開的政府信息應(yīng)全面、完整進行答復(fù)，盡到完全答復(fù)義務(wù)

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第二十一條規(guī)定，對申請公開的政府信息，行政機關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)。根據(jù)該條規(guī)定，對申請人申請公開的政府信息，應(yīng)完全作出答復(fù)。在審判實踐中，經(jīng)常遇到申請人提交政府信息公開申請，有時在一張信息公開申請中申請公開兩項以上的政府信息，而行政機關(guān)僅就其中部分信息進行了答復(fù)，對一部分申請公開的信息未進行回應(yīng)，而被判決對該部分申請公開的信息未在法定期限內(nèi)作出答復(fù)違法，一般還被判決就該部分申請公開的信息限期作出答復(fù)。如原告孟某訴H省發(fā)改委政府信息公開一案，原告申請公開“Z市地鐵2號線及南延工程的立項批復(fù)文件”，H省發(fā)改委答復(fù)稱：地鐵2號線工程可行性研究報告于某時間由國家發(fā)改委予以批復(fù)，您申請的政府信息是由國家發(fā)改委制作，您可直接向其提出申請。本案原告申請的信息內(nèi)容應(yīng)為兩項，H省發(fā)改委對原告申請中提到的“南延工程”內(nèi)容未作出回應(yīng)，后法院判決確認H省發(fā)改委未在法定期限內(nèi)對原告申請公開的“Z市地鐵2號線南延工程的立項批復(fù)文件”信息作出答復(fù)違法。在此類案件中，還有一種情況是申請人填寫多份信息公開申請表，一并寄給行政機關(guān)，行政機關(guān)以一份信息公開答復(fù)進行答復(fù)的。如原告張某某訴H省國土資源廳政府信息一案，原告向被告郵寄了8份信息公開申請，但國土廳向其作出的答復(fù)僅對原告申請的4份信息作了答復(fù)，對另4份申請在法定期限內(nèi)未答復(fù)，被判決違法，并判決被告在15個工作日內(nèi)對另4份申請作出答復(fù)。

二、行政機關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)予以答復(fù)

《條例》第二十四條對行政機關(guān)政府信息公開答復(fù)的期限進行了明確規(guī)定，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)，如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機構(gòu)負責(zé)人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日。申請公開的政府信息涉及第三方權(quán)益的，行政機關(guān)征求第三方意見所需時間不計算在上述規(guī)定的期限內(nèi)。根據(jù)上述規(guī)定，行政機關(guān)對申請公開的信息，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)予以答復(fù)，如果超過法定期限，將被確認違法。如原告王某訴某行政機關(guān)政府信息公開一案，原告于2016年1月12日向該行政機關(guān)郵寄《政府信息公開申請表》，至2016年4月20日該行政機關(guān)才作出《信息公開答復(fù)》。雖然本案原告在郵寄信封上寫了該行政機關(guān)法定代表人個人的名字，但信封上標(biāo)明了“內(nèi)裝政府信息公開申請”，盡管被告提出郵件寫了法定代表人個人的名字，可能作為私人信件流轉(zhuǎn)而耽誤了答復(fù)期限，但法院審理認為，從郵件信封即能看出申請人郵寄的是信息公開申請，故雖收件人處寫了法定代表人的名字，亦不防礙依《條例》規(guī)定的答復(fù)期限審查被告答復(fù)行為的合法性。本案被告的答復(fù)已明確超過法定期限，遂判決確認被告超期答復(fù)違法。

三、應(yīng)準確界定以商業(yè)秘密、個人隱私為由拒絕公開信息的適用情形

《政府信息公開條例》第二十三條規(guī)定，行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。對于該條規(guī)定，適用的條件其實是非常嚴格的，從我們審理的案件看，對該條適用不嚴格而作出的答復(fù)時有發(fā)生。如原告王某向某行政機關(guān)申請公開“在該機關(guān)組織的錄用國家公務(wù)員工作中審核批準的《報名情況匯總表》”，對原告的申請，該行政機關(guān)以“原告申請公開的政府信息內(nèi)容涉及個人隱私”為由不予公開，但并未提供證據(jù)證明其履行了向第三方征求意見的程序。且原告申請公開的《報名情況匯總表》所載內(nèi)容包括姓名、性別、年齡、政治面貌、民族、文化程度、參加工作時間、身份證號、工作單位、身份、職務(wù)、任職時間、考核情況，根據(jù)該行政機關(guān)所在省人事廳的相關(guān)文件規(guī)定，《報名情況匯總表》是經(jīng)過下級行政機關(guān)張榜公布后上報被告復(fù)核的，故不應(yīng)涉及個人隱私，即使涉及個人隱私也可作區(qū)分處理，因此法院認為該行政機關(guān)的答復(fù)不正確，被判決撤銷并責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

