一般而言，行政機(jī)關(guān)作出的程序性事項通知或告知行為，也即過程性行政行為或程序性行政行為，因不具有終局性，往往不被法院受理和審查。對此類行政行為，學(xué)理上還有一個名稱，叫作“不成熟的行政行為”，譬如樹上結(jié)的果實，要對果實進(jìn)行品味評價，須待果實成熟以后，不成熟的果實難免青澀，不能真正反映果實的味道和品質(zhì)。中國有個成語叫“蓋棺而定”，體現(xiàn)的也是這個意思。

行政行為成熟性原則，是指行政行為必須發(fā)展到一定的階段, 即已經(jīng)達(dá)到成熟的程度, 才能允許進(jìn)行司法審查?！俺墒煨栽瓌t”為美國司法判例所創(chuàng)造，在1967年之前，（美）最高法院不愿意審查任何法律、規(guī)則或者行政機(jī)關(guān)觀點(diǎn)的非正式說明，除了當(dāng)事人在強(qiáng)制執(zhí)行訴訟中試圖對其行為進(jìn)行抗辯的時候；但在1967年Abbott Laboratories v. Gardner一案中，成熟性原則發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，（美）最高法院修正確立新的成熟性標(biāo)準(zhǔn)，或說“Abbott標(biāo)準(zhǔn)”，即“對于這個問題，最好是以雙重的視角進(jìn)行分析，我們既要評估這些爭點(diǎn)是否適合于司法判決，也要評估在暫時停止法院審理時當(dāng)事人遇到的困難。”

觀察我國行政訴訟實踐，最早對行政行為成熟性的審查，可追溯至賴恒安訴重慶市人民政府不予復(fù)議上訴案。該案中，最高法院審理認(rèn)為，由于涉案報告需待上級主管部門審批，其內(nèi)容尚未最終確定，對原告的權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生實際影響，故該行為屬不成熟的行政行為，不具有可訴性。自此，最高法院通過該裁判實際上確立了行政行為成熟性標(biāo)準(zhǔn)，即“正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成”。

最高法院行政庭原審判長蔡小雪法官對此解釋，之所以設(shè)定這樣的標(biāo)準(zhǔn)，主要是為了防止法院過早介入行政程序，這符合司法權(quán)與行政權(quán)分立制衡原則，而且也有助于確定原被告爭議的準(zhǔn)確內(nèi)容和性質(zhì)。（蔡小雪·行政審判與行政執(zhí)法實務(wù)指引）

此后，行政審判實務(wù)的主流觀點(diǎn)，傾向于該類程序性行政行為不具有可訴性。

另在“北京八達(dá)嶺野生動物世界有限公司不服北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局關(guān)于治理整頓戶外廣告通告案”中，原告因不服被告北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局在其發(fā)布的《關(guān)于治理整頓大型戶外廣告的通告》中將原告設(shè)置的廣告列入“非法設(shè)置的單立柱、落地式戶外廣告的清單”中，向法院提起撤銷之訴，要求法院撤銷該行政行為。

受理該案的北京市西城區(qū)人民法院在裁定書中旗幟鮮明的表達(dá)了對“行政行為成熟性”的堅持，“行政訴訟審查的對象應(yīng)是對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生確定效力的成熟性行政行為，行政機(jī)關(guān)在作出行政處理決定之前的預(yù)備性或階段性行為，如果尚未對公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實際的影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。本案中，因被訴行政行為系被告在集中治理整頓本市行政區(qū)域內(nèi)單立柱、落地式戶外廣告的過程中所采取的階段性行為，不符合可訴行政行為的成熟性要求，亦沒有對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，故原告所訴行為不屬于行政訴訟受案范圍?！睋?jù)此，該院作出裁定駁回原告的起訴。

但是，隨著行政訴訟案件的逐年劇增，越來越多的程序性行政行為被原告起訴至法院，而且越來越多的程序性行政行為在事實上直接影響了當(dāng)事人的合法權(quán)益，程序性行政行為是否可訴再次受到關(guān)注。

