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問(wèn)題1：如何理解《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱行訴解釋）第64條中“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”？ 答疑意見(jiàn)： 《行訴解釋》第64條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年”。第一，上述“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”，應(yīng)當(dāng)理解為既要知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的內(nèi)容，也要知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為的行政機(jī)關(guān)。知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容與侵害權(quán)利直接相關(guān)。從行政法原理上看，無(wú)論時(shí)效、期限，都應(yīng)從“知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起算”，也就是從知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起算。第二，被告應(yīng)就原告知道起訴期限的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，被告主張?jiān)孀灾阑蛘邞?yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容及實(shí)施主體之日起已經(jīng)超過(guò)一年起訴期限的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。 問(wèn)題2：對(duì)于按照新《行政復(fù)議法》第23條規(guī)定應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置的情形，當(dāng)事人在2024年1月1日后起訴到法院已經(jīng)超過(guò)復(fù)議期限，但未超過(guò)起訴期限的，人民法院應(yīng)否受理？ 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。主要理由：第一，根據(jù)法不溯及既往的原則，救濟(jì)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)適用行政行為作出時(shí)的法律規(guī)范。新行政復(fù)議法關(guān)于復(fù)議前置的規(guī)定適用2024 年1月1日以后作出的行政行為。對(duì)于1月1日之前的行政行為，如果適用新法復(fù)議前置規(guī)定，可能會(huì)剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，這是不符合立法原意的。第二，從行政復(fù)議法修訂過(guò)程中復(fù)議前置擴(kuò)大的初衷來(lái)看，其目的在于給予當(dāng)事人更多權(quán)利救濟(jì)機(jī)會(huì)，而非限制。當(dāng)事人超過(guò)復(fù)議期限的已喪失復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)可能以超過(guò)申請(qǐng)期限為由不予受理。當(dāng)事人在新行政復(fù)議法實(shí)施之前未選擇復(fù)議路徑，并不能否定或者剝奪其合法訴權(quán)。當(dāng)事人在起訴期限內(nèi)，仍可以依法提起行政訴訟。 問(wèn)題3：復(fù)議機(jī)關(guān)以原行政行為對(duì)適用法律規(guī)范的理由闡述不夠明確為由，決定確認(rèn)違法的，是否應(yīng)當(dāng)列為共同被告？ 答疑意見(jiàn)： 關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)是否為行政訴訟的共同被告問(wèn)題。第一，根據(jù)《行訴解釋》第22條第1款規(guī)定，行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨樗J(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)、改變?cè)姓袨樗m用的規(guī)范依據(jù)，但未改變?cè)姓袨樘幚斫Y(jié)果的，視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為。因此，如果復(fù)議機(jī)關(guān)僅改變了原行政行為適用的法律規(guī)范但未改變處理結(jié)果的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)為共同被告；如果復(fù)議機(jī)關(guān)不僅改變了原行政行為適用的法律規(guī)范而且改變了處理結(jié)果，則應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。第二，確認(rèn)違法決定原則上屬于“改變行政行為”的情形，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作單獨(dú)被告。關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為“原行政行為對(duì)適用法律規(guī)范的理由闡述不夠明確”與“復(fù)議決定確認(rèn)違法”分別涉及《行政復(fù)議法》第63、64、65條及《行訴解釋》第22條的正確適用問(wèn)題。根據(jù)《行政復(fù)議法》第63條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法，但是未正確適用依據(jù)的，復(fù)議機(jī)關(guān)可以變更該行政行為。根據(jù)第64條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，行政行為適用的依據(jù)不合法，復(fù)議機(jī)關(guān)可以撤銷或者部分撤銷該行政行為并責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行政行為。根據(jù)第65條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，在撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)可以確認(rèn)該行政行為違法。根據(jù)《行訴解釋》第22條第3款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法，屬于改變?cè)姓袨?，但?fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的除外。因此，在復(fù)議決定確認(rèn)原行政行為違法的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)是否為共同被告要依據(jù)確認(rèn)違法的理由進(jìn)行判斷。如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政行為適用的依據(jù)不合法應(yīng)予撤銷但撤銷會(huì)給國(guó)家利益或社會(huì)公共利益造成重大損害而決定確認(rèn)違法，屬于改變?cè)姓袨?，故?fù)議機(jī)關(guān)不是共同被告。 問(wèn)題4：業(yè)主委員會(huì)能否成為行政罰款的對(duì)象？ 答疑意見(jiàn)： 業(yè)主委員會(huì)能否直接作為行政機(jī)關(guān)罰款對(duì)象的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是業(yè)主委員會(huì)是否屬于行政管理對(duì)象的問(wèn)題。第一，業(yè)主委員會(huì)屬于行政訴訟法規(guī)定的“其他組織”。業(yè)主委員會(huì)選舉產(chǎn)生之后，經(jīng)依照《物業(yè)管理?xiàng)l例》第16條第1款“業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案”的規(guī)定備案，就成為“其他組織”，也就是《民法典》規(guī)定的“非法人組織”。第二，司法解釋明確了業(yè)主委員會(huì)作為行政相對(duì)人的原告資格。依照《行訴解釋》第18條第1款“業(yè)主委員會(huì)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟”的規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)可以為了業(yè)主共有利益，作為原告提起行政訴訟。業(yè)主委員會(huì)屬于行政管理對(duì)象。例如，《物業(yè)管理?xiàng)l例》第19條第2款規(guī)定：“業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)作出的決定違反法律、法規(guī)的，物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正或者撤銷其決定，并通告全體業(yè)主?！币虼耍勒铡缎姓幜P法》第4條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤钡囊?guī)定以及其他條款的規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)能夠直接作為行政機(jī)關(guān)罰款的對(duì)象。第三，業(yè)主委員會(huì)能夠履行繳納罰款的義務(wù)。由于業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)業(yè)主大會(huì)的授權(quán)對(duì)外代表業(yè)主進(jìn)行民事活動(dòng)，所產(chǎn)生的法律后果由全體業(yè)主承擔(dān)，故若業(yè)主委員會(huì)可支配的財(cái)產(chǎn)不足以交納罰款的，應(yīng)當(dāng)依照《民法典》第104條“非法人組織的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，其出資人或者設(shè)立人承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”的規(guī)定，由全體業(yè)主承擔(dān)繳納罰款的責(zé)任。第四，業(yè)主委員會(huì)成員的違法行為，應(yīng)當(dāng)以該成員為行政處罰對(duì)象?