還有行政機關(guān)以申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密，經(jīng)征求第三方意見不同意公開，而拒絕公開的情況。如原告李某訴H省國資委政府信息公開一案，原告申請公開《某國有企業(yè)對某煤礦自愿申請關(guān)閉給予捐贈補償?shù)恼埵尽稨省國資委答復(fù)稱：因該申請內(nèi)容為商業(yè)秘密，涉及第三方權(quán)益，經(jīng)征求第三方的意見，該第三方要求不公開此文件，故不公開申請人申請的政府信息。法院經(jīng)審理認為，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第一款規(guī)定，被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證。本案H省國資委應(yīng)對原告申請的政府信息內(nèi)容是否涉及商業(yè)秘密承擔(dān)舉證責(zé)任，但被告沒有向法院提供該信息是商業(yè)秘密的證據(jù)，致使法院無法審查認定原告申請公開的政府信息內(nèi)容是否構(gòu)成商業(yè)秘密，是否屬于不應(yīng)公開的政府信息范圍。因此，法院判定被告所作的政府信息答復(fù)證據(jù)不足，予以撤銷，并責(zé)令其在法定期限內(nèi)重新作出答復(fù)。

四、應(yīng)準確界定何為不宜公開的內(nèi)部管理信息

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)[2010]5號）中規(guī)定，行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息。但此處的內(nèi)容管理信息應(yīng)是一般不會對外產(chǎn)生影響的信息，而不能僅以信息在行政機關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)或不向外界送達為依據(jù)進行判斷。行政機關(guān)有時存在以內(nèi)部管理信息為由拒絕公開相關(guān)信息的作法，但對如何界定亦應(yīng)準確把握。如原告宋某訴H省民政廳政府信息公開案，原告向被告申請公開“被告對某市民政部門作的一份《關(guān)于對某某烈士冒名問題進行整改的通知》”，被告答復(fù)稱，該文件屬行政機關(guān)在日常工作中制作的內(nèi)部管理信息，不屬應(yīng)公開的政府信息，依法不予公開。法院經(jīng)審理認為，《政府信息公開條例》第二條規(guī)定，本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。本案中，被告制作的該份文件屬于政府信息，該雖是被告對其下級行政機關(guān)作出的，但其內(nèi)容涉及申請人的切身利益?！稐l例》第九條亦將涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息作為應(yīng)當(dāng)主動公開的信息。本案原告是該文件所涉烈士的后輩親屬，該政府信息涉及原告的切身利益，不宜認定為不能公開的內(nèi)容管理信息，被告以該文件屬內(nèi)部管理信息為由不予公開，依據(jù)不足，遂判決撤銷了被告所作答復(fù)，并責(zé)令其重新答復(fù)。

五、行政機關(guān)以政府信息已經(jīng)移交國家檔案館而拒絕公開的，應(yīng)當(dāng)在訴訟中提供相關(guān)證據(jù)予以證明

還以上述原告宋某與H省民政廳政府信息公開案為例，該案中原告還申請公開“某某號《因戰(zhàn)因公犧牲人員家屬光榮紀念證》存根的檔案資料”，被告答復(fù)稱“該檔案資料現(xiàn)存H省檔案館”而拒絕公開。法院經(jīng)審理認為，雖然《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定，政府信息已經(jīng)移交國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但該司法解釋第五條規(guī)定，被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證。故本案被告應(yīng)對政府信息已移交檔案館的事實向法院舉證，但被告未向法院提交相關(guān)證據(jù)，法院認為被告的答復(fù)主要證據(jù)不足，而判決撤銷。

六、行政機關(guān)以相關(guān)政府信息不存在為由不予公開，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其已經(jīng)盡到了合理檢索義務(wù)

