行政行為的可訴性，是指行政主體作出的行政行為在一定條件下可訴諸法院，進入司法審查程序的一種本質(zhì)屬性。行政案件不僅涉及個人利益，還與公共利益、行政管理秩序有密切關(guān)系，基于維護行政法律關(guān)系以及行政管理秩序的穩(wěn)定性，行政訴訟啟動有必要加以適當限制，行政行為的可訴性與起訴期限等成為行政案件的法定起訴條件。在司法實踐中，通知等程序性行政行為是否具有可訴性存在一些疑惑，對此，筆者擬從以下三方面進行闡述。

　　一、“成熟性原則”對程序性行政行為可訴性的影響

　　一般而言，行政機關(guān)在行政過程中就程序性事項作出的通知或告知行為即程序性行政行為，因不具有終局性，往往不被法院受理和審查。對此類行政行為，學理上稱之為“不成熟的行政行為”。與該概念相對應的是“成熟性原則”，最早是由美國法院的判例確立的一個程序原則，是指行政行為必須發(fā)展到能夠起訴的階段,即已經(jīng)達到成熟的程度,才能提出控訴，否則法院不予受理。

　　雖然我國行政訴訟法沒有明確規(guī)定“成熟性原則”，但觀察我國早期行政訴訟歷程，“成熟性原則”對行政審判實務的影響深遠，逐漸形成程序性行政行為不具有可訴性的觀點。具體而言，行政訴訟審查的對象應是對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生確定效力的成熟性行政行為，行政機關(guān)在作出行政處理決定之前的預備性或階段性行為，是事實行政行為，尚未對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實際的影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。正如最高人民法院行政庭原審判長蔡小雪對此解釋，之所以設(shè)定這樣的標準，主要是為了防止法院過早介入行政程序，這符合司法權(quán)與行政權(quán)分立制衡原則，而且也有助于確定原、被告爭議的準確內(nèi)容和性質(zhì)。

　　二、程序性行政行為可訴性從“困局”中突破

　　在行政訴訟實踐中，囿于行政行為成熟性原則，部分法院過分熱衷“以行政行為尚未成熟為由駁回起訴”，導致部分行政案件已達到案結(jié)效果，但行政爭議卻未了；法院在“程序行為是否可訴”主動陷入困局，并被指與行政訴訟系實質(zhì)解決行政爭議的立法目的背道而馳。事實上，確有一些程序性行政行為直接影響了當事人的權(quán)利義務，甚至部分行政機關(guān)借“程序行為不可訴”來規(guī)避行政不作為。

　　為此，最高人民法院在其發(fā)布的《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》、第69號指導案例（王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案）中指出：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實上終止的除外?！薄爱斒氯苏J為行政機關(guān)作出的程序性行政行為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對其權(quán)利義務產(chǎn)生明顯的實際影響，且無法通過提起針對相關(guān)的實體性行政行為的訴訟獲得救濟，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理?！鄙鲜鏊痉ń忉?、指導案例對行政行為成熟性標準進行了適當修正和突破，特別是第69號指導案例具有對所有程序性行政行為司法審查的參照效力。至此，程序性行政行為原則上不具有可訴性，但如果該行為對行政相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的，且這種影響不受制于最終處理決定，或者該程序行為具有事實上的最終性的，則具有可訴性。

　　三、程序性行政行為可訴性的司法審查

　　在訴訟實踐中，行政行為的可訴性即為行政訴訟的受案范圍的審查，因此，行政行為的可訴性關(guān)系到當事人的訴權(quán)問題和立案登記制度的正確實施，法院無論是在立案階段還是在審理階段都必須盡到全面客觀審慎的義務。行政訴訟法在該法第二條對行政訴訟受案范圍進行了總體劃定，第十二條進行了正面有限性列舉，第十三條對不可訴行為進行了排除。為進一步明確可訴行政行為的界限，最高人民法院于2018年2月8日施行《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，對不屬于行政訴訟受案范圍的事項作出了具體排除，即除行政訴訟法第十三條規(guī)定的行為外，公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為，行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為，行政機關(guān)作出行政行為而實施的準備、論證、研究、導報、咨詢等過程性行為，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為等十大類行政行為，亦不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　雖然上述司法解釋沒有針對程序性行政行為是否可訴性作出明確規(guī)定，但對可訴的行政行為需要具備“成熟性”以及對當事人的權(quán)利義務產(chǎn)生了實際影響等特征作出了明確規(guī)定。上述司法解釋之所以沒有針對程序性行政行為是否可訴性作出明確規(guī)定，這是因為在行政訴訟實踐中，冠以“通知”“公告”“告知”等程序性行政行為具有其復雜性和隱蔽性，不能簡單“一刀切”規(guī)定為可訴行政行為或者不可訴行政行為，而應當對其具體內(nèi)容進行分析和區(qū)分。若該類通知內(nèi)容為單純告知此前作出的或擬作出的行政決定內(nèi)容，并不直接對對公民、法人或者其他組織設(shè)定權(quán)利、加負義務，對外不產(chǎn)生實際影響，屬于不可訴的行政行為，即屬于司法解釋中所規(guī)定不具有可訴性的“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響的行為”；若該類通知同時具有針對特定相對人產(chǎn)生實際影響的內(nèi)容且無法通過提起針對相關(guān)的實體性行政行為的訴訟獲得救濟，屬可訴的行政行為，即屬于第69號指導案例所涉及的“程序性行政行為”。

　?。ㄗ髡邌挝唬簭V東省海豐縣人民法院）

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