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第19條第1款規(guī)定：“業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，不得作出與物業(yè)管理無(wú)關(guān)的決定，不得從事與物業(yè)管理無(wú)關(guān)的活動(dòng)。”若業(yè)主委員會(huì)系為了執(zhí)行業(yè)主大會(huì)決定事項(xiàng)，在從事與物業(yè)管理有關(guān)的活動(dòng)中違反行政管理法律規(guī)范，則應(yīng)以業(yè)主委員會(huì)為行政處罰對(duì)象。若業(yè)主委員會(huì)的成員假借業(yè)主委員會(huì)的名義進(jìn)行違法行為，則應(yīng)以該成員為行政處罰對(duì)象。 問(wèn)題5：行政機(jī)關(guān)答復(fù)該信息屬于工商登記資料等信息的，應(yīng)當(dāng)如何裁判？ 答疑意見(jiàn)： 第一，根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第27條規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以向地方各級(jí)人民政府、對(duì)外以自己名義履行行政管理職能的縣級(jí)以上人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)的政府信息。實(shí)踐中，就工商登記資料申請(qǐng)公開(kāi)引發(fā)的行政案件，人民法院裁定駁回起訴或者判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形均存在。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第36條第7款的規(guī)定，對(duì)所申請(qǐng)公開(kāi)的信息屬于工商、不動(dòng)產(chǎn)登記資料等信息，有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)信息的獲取有特別規(guī)定的，告知申請(qǐng)人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。不動(dòng)產(chǎn)登記信息、工商登記信息、戶籍信息等特殊類型的政府信息，雖然也是行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能過(guò)程中制作或者獲取的，但是因?yàn)檫@些信息的特殊性，其申請(qǐng)人資格、公開(kāi)對(duì)象、公開(kāi)范圍、公開(kāi)程序等，都與其他普通的政府信息公開(kāi)有明顯的區(qū)別。第二，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用原則，申請(qǐng)人依據(jù)政府信息公開(kāi)條例的規(guī)定申請(qǐng)獲取這方面信息的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知按照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理，行政機(jī)關(guān)不作為政府信息公開(kāi)申請(qǐng)予以處理。因此，這種情況下，行政機(jī)關(guān)作出的程序性答復(fù)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。根據(jù)《行訴解釋》第1條第2款第10項(xiàng)規(guī)定，可以裁定駁回起訴，即行政機(jī)關(guān)以當(dāng)事人所申請(qǐng)公開(kāi)信息屬于工商登記資料等信息為由作出答復(fù)的，可以裁定駁回起訴。  問(wèn)題1：公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，訴訟請(qǐng)求不具體或者所列被告不明確的，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理？（提問(wèn)人：江西南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院章鵬在法官） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，人民法院要在對(duì)起訴條件依法審查的基礎(chǔ)上，充分履行釋明義務(wù)，切實(shí)保障起訴人合法權(quán)利。我分三個(gè)層次解答： 第一，行政訴訟法規(guī)定，起訴須有具體的訴訟請(qǐng)求、明確的被告。符合法定起訴條件是人民法院依法受理行政訴訟案件的法定要求。行政訴訟法第49條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”訴訟請(qǐng)求不具體、被告不明確等情形，不符合法定起訴條件，人民法院依法可以裁定不予立案。 第二，在審查起訴階段，人民法院應(yīng)當(dāng)充分履行指導(dǎo)釋明義務(wù)。行政訴訟法第51條第3款規(guī)定了法院的指導(dǎo)釋明義務(wù)。即，起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第55條進(jìn)一步規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)就起訴狀內(nèi)容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進(jìn)行審查。起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補(bǔ)正并符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊(cè)；堅(jiān)持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。據(jù)此，人民法院須充分履行審查、指導(dǎo)和釋明義務(wù)，不宜簡(jiǎn)單裁定不予立案。 第三，對(duì)于已進(jìn)入審理程序的案件，人民法院也應(yīng)當(dāng)充分履行釋明義務(wù)。在審理過(guò)程中，經(jīng)釋明原告同意補(bǔ)正相關(guān)材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)記錄在冊(cè)。原告拒絕補(bǔ)正的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形作出處理：訴訟請(qǐng)求不具體，但訴訟請(qǐng)求的表述不影響人民法院進(jìn)行實(shí)體審查的，應(yīng)當(dāng)依法審理后作出裁判；被告不明確，但可以查清其他適格被告的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴，并在裁定書(shū)中明確告知適格被告情況。 綜上，人民法院要依照行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，以解決相對(duì)人實(shí)質(zhì)訴求為導(dǎo)向，充分履行指導(dǎo)釋明等職責(zé)，有效解決“程序空轉(zhuǎn)”問(wèn)題，防止出現(xiàn)“群眾一件事、法院多件案”現(xiàn)象。 問(wèn)題2：在大多數(shù)被征收人已經(jīng)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議情況下，如何在征收項(xiàng)目正常推進(jìn)和保護(hù)未簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收人的合法權(quán)益之間尋求平衡？（提問(wèn)人：山西省高級(jí)人民法院行政審判庭程彥斌庭長(zhǎng)） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，這一問(wèn)題從以下三個(gè)層次把握： 第一，要依法保障未簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收人的起訴權(quán)利。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第31條和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第26條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與被征收人達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出補(bǔ)償決定。被征收人可以就補(bǔ)償決定依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。 第二，人民法院在審理過(guò)程中，要兼顧公共利益和個(gè)人利益的平衡。人民法院要在對(duì)被訴征收補(bǔ)償決定合法性進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，斟酌大多數(shù)被征收人已經(jīng)簽約的事實(shí)和原告實(shí)體權(quán)益的保護(hù)，依法穩(wěn)慎作出相應(yīng)裁判。 第三，在被征收人合法權(quán)益得到保障的基礎(chǔ)上，要穩(wěn)妥推進(jìn)公益征收項(xiàng)目。公益征收項(xiàng)目事關(guān)公共利益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊皶r(shí)推進(jìn)。被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。例如，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?/p> 問(wèn)題3：公民、法人或者其他組織對(duì)房屋交易合同網(wǎng)上簽約后的行政機(jī)關(guān)的備案行為不服提起訴訟，是否屬于行政訴訟受案范圍？（提問(wèn)人：重慶市高級(jí)人民法院行政庭許鵬法官） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，備案行為是否屬于行政訴訟受案范圍，需要審查該行為是否對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。 第一，行政訴訟法及其司法解釋明確了行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)。行政訴訟法第12條第1款第十二項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。《行訴解釋》第1條第2款第十項(xiàng)規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。