一方面，基于司法禮讓原則，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的相對專長，行政機(jī)關(guān)在與自身主管事務(wù)相關(guān)的事實認(rèn)定、政策把握方面，擁有更多的經(jīng)驗和優(yōu)勢，司法機(jī)關(guān)武斷的審查和否定終將會把自己逼入囧途；另一方面，若否定“事實上受到行政機(jī)關(guān)行為不利影響的人”的訴訟資格，則會導(dǎo)致更多的不正義。但囿于主流觀點(diǎn)和最高法的裁判指引，大多數(shù)案件被以行政行為尚未成熟為由駁回，但案結(jié)卻爭議未了，問題甚至直接指向行政機(jī)關(guān)借“程序行為不可訴”之馬甲規(guī)避實質(zhì)上的不作為。

如同“Abbott標(biāo)準(zhǔn)”在美國的確立歷程，面對程序性行政行為不可訴原則造成的越來越多的不正義，最高人民法院也在司法實踐中積極進(jìn)行修正。

2009年12月14日，最高法院發(fā)布《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》，其第三條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實上終止的除外。”

2011年7月29日，最高法院發(fā)布《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，其第二條第一項規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：因申請內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)要求申請人作出更改、補(bǔ)充且對申請人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的告知行為；……”

上述兩部司法解釋實際上對行政行為成熟性標(biāo)準(zhǔn)，即“正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了變通，即對程序性行政行為或中間行為，原則上不可訴，但如果該行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的，則可訴。

新近發(fā)布的第69號指導(dǎo)案例對程序性行政行為的審查以及行政行為成熟性判斷作了更進(jìn)一步的拓展。該指導(dǎo)案例的參照效力，已經(jīng)逾越前述司法解釋所開辟的行政許可和政府信息公開領(lǐng)域，成為對所有程序性行政行為司法審查的參照標(biāo)準(zhǔn)。

該案中，第三人嘉寶公司就其職工王某因交通事故死亡，向被告樂山市人力資源與社會保障局申請工傷認(rèn)定，并提交了峨眉山市公安局交警大隊出具的《道路交通事故證明》。被告以公安機(jī)關(guān)交通管理部門尚未對本案事故作出交通事故認(rèn)定書為由，對原告及第三人作出《工傷認(rèn)定時限中止通知書》。因公安局交警大隊就王某交通事故死亡，依據(jù)所調(diào)查的事故情況，只能依法作出《道路交通事故證明》，而無法作出《交通事故認(rèn)定書》，被告以未提供交通事故認(rèn)定書為由中止工傷認(rèn)定程序，雖系一種程序性行為，但對原告權(quán)利義務(wù)的影響事實上是終局性的，原告實際上無法通過對相關(guān)實體性行政行為提起訴訟獲得救濟(jì)。據(jù)此，樂山市市中區(qū)法院認(rèn)定被告作出的“中止通知”可訴，并判決予以撤銷。

該指導(dǎo)案例的裁判要旨?xì)w納為：“當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實際影響，且無法通過提起針對相關(guān)的實體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”

誠如蔡小雪法官所言：“任何標(biāo)準(zhǔn)都有例外?！Ｐ姓绦虻淖詈箅A段已經(jīng)完成’的標(biāo)準(zhǔn)不是絕對的。在有的情況下，盡管行政程序的最后階段尚未完成，但行政行為已經(jīng)對公民造成實質(zhì)性的不利影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這個行政行為已經(jīng)成熟?！睖?zhǔn)此以言，第69號指導(dǎo)案例為蔡小雪法官所謂之“例外”提供了一個實務(wù)范例。

第69號指導(dǎo)案例無疑是行政審判實務(wù)的一大創(chuàng)新，假如沒有猜錯，69號案例折射了最高法院關(guān)于程序性行政行為的審查從被動、形式主義立場轉(zhuǎn)向主動、實質(zhì)利益審查的立場。這一立場，與新修訂的行政訴訟法以解決行政爭議為目的，監(jiān)督依法行政，側(cè)重對行政訴訟原告訴權(quán)及事實利益的保障是一脈相承的，也是形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治推進(jìn)過程中的一次突破。

高  山

2016年10月13日