申請人申請公開政府信息，應(yīng)當(dāng)盡可能詳細地對政府信息的內(nèi)容進行描述，以有利于行政機關(guān)檢索。同時，行政機關(guān)亦應(yīng)對申請人申請公開的信息盡到合理的檢索義務(wù)，并應(yīng)在訴訟中提供其盡到合理檢索義務(wù)的證據(jù)。如原告孫某訴某行政機關(guān)政府信息公開一案，原告因所住房屋被拆除，要求公開其房屋所占土地被征為國有的政府信息。該行政機關(guān)答復(fù)稱，申請人申請的信息不存在。卻未提供其經(jīng)過檢索的證據(jù)。法院經(jīng)審理認為，被告以原告申請的信息不存在為由不予公開，但沒有提供證據(jù)證明其已經(jīng)盡到了合理檢索義務(wù)，故認定被告所作政府信息公開答復(fù)，主要證據(jù)不足，判決撤銷。

七、對咨詢類的信息公開申請的認識和處理問題

根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，適用條例的政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。在處理政府信息公開案件時，經(jīng)常會碰到申請人申請公開的內(nèi)容不能指向確定的、現(xiàn)實存在的政府信息，而是進行咨詢的情況時有發(fā)生。表現(xiàn)形式多為要求行政機關(guān)對其申請作出選擇性答復(fù)，或者要求公開作出某一行政行為的依法或事實、理由等。如原告王某向某行政機關(guān)申請公開“是否對某一企業(yè)作出行政處罰，如未作出處罰請公開有法不依、違法不究的法律依據(jù)?！睂@種申請內(nèi)容，筆者認為，這是申請人為了解某些情況而進行的咨詢，其申請內(nèi)容所指向的不是現(xiàn)實存在的，并以一定形式記錄、保存的信息。對于咨詢性質(zhì)的公開申請，筆者認為不屬于《條例》調(diào)整的范疇，行政機關(guān)針對此類咨詢申請所作的答復(fù)行為，不屬《條例》所規(guī)定的政府信息公開行為，不會對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，申請人如對此種答復(fù)提出行政復(fù)議申請或行政訴訟，應(yīng)視為不符合行政復(fù)議及行政訴訟的受案范圍。

八、對如何做好政府信息公開答復(fù)的建議

行政機關(guān)收到申請人的政府信息公開申請，應(yīng)先依據(jù)《條例》第二條判斷其申請的內(nèi)容是否是政府信息，看其申請的內(nèi)容是否明確，如果不明確，應(yīng)及時告知申請人作出更改、補充。在作出答復(fù)時，應(yīng)嚴格按照《條例》第二十一條、第二十二條、第二十三條、第二十四條等條的規(guī)定，對原告申請的內(nèi)容在法定期限內(nèi)作出全面答復(fù)。當(dāng)欲對申請人的申請以某種理由拒絕公開時，一定要說明理由。

申請人不服行政機關(guān)信息公開答復(fù)而提起行政訴訟的，應(yīng)依法于舉證期限內(nèi)向法院提交作出信息公開答復(fù)的證據(jù)和依據(jù)。對拒絕公開的答復(fù)，要按照《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第一款規(guī)定，被告拒絕向原告提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的根據(jù)以及履行法定告知和說明理由義務(wù)的情況舉證。如答復(fù)信息不存在的，要提供盡到合理檢索義務(wù)的證據(jù)；以涉及商業(yè)秘密為由不公開的，要提供證明信息涉及商業(yè)秘密的證據(jù)，對于涉及商業(yè)秘密信息的本身，在訴訟中應(yīng)向法院提供，但可進行說明，在法院作出判斷之前不能提供給原告；以信息移交國家檔案館不予公開的，要提供移交的證明材料。等等。

另外，關(guān)于在政府信息公開工作中如何適用“三需要”的問題?！稐l例》第十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請獲取相關(guān)政府信息。筆者認為在處理政府信息公開申請時，一般不必審查申請人是否具備“三需要”的條件。但《條例》與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行<政府信息公開條例>若干問題的意見》對“三需要”問題進行了規(guī)定，依《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條第六款的規(guī)定，行政機關(guān)以不符合“三需要”為由不予提供信息的，法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明。由此規(guī)定可知，法院對原告是否符合“三需要”持十分寬松的態(tài)度。故建議行政機關(guān)在信息公開答復(fù)中審慎適用“三需要”標(biāo)準。