根據(jù)上述規(guī)定，當(dāng)事人不服行政行為提起訴訟是否屬于行政訴訟受案范圍，應(yīng)當(dāng)以行政行為是否對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。 第二，房屋交易合同網(wǎng)上簽約備案，是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)的行為?！蹲》砍青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)房屋網(wǎng)簽備案工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建房〔2018〕128號(hào)）第2條第三項(xiàng)規(guī)定，實(shí)行房屋買賣合同網(wǎng)簽備案制度。經(jīng)網(wǎng)簽備案的房屋買賣合同，可以作為當(dāng)事人辦理銀行貸款、住房公積金提取、涉稅業(yè)務(wù)等的依據(jù)。據(jù)此，網(wǎng)簽備案行為與當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益緊密相連。因此，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的備案、拒絕或者拖延備案、拒絕備案更正等作為或者不作為行為不服提起訴訟的，屬于行政訴訟受案范圍。 問(wèn)題4：稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定出票企業(yè)虛開(kāi)增值稅發(fā)票并作出稅務(wù)處理決定，受票企業(yè)是否有權(quán)作為利害關(guān)系人申請(qǐng)行政復(fù)議？（提問(wèn)人：遼寧省大連市中級(jí)人民法院審監(jiān)庭王少琨庭長(zhǎng)） 答疑意見(jiàn)： 這個(gè)問(wèn)題，也從三個(gè)方面解答： 第一，受票企業(yè)是否符合行政復(fù)議申請(qǐng)人資格，主要看是否與行政行為有利害關(guān)系。根據(jù)行政復(fù)議法第30條第1款的規(guī)定，申請(qǐng)人須與被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為有利害關(guān)系。根據(jù)上述規(guī)定，受票企業(yè)能否對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)就出票企業(yè)虛開(kāi)增值稅發(fā)票作出的稅務(wù)處理決定申請(qǐng)行政復(fù)議，應(yīng)當(dāng)以該稅務(wù)處理決定是否影響受票企業(yè)的權(quán)利義務(wù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)。 第二，參照相關(guān)規(guī)章規(guī)定，稅務(wù)處理決定可能對(duì)受票企業(yè)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票征補(bǔ)稅款問(wèn)題的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2012年第33號(hào)）規(guī)定，納稅人取得虛開(kāi)的增值稅專用發(fā)票，不得作為增值稅合法有效的扣稅憑證抵扣其進(jìn)項(xiàng)稅額。因此，稅務(wù)處理決定將可能導(dǎo)致受票企業(yè)從出票企業(yè)處取得的增值稅專用發(fā)票不能作為增值稅合法有效的扣稅憑證抵扣其進(jìn)項(xiàng)稅額。據(jù)此，上述稅務(wù)處理決定對(duì)受票企業(yè)作為納稅人的權(quán)利義務(wù)有可能產(chǎn)生實(shí)際影響，受票企業(yè)與上述稅務(wù)處理決定具有利害關(guān)系，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。 第三，在例外情況下，稅務(wù)處理決定可能對(duì)受票企業(yè)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。參照國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)規(guī)章規(guī)定，在出票企業(yè)存在虛開(kāi)增值稅發(fā)票的情形下，受票企業(yè)并非必然不能將取得的增值稅專用發(fā)票作為增值稅扣稅憑證抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。在此情況下，當(dāng)有充分證據(jù)證明受票企業(yè)符合上述情形時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)出票企業(yè)的虛開(kāi)增值稅發(fā)票行為作出稅務(wù)處理決定將不會(huì)對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。受票企業(yè)不能作為行政復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議。當(dāng)然，在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)人資格不宜采取嚴(yán)格限制的作法，特別是，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)確認(rèn)申請(qǐng)人資格的，在行政訴訟中，人民法院要予以充分尊重。要按照新修訂的行政復(fù)議法的精神，充分發(fā)揮行政復(fù)議“低成本、高效率、寬口徑”的制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用。 問(wèn)題1：防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格？（提問(wèn)人：河北雄安新區(qū)中級(jí)人民法院焦志華） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格，需要從以下兩個(gè)角度進(jìn)行把握： 第一，在通常情況下，防汛抗旱指揮部具有行政訴訟被告資格。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，被告資格確定，包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織兩種情形。防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格，要看其是否具有法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)?！斗篮榉ā返?9條第3款規(guī)定：“有防汛抗洪任務(wù)的縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立由有關(guān)部門(mén)、當(dāng)?shù)伛v軍、人民武裝部負(fù)責(zé)人等組成的防汛指揮機(jī)構(gòu)，在上級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)和本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，指揮本地區(qū)的防汛抗洪工作，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在同級(jí)水行政主管部門(mén)；必要時(shí)，經(jīng)城市人民政府決定，防汛指揮機(jī)構(gòu)也可以在建設(shè)行政主管部門(mén)設(shè)城市市區(qū)辦事機(jī)構(gòu)，在防汛指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)城市市區(qū)的防汛抗洪日常工作。”可見(jiàn)，《防洪法》對(duì)防汛指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)立、組成、職能、權(quán)限等作了明確規(guī)定，屬于《行政訴訟法》第2條第2款中規(guī)定的法律授權(quán)組織，從而具備行政訴訟被告資格。 第二，在特殊情況下，防汛抗旱指揮部不具有行政訴訟被告資格。如果防汛抗旱指揮部并非按照上述規(guī)定設(shè)立，屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力的，則不具有行政訴訟被告資格。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行訴解釋》第20條第1款的規(guī)定，以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。 問(wèn)題2：行政拘留的時(shí)間能否在行政訴訟起訴期限內(nèi)扣除？（提問(wèn)人：天津市高級(jí)人民法院陳愛(ài)敏） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，行政拘留期間在行政訴訟起訴期限內(nèi)是否予以扣除，要看行政拘留是否屬于“不屬于當(dāng)事人自身的原因”而不能提起訴訟的情況，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情形作出認(rèn)定。 第一，扣除起訴期限的標(biāo)準(zhǔn)是“不屬于自身原因”。《行政訴訟法》第48條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。即，只有“因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的”才可以在起訴期限內(nèi)予以扣除。核心標(biāo)準(zhǔn)即是否屬于“不屬于自身的原因”耽誤期限。 第二，法律對(duì)保障拘留期間被拘留人行政訴權(quán)作出規(guī)定。法律法規(guī)明確規(guī)定，被拘留人不服行政拘留等行政行為的，其本人可以提起行政訴訟，因限制人身自由不能提起訴訟的，其近親屬可以受托起訴或者先行起訴。《行訴解釋》第14條第2款規(guī)定，公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或者書(shū)面委托以該公民的名義提起訴訟。近親屬起訴時(shí)無(wú)法與被限制人身自由的公民取得聯(lián)系的，近親屬可以先行起訴?！毒辛羲鶙l例》第25條、第26條以及《拘留所條例實(shí)施辦法》第40條第1款規(guī)定，被拘留人在被拘留期間有權(quán)提出舉報(bào)、控告，申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求國(guó)家賠償，提起行政訴訟或申請(qǐng)暫緩執(zhí)行行政拘留。即使被拘留人的人身自由受到限制，其仍有權(quán)采取委托代理人、當(dāng)面遞交、郵寄、傳真或者電子郵件等方式提起行政訴訟，其起訴權(quán)利并未受到限制。據(jù)此，行政拘留并不當(dāng)然屬于《行政訴訟法》第48條第1款規(guī)定的“不屬于自身原因”的情形。 第三，由于拘留客觀上導(dǎo)致不能提起訴訟的，被耽誤的時(shí)間在起訴期限內(nèi)應(yīng)予扣除。對(duì)于在特定情形下，確因拘留無(wú)法行使訴權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“不屬于自身原因”。被拘留人在起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交初步證據(jù)予以證明；公安機(jī)關(guān)提出相反意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明；被拘留人不能提供相關(guān)證據(jù)的，還可以依據(jù)《行政訴訟法》第41條的規(guī)定申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)。 問(wèn)題3：起訴人就行政機(jī)關(guān)未依職權(quán)履行法定職責(zé)提起的行政訴訟，是否有起訴期限限制？（提問(wèn)人：江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院李星星） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，起訴期限制度的目的在于督促起訴人盡快行使訴權(quán)，盡快使行政法律關(guān)系得到恢復(fù)。起訴人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的作為行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)受起訴期限限制。要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)案件，按照行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的種類，起訴期限的計(jì)算可以分為兩類情形： 第一，對(duì)于依申請(qǐng)履行法定職責(zé)的案件，應(yīng)當(dāng)遵守起訴期限規(guī)定。依申請(qǐng)履行法定職責(zé)的案件，法律對(duì)于申請(qǐng)期限、履責(zé)期限，往往作出明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后不履行法定職責(zé)，該行政不作為屬于擬制的行政行為，起訴期限應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起算。即，根據(jù)《行政訴訟法》第47條及《行訴解釋》第66條規(guī)定計(jì)算起訴期限，在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起6個(gè)月內(nèi)提出。 第二，對(duì)于依職權(quán)履行法定職責(zé)的案件，不適用起訴期限規(guī)定。行政機(jī)關(guān)依職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)斟酌履行法定職責(zé)的諸項(xiàng)條件，主動(dòng)履行法定職責(zé)。例如，遇有火情，公安消防機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行滅火職責(zé)。此時(shí)，法律并未要求起訴人提出申請(qǐng)，因而無(wú)法確定起算時(shí)點(diǎn)。起訴人對(duì)于因行政機(jī)關(guān)依職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行而未履行的行為起訴的，不受行政訴訟法規(guī)定的起訴期限限制。同時(shí)，根據(jù)修訂后的行政復(fù)議法的規(guī)定，對(duì)于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)行政復(fù)議程序予以救濟(jì)。不服行政復(fù)議決定的，起訴人可以依法提起行政訴訟。 問(wèn)題4：律師協(xié)會(huì)針對(duì)律師作出的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍？（提問(wèn)人：黑龍江省大慶市中級(jí)人民法院程雪飛） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，律師協(xié)會(huì)對(duì)律師作出的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，應(yīng)當(dāng)按照該行為的性質(zhì)來(lái)確定： 第一，律師協(xié)會(huì)依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范作出的行為，不屬于行政訴訟受案范圍。根據(jù)《律師法》的相關(guān)規(guī)定，律師協(xié)會(huì)是律師的自律性組織，作出涉及律師權(quán)益的行為，既有依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范的行業(yè)自治行為，也有依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的行政行為。對(duì)于律師協(xié)會(huì)依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范，例如中華全國(guó)律協(xié)《律師協(xié)會(huì)會(huì)員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》等規(guī)則，作出的行業(yè)內(nèi)部紀(jì)律處分行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)其他法定途徑予以救濟(jì)，不屬于行政訴訟的受案范圍。 第二，律師協(xié)會(huì)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)作出的影響律師等實(shí)際權(quán)利義務(wù)的行為，屬于行政訴訟受案范圍。依據(jù)《行訴解釋》第24條第3款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)律師協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施行政行為不服提起訴訟的，以律師協(xié)會(huì)為被告。例如，《律師法》第46條第1款授權(quán)律師協(xié)會(huì)行使八項(xiàng)職權(quán)，其中第五項(xiàng)是“組織管理申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng)，對(duì)實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核”。該事項(xiàng)屬于法律授權(quán)律師協(xié)會(huì)行使的外部行政管理職權(quán)事項(xiàng)，而非行業(yè)自治管理事項(xiàng)。即，律師協(xié)會(huì)對(duì)申請(qǐng)人實(shí)習(xí)登記申請(qǐng)作出處理的行為屬于行政行為。 問(wèn)題5：《土地管理法》第14條第3款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。該土地處理決定是否屬于復(fù)議前置事項(xiàng)？（提問(wèn)人：遼寧省高級(jí)人民法院陳默） 答疑意見(jiàn)： 對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的土地處理決定是否屬于復(fù)議前置范圍，需要根據(jù)該決定的內(nèi)容及性質(zhì)予以確定。 第一，根據(jù)法律規(guī)定，并非所有種類的土地處理決定均須復(fù)議前置，而只有土地確權(quán)決定須復(fù)議前置?！缎姓V訟法》第44條第2款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《行政復(fù)議法》第23條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。這一內(nèi)容，在本次行政復(fù)議法修訂中，予以保留。從語(yǔ)義上分析，“處理決定”可以從廣義上和狹義上理解。廣義上包括所有涉及土地所有權(quán)或者使用權(quán)的決定，如土地征收決定、責(zé)令交出土地決定、沒(méi)收土地使用權(quán)決定、土地確權(quán)決定等。狹義上僅包括對(duì)土地所有權(quán)或者使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)的決定，即土地確權(quán)決定。我們認(rèn)為，需要復(fù)議前置的處理決定，應(yīng)當(dāng)從狹義上進(jìn)行理解。即，土地確權(quán)決定需要復(fù)議前置，其他涉及土地所有權(quán)或者使用權(quán)的決定，不屬于復(fù)議前置范圍。 第二，準(zhǔn)確把握此種情形的復(fù)議前置的條件?！缎姓?fù)議法》第23條規(guī)定的“已經(jīng)依法取得”是指當(dāng)事人擁有土地所有權(quán)或者使用權(quán)證書(shū)，或者雖無(wú)相應(yīng)法律文書(shū)，但已實(shí)際使用多年，并擁有相應(yīng)證據(jù)。這里的“決定”是指對(duì)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的確權(quán)決定，不包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他行政行為。這里的“確認(rèn)”是指當(dāng)事人對(duì)自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，行政機(jī)關(guān)針對(duì)權(quán)屬爭(zhēng)議所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可，不包括在此處“確認(rèn)”之內(nèi)。最高人民法院法釋［2003］5號(hào)司法解釋和（2005）行他字第4號(hào)答復(fù)仍然適用。 問(wèn)題1：行政協(xié)議案件中，原告既要求行政機(jī)關(guān)按照征收補(bǔ)償協(xié)議中部分條款繼續(xù)履行，又認(rèn)為另一部分條款違法要求撤銷，兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是否屬于行政協(xié)議司法解釋第九條規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”的情形，能否作為一個(gè)案件進(jìn)行審理？（提問(wèn)人：河北省高級(jí)人民法院行政審判庭張曉鵬） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，原告在行政協(xié)議訴訟中，可以提出若干訴訟請(qǐng)求。人民法院根據(jù)案件具體情況，可以作為一個(gè)案件處理。對(duì)此問(wèn)題，我從以下三個(gè)方面解答： 第一，根據(jù)行政訴訟法和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》的規(guī)定，原告可以提出若干訴訟請(qǐng)求。行政訴訟法第49條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第25條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。《行訴解釋》第68條對(duì) “有具體的訴訟請(qǐng)求”作了解釋。根據(jù)上述規(guī)定，原告提出的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)具體、明確、特定。原告在一個(gè)行政訴訟案件中提出若干訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)就各項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是否符合行政訴訟法第49條的起訴條件進(jìn)行審查后再作處理。 第二，原告提出的各項(xiàng)訴訟請(qǐng)求均符合起訴條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法立案，并注意審查不同訴訟請(qǐng)求之間的關(guān)系。如果訴訟請(qǐng)求之間所依賴的法律關(guān)系可以同時(shí)成立而且不相互矛盾的，人民法院可以在同一案件中進(jìn)行審理。在行政協(xié)議訴訟中，原告提出的若干訴訟請(qǐng)求均在同一行政協(xié)議法律關(guān)系之中的，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)案件審理。如果不同訴訟請(qǐng)求所依賴的法律關(guān)系不同，訴訟請(qǐng)求之間相互排斥或者對(duì)立的，比如，原告既要求履行某條款，又要求撤銷某條款的，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)原告作出合理釋明，引導(dǎo)其正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求。 第三，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條規(guī)定，在行政協(xié)議案件中，行政訴訟法第49條第3項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”是指：（一）請(qǐng)求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，或者確認(rèn)該行政行為違法；（二）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)；（三）請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力；（四）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議；（五）請(qǐng)求判決撤銷、解除行政協(xié)議；（六）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償；（七）其他有關(guān)行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請(qǐng)求。根據(jù)上述規(guī)定，原告可以同時(shí)提起要求行政機(jī)關(guān)履行行政協(xié)議部分條款以及撤銷行政協(xié)議其他部分條款的訴訟請(qǐng)求。司法實(shí)踐中，行政協(xié)議具有行政性和協(xié)議性雙重屬性。行政協(xié)議內(nèi)容可能既包括可撤銷的內(nèi)容，也包括可以繼續(xù)履行的內(nèi)容。人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法和行政協(xié)議司法解釋的規(guī)定，參照民法典等民事法律規(guī)范的規(guī)定，結(jié)合原告的訴訟請(qǐng)求，作出相應(yīng)裁判。 問(wèn)題2：行政機(jī)關(guān)（例如：土地行政管理機(jī)關(guān)）作出限期拆除處罰決定的，如何確定申請(qǐng)非訴執(zhí)行的期限，是否需要保留申請(qǐng)復(fù)議期限？（提問(wèn)人：甘肅省高級(jí)人民法院行政審判庭朵利民） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法、行政強(qiáng)制法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，須在起訴期限、復(fù)議期限均屆滿后進(jìn)行。對(duì)此問(wèn)題，我從以下三個(gè)角度解答： 第一，行政訴訟法和行政強(qiáng)制法明確行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，須起訴期限、復(fù)議期限同時(shí)屆滿。行政訴訟法第97條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！毙姓?qiáng)制法第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！备鶕?jù)前述規(guī)定，起訴期限和申請(qǐng)復(fù)議期限屆滿，系行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的法定條件之一。即，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行，須在行政行為不可訴、不可復(fù)議后進(jìn)行。 第二，單行法律中，有關(guān)起訴期限屆滿不履行行政決定可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，屬于提示性規(guī)定，并未剝奪或者限制公民的復(fù)議權(quán)利。在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行之前，須注重發(fā)揮行政復(fù)議化解行政糾紛主渠道的作用。行政訴訟法第46條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”土地管理法第83條規(guī)定：“建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！备鶕?jù)前述規(guī)定，土地管理法第83條規(guī)定限期拆除處罰決定的起訴期限為15日，屬于行政訴訟法第46條第1款規(guī)定中的“法律另有規(guī)定”，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。此外，依法申請(qǐng)行政復(fù)議屬于公民的合法權(quán)利。土地管理法第83條的規(guī)定未剝奪或者限制建設(shè)單位或者個(gè)人申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。不能從上述規(guī)定中，反向解釋為排除了建設(shè)單位或者個(gè)人申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。需要注意的是，申請(qǐng)復(fù)議期限適用行政復(fù)議法第20條、第21條等規(guī)定。即，一般情況下，申請(qǐng)復(fù)議期限是60日。 第三，建設(shè)單位或者個(gè)人不申請(qǐng)復(fù)議、不提起訴訟，又不自行拆除的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)可以自申請(qǐng)復(fù)議期限和起訴期限均屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。綜上，根據(jù)土地管理法第83條、行政強(qiáng)制法第53條等關(guān)于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行條件的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)自申請(qǐng)復(fù)議的期限和起訴期限均屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)提出。除土地管理法外，其他單行法律中有關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行沒(méi)有復(fù)議期限屆滿內(nèi)容的，在適用上也應(yīng)當(dāng)與行政訴訟法、行政強(qiáng)制法保持一致。 問(wèn)題3：行政協(xié)議案件中，能否提出規(guī)范性文件附帶審查？（提問(wèn)人：內(nèi)蒙古自治區(qū)烏海市海勃灣區(qū)人民法院刑事審判庭姚智） 答疑意見(jiàn)： 修改后的行政訴訟法確立了一并審查規(guī)范性文件、行政協(xié)議等新制度。我們認(rèn)為，在行政協(xié)議案件中，原告可以請(qǐng)求一并審查規(guī)范性文件。我從以下兩個(gè)方面說(shuō)明： 第一，行政訴訟法第53條規(guī)定的“行政行為”應(yīng)當(dāng)作廣義理解。行政訴訟法第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！钡?4條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。”根據(jù)上述規(guī)定，人民法院在對(duì)行政行為提起的訴訟中，可以一并對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。其中，“行政行為”應(yīng)當(dāng)從廣義上理解，既包括行政機(jī)關(guān)作出的單方行政行為，也包括行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人訂立的行政協(xié)議。 第二，在行政協(xié)議案件中一并審查規(guī)范性文件，有利于法院合法性審查，有利于促進(jìn)誠(chéng)信政府建設(shè)，有利于推動(dòng)行政協(xié)議的源頭治理。對(duì)規(guī)范性文件一并審查，目的在于行政糾紛訴源治理。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)作出的單方?jīng)Q定，抑或行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對(duì)人協(xié)商訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議等，都可能引用規(guī)范性文件作為其直接依據(jù)。行政規(guī)范性文件通常適用對(duì)象廣泛且可以反復(fù)適用，影響面較廣，更需要接受合法性監(jiān)督。在行政協(xié)議案件中一并審查規(guī)范性文件，及時(shí)審查、糾正不合法的規(guī)范性文件，對(duì)于提高依法行政水平、從根源上預(yù)防行政爭(zhēng)議等具有重要意義。 問(wèn)題4：當(dāng)事人的行為已經(jīng)構(gòu)成情節(jié)較重情形的，可否再適用《治安管理處罰法》第十九條的規(guī)定減輕或者不予處罰？（提問(wèn)人：湖北省武漢市中級(jí)人民法院行政審判庭李麗） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，是否同時(shí)適用上述條文應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形把握。我從三個(gè)層次說(shuō)明： 第一，“情節(jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”并不矛盾。治安管理處罰法第19條規(guī)定：“違反治安管理有下列情形之一的，減輕處罰或者不予處罰：(一)情節(jié)特別輕微的;(二)主動(dòng)消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的;(三)出于他人脅迫或者誘騙的;(四)主動(dòng)投案，向公安機(jī)關(guān)如實(shí)陳述自己的違法行為的;(五)有立功表現(xiàn)的?！鄙鲜鲆?guī)定中除第一項(xiàng)“情形特別輕微的”屬于從情節(jié)角度判斷是否減輕處罰或者不予處罰外，其他四項(xiàng)均系以違法行為人是否存在所涉具體情形為標(biāo)準(zhǔn)，主要以主觀意識(shí)狀態(tài)為導(dǎo)向。這與治安管理處罰法其他法條所指的“已經(jīng)構(gòu)成情節(jié)較重情形的”以結(jié)果為導(dǎo)向，并不矛盾。 第二，本條第一項(xiàng)“情節(jié)特別輕微的”情形，與其他四項(xiàng)是并列關(guān)系。只要符合其中一項(xiàng)，均可以減輕或者不予處罰。“情節(jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”適用范圍不同，存在同時(shí)適用的可能?！扒楣?jié)較重情形”體現(xiàn)和分散在治安管理處罰法的多個(gè)條文?！扒楣?jié)較重情形”與治安管理處罰法第19條第2項(xiàng)到第5項(xiàng)的考量標(biāo)準(zhǔn)不同，前者更傾向于違法行為的嚴(yán)重性、客觀性，后者則更多是以違法行為人主觀狀態(tài)性及其行為后果為標(biāo)準(zhǔn)。“情節(jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”之間適用情形不同，相互之間并不沖突，可以同時(shí)適用。 第三，公安機(jī)關(guān)同時(shí)適用上述規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持。實(shí)踐中，有的違法行為構(gòu)成了法定的情節(jié)較重情形，但行為人在行為當(dāng)時(shí)或者其后存在治安管理處罰法第19條第2至4項(xiàng)規(guī)定的減輕或者不予處罰情形，公安機(jī)關(guān)可以依法權(quán)衡該行為的社會(huì)危害性與減輕、不予處罰的教育引導(dǎo)價(jià)值，綜合考慮后作出相應(yīng)判斷。在這種情況下，公安機(jī)關(guān)權(quán)衡維護(hù)社會(huì)治安秩序、保障公共安全，教育與處罰相結(jié)合作出處罰決定，更有利于公安機(jī)關(guān)依法履行治安管理職責(zé)，維護(hù)社會(huì)治安秩序，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持。 問(wèn)題5：《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第四條、第五條規(guī)定的“違法行為地”如何理解？（提問(wèn)人：河南省高級(jí)人民法院行政審判庭馬傳賢） 答疑意見(jiàn)： 我們認(rèn)為，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為，以“違法行為發(fā)生地”為“違法行為地”，并以“違法行為發(fā)生地”確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)互聯(lián)網(wǎng)站、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序等進(jìn)行異地處理，不產(chǎn)生改變違法行為地及變更地域管轄的效果。具體可以從以下兩個(gè)角度把握： 第一，2020年《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第5條第2款新增規(guī)定：“違法行為人在違法行為發(fā)生地以外的地方處理交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為的，處理地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)可以協(xié)助違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)調(diào)查違法事實(shí)、代為送達(dá)法律文書(shū)、代為履行處罰告知程序，由違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)按照發(fā)生地標(biāo)準(zhǔn)作出處罰決定。”結(jié)合上述規(guī)定，對(duì)于交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的交通違法行為，一般只有違法行為發(fā)生地的公安機(jī)關(guān)具有執(zhí)法管轄權(quán)。處理地公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)協(xié)助違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)處理。這是為行政相對(duì)人提供通道便利的便民舉措，并不因該協(xié)助行為而取得對(duì)違法行為的執(zhí)法管轄權(quán)。 第二，行政執(zhí)法管轄中的地域管轄，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法定職權(quán)原則和屬地原則。行政處罰法第22條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律，行政法規(guī)，部門(mén)規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。行政執(zhí)法的管轄原則亦是如此。一般來(lái)說(shuō)，行政主體的地域管轄權(quán)與其法定職權(quán)的空間范圍相一致，適用于所有的行政執(zhí)法和行為。非因法定事由，不能以擴(kuò)大解釋的方式突破地域管轄規(guī)定。 問(wèn)題1：行政相對(duì)人在行政協(xié)議中與行政機(jī)關(guān)約定排除行政復(fù)議，產(chǎn)生爭(zhēng)議之后，又向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理？（提問(wèn)人：浙江省高級(jí)人民法院行政審判庭朱秀華） 答疑意見(jiàn)： 修訂后的行政復(fù)議法將行政協(xié)議納入行政復(fù)議范圍。司法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在行政協(xié)議中約定排除行政復(fù)議，對(duì)于該約定的效力，存在不同認(rèn)識(shí)。 我認(rèn)為，對(duì)于行政相對(duì)人在行政協(xié)議中約定排除行政復(fù)議程序的，一般不宜認(rèn)可其法律效力。主要理由是：第一，從法理上看，行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)是一項(xiàng)公法救濟(jì)權(quán)利，不能由當(dāng)事人通過(guò)合同約定方式預(yù)先排除。第二，是否受理行政復(fù)議案件，應(yīng)當(dāng)看是否符合行政復(fù)議法的法定受理?xiàng)l件。人民法院在訴訟中審查行政復(fù)議行為是否合法，也是依據(jù)上述規(guī)定。當(dāng)事人針對(duì)行政協(xié)議申請(qǐng)復(fù)議，只要符合行政復(fù)議法第30條規(guī)定的受理?xiàng)l件，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)依法受理。第三，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，與相對(duì)人約定排除行政復(fù)議實(shí)際上意味著也排除了復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這是不符合行政復(fù)議法的立法宗旨的。第四，在法定復(fù)議前置情形下，行政協(xié)議當(dāng)事人約定排除行政復(fù)議，可能間接導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法通過(guò)行政訴訟獲得救濟(jì)。第五，行政協(xié)議作為公法協(xié)議，其協(xié)議效力具有“外溢性”。行政協(xié)議當(dāng)事人即使約定排除行政復(fù)議，但行政協(xié)議當(dāng)事人之外與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織仍然可以申請(qǐng)行政復(fù)議，從而使行政協(xié)議爭(zhēng)議進(jìn)入行政復(fù)議程序。 問(wèn)題2：對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷行政復(fù)議決定的決定不服，復(fù)議申請(qǐng)人能否提起行政訴訟？（提問(wèn)人：云南省高級(jí)人民法院行政審判庭趙學(xué)軍） 答疑意見(jiàn)： 我認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷復(fù)議決定屬于行政行為，復(fù)議申請(qǐng)人不服的，可以依法提起行政訴訟。 我從以下幾個(gè)方面說(shuō)明：第一，復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷行政復(fù)議決定，實(shí)際上是作出了一個(gè)否定原行政復(fù)議決定的新的行政行為。復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷復(fù)議決定，既可能符合復(fù)議申請(qǐng)人的請(qǐng)求，也可能不符合復(fù)議申請(qǐng)人的請(qǐng)求。只要對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，復(fù)議申請(qǐng)人就可以提起行政訴訟。第二，除行政復(fù)議申請(qǐng)人外，復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷行政復(fù)議決定，導(dǎo)致對(duì)第三人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響的，第三人也有權(quán)提起行政訴訟。第三，復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷行政復(fù)議決定后，該行政復(fù)議決定自始不產(chǎn)生效力。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出新的復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不履行相關(guān)法定職責(zé)的，當(dāng)事人有權(quán)提起行政訴訟。當(dāng)然，相關(guān)主體也可選擇等新的行政復(fù)議決定作出后，如對(duì)新的行政復(fù)議決定不服，再行提起行政訴訟，以減少訴累，避免重復(fù)訴訟、循環(huán)訴訟，更好貫徹“一爭(zhēng)議一訴”。 問(wèn)題3：上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定了嚴(yán)于法律、法規(guī)的行政處罰程序規(guī)定，下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)未達(dá)到規(guī)定的要求，行政相對(duì)人以此為由請(qǐng)求撤銷處罰決定，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理？（提問(wèn)人：河南省洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭任海霞） 答疑意見(jiàn)： 上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的更嚴(yán)的行政處罰程序規(guī)定，合法有效的，可以作為審理行政案件的參考。 主要理由是：第一，上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的更嚴(yán)的行政處罰程序規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)的自我加壓，是嚴(yán)格公正文明執(zhí)法的要求。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)除了嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)、規(guī)章之外，還要嚴(yán)格遵守上級(jí)機(jī)關(guān)基于層級(jí)監(jiān)督職責(zé)而制定的更嚴(yán)的規(guī)定。行政執(zhí)法行為不僅要做到合法，也要做到合理、適當(dāng)，符合比例原則。第二，人民法院審查行政行為的合法性，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法規(guī)定，以法律、法規(guī)為依據(jù)，以規(guī)章為參照。對(duì)于規(guī)章以下規(guī)范性文件，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的，可以參考。第三，在訴訟中，當(dāng)事人認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法的，可以依據(jù)行政訴訟法第53條、第64條的規(guī)定，請(qǐng)求在行政訴訟中一并審查規(guī)范性文件。人民法院認(rèn)為存在與上位法抵觸等情形的，可以不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。 問(wèn)題4：行政機(jī)關(guān)不作為和第三人共同致害情形下，受害人在行政訴訟中提出民事賠償和行政賠償?shù)?，如何具體適用法律規(guī)定？（提問(wèn)人：北京市門(mén)頭溝區(qū)人民法院行政審判庭陳杰） 答疑意見(jiàn)： 在公權(quán)力行為與私人行為共同侵權(quán)導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生的國(guó)家賠償案件中，往往涉及到國(guó)家賠償法與民法典中關(guān)于侵權(quán)責(zé)任相關(guān)規(guī)定的競(jìng)合適用關(guān)系。在這種情形下，賠償責(zé)任的法律適用，實(shí)踐中有三種途徑：一是窮盡民事救濟(jì)途徑。通常相對(duì)人應(yīng)當(dāng)先通過(guò)民事救濟(jì)途徑求償，僅在窮盡其他求償手段無(wú)法得到賠償時(shí)，方可提起國(guó)家賠償。二是國(guó)家先行賠償途徑。通常應(yīng)當(dāng)先由國(guó)家機(jī)關(guān)賠償全部損失，再由國(guó)家機(jī)關(guān)向民事侵權(quán)主體追償；或者先尋求國(guó)家賠償，不能完全填補(bǔ)損害的，再通過(guò)民事賠償解決。三是份額責(zé)任途徑。通常由人民法院根據(jù)具體案情確定行政機(jī)關(guān)的責(zé)任份額，判令行政機(jī)關(guān)賠償相應(yīng)的損害。 我認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為與第三人共同侵權(quán)的案件，同時(shí)涉及國(guó)家賠償責(zé)任和第三人的民事賠償責(zé)任，存在不同性質(zhì)的責(zé)任，即國(guó)家賠償責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任的競(jìng)合。如果由行政機(jī)關(guān)以國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)本應(yīng)由第三人承擔(dān)的私法責(zé)任，不符合公平原則；如果由第三人承擔(dān)本應(yīng)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的損失，也有違民法典中關(guān)于過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的規(guī)定。據(jù)此，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面把握： 一方面，怠于履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其違法程度和不作為的原因力大小承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。即，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程中和結(jié)果中所起的作用等因素”，人民法院可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)發(fā)生過(guò)程中和結(jié)果中所起作用確定其責(zé)任份額。 另一方面，實(shí)施毆打、虐待等侵權(quán)行為的第三人應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過(guò)錯(cuò)程度和侵權(quán)行為的原因力大小承擔(dān)民事責(zé)任。即，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第24條的規(guī)定，由于第三人行為造成公民、法人和其他組織損害的，由其承擔(dān)單獨(dú)賠償責(zé)任。在第三人賠償能力不足，無(wú)力承擔(dān)或者下落不明，行政機(jī)關(guān)又未盡到保護(hù)、監(jiān)督、救助等法定義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)不作為在損害發(fā)生和結(jié)果中作用的大小，確定其責(zé)任份額。 問(wèn)題5：行政機(jī)關(guān)未依法送達(dá)行政決定,但有充分證據(jù)證明原告知道該行政決定內(nèi)容的，原告對(duì)該行政決定提起行政訴訟的，如何計(jì)算起訴期限？（提問(wèn)人：四川省成都市中級(jí)人民法院行政審判庭曹?。?/p> 答疑意見(jiàn)： 行政訴訟法第46條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月提出。行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定并送達(dá)的，送達(dá)之日即為“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”。行政機(jī)關(guān)未依法送達(dá)行政決定的，應(yīng)當(dāng)自公民、法人或者其他組織實(shí)際知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起計(jì)算。 對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我從三個(gè)方面說(shuō)明：第一，書(shū)面的行政決定，一般須送達(dá)后才能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生效力。作出書(shū)面行政決定的意思表示必須由作為表意人的行政機(jī)關(guān)依法向行政相對(duì)人明示，該書(shū)面行政行為內(nèi)容才能對(duì)該相對(duì)人發(fā)生法律效力。第二，對(duì)于書(shū)面決定以外的行政行為，例如行政事實(shí)行為（強(qiáng)制拆除等行為），因其常常沒(méi)有履行送達(dá)程序，根據(jù)行政訴訟法第46條、行政復(fù)議法第20條第1款的規(guī)定，其起訴期限或者申請(qǐng)復(fù)議期限，應(yīng)當(dāng)自實(shí)際知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起算。第三，對(duì)于書(shū)面行政決定應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種情況處理：1.如果存在數(shù)個(gè)行政相對(duì)人，而行政機(jī)關(guān)僅向其中部分人送達(dá)，則該行政決定僅對(duì)受送達(dá)的人發(fā)生法律效力，并開(kāi)始計(jì)算起訴期限；對(duì)未依法送達(dá)的其他相對(duì)人而言，該行政決定尚未發(fā)生法律效力，不能開(kāi)始計(jì)算起訴期限。類似的情況，可以參考《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第15條第2款的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達(dá)法律文書(shū)而未送達(dá)的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。”2.對(duì)于實(shí)際知道或者應(yīng)當(dāng)知道的事項(xiàng)，一般由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。對(duì)于利害關(guān)系人而言，因其并非應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)從其實(shí)際知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日開(kāi)始起算起訴期限。 問(wèn)題1：復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議調(diào)解書(shū)，復(fù)議申請(qǐng)人或者第三人未按調(diào)解內(nèi)容履行，復(fù)議機(jī)關(guān)可否向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行？（提問(wèn)人：湖南省高級(jí)人民法院行政審判第一庭谷國(guó)艷） 答疑意見(jiàn)： 要正確區(qū)分由復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行兩種情形。目前，新修訂的《行政復(fù)議法》第73條第1款增加了當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作復(fù)議調(diào)解書(shū)的處理方式規(guī)定。明確了復(fù)議調(diào)解書(shū)經(jīng)各方當(dāng)事人簽字或者簽章，并加蓋復(fù)議機(jī)關(guān)印章，即具有法律效力。該法第78條第3項(xiàng)進(jìn)而規(guī)定，申請(qǐng)人、第三人逾期不起訴又不履行復(fù)議調(diào)解書(shū)的，由復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這是有關(guān)復(fù)議調(diào)解強(qiáng)制執(zhí)行方式的專門(mén)規(guī)定。 第一類情形為復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。其前提是復(fù)議機(jī)關(guān)擁有法定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，主要指如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)在具體情形下可以依法實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)這個(gè)行政機(jī)關(guān)又依法履行復(fù)議職責(zé)（如海關(guān)、稅務(wù)等），那么其作為復(fù)議機(jī)關(guān)，也具有相應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。相關(guān)爭(zhēng)議是，如何看待法律明確規(guī)定作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)（復(fù)議被申請(qǐng)人）有法定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而未規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)相應(yīng)權(quán)力，如何執(zhí)行復(fù)議調(diào)解書(shū)？我認(rèn)為，考慮到復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持復(fù)議決定時(shí)可由被申請(qǐng)人依法強(qiáng)制執(zhí)行、復(fù)議期間不停止執(zhí)行等規(guī)定，若復(fù)議調(diào)解書(shū)一律由復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，容易增大公共成本。如何推進(jìn)相關(guān)執(zhí)行，需作進(jìn)一步研究。 第二類情形為復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。涉及到復(fù)議申請(qǐng)人、復(fù)議被申請(qǐng)人、第三人和復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院等多個(gè)主體，因目前缺乏針對(duì)復(fù)議調(diào)解書(shū)如何強(qiáng)制執(zhí)行的具體程序性規(guī)定，宜參照現(xiàn)行法律有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為的規(guī)定操作。對(duì)此，《行政強(qiáng)制法》第五章“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴法解釋》）第十二節(jié)“執(zhí)行”規(guī)定可作為主要程序參考?？傊?，復(fù)議調(diào)解書(shū)的各方當(dāng)事人有積極履行的義務(wù)。如果復(fù)議申請(qǐng)人、第三人違反相關(guān)義務(wù)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)主動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如果復(fù)議申請(qǐng)人違反相關(guān)義務(wù)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《行政復(fù)議法》第83條規(guī)定作出處理。 問(wèn)題2：行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為立案多年后嚴(yán)重超過(guò)法定期限作出行政處罰決定，相對(duì)人起訴到人民法院后，人民法院對(duì)行政處罰決定的合法性及效力如何評(píng)價(jià)？（廣東省深圳市中級(jí)人民法院行政審判庭王惠奕） 答疑意見(jiàn)： 行政處罰是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家懲處違法行為，追究行政違法行為當(dāng)事人行政責(zé)任的一種重要方式，其功能作用是維護(hù)行政管理秩序，實(shí)現(xiàn)行政管理目的?！缎姓幜P法》第36條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(zhǎng)至五年。法律另有規(guī)定的除外?！薄吨伟补芾硖幜P法》第22條第1款規(guī)定：“違反治安管理行為在六個(gè)月內(nèi)沒(méi)有被公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再處罰?！毙姓C(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為立案后，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出行政處罰決定，讓社會(huì)秩序盡快歸于穩(wěn)定，此為法之安定性的要求。《行政處罰法》第60條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！薄吨伟补芾硖幜P法》第99條第1款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過(guò)三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三十日?！痹摋l第2款規(guī)定：“為了查明案情進(jìn)行鑒定的期間，不計(jì)入辦理治安案件的期限。” 行政處罰的處理期限是行政程序法規(guī)制的重要內(nèi)容之一，無(wú)正當(dāng)理由超出法定期限作出行政處罰，即構(gòu)成程序違法。在行政處罰超出法定期間的計(jì)算上，應(yīng)該自受理之日或者立案之日起至處罰決定作出之日止，扣除應(yīng)當(dāng)扣除的期限（例如管轄權(quán)異議、專業(yè)檢測(cè)、檢驗(yàn)和鑒定、公告等）后得出的實(shí)際處理期限，進(jìn)而判斷是否超期和超期的嚴(yán)重程度。 對(duì)于超出法定期限作出行政處罰決定的合法性及效力問(wèn)題，法律未作明確規(guī)定。《行政訴訟法》第74條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。《行訴法解釋》第96條第1項(xiàng)規(guī)定，處理期限輕微違法，且對(duì)原告依法享有的聽(tīng)證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的，屬于《行政訴訟法》第74條第1款第2項(xiàng)規(guī)定的“程序輕微違法”。 超期并非肯定或者否定行政處罰效力的唯一考量因素，最終的判斷和選擇同樣也是基于法的安定性價(jià)值和行政法治的價(jià)值權(quán)衡。實(shí)踐中要結(jié)合超過(guò)處理期限的時(shí)間長(zhǎng)短，違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度，超過(guò)處理期限的原因與責(zé)任，是否存在第三人，是否影響公共利益與他人合法權(quán)益，相對(duì)人是否存在欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段逃避行政處罰或者不配合行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證等因素進(jìn)行綜合判斷。人民法院可以視情并結(jié)合原告的訴訟請(qǐng)求，對(duì)于相對(duì)人主張的超期處罰不能成立的，依法判決駁回訴訟請(qǐng)求；行政處罰輕微超期、一般超期，穩(wěn)定的社會(huì)秩序尚未形成的，宜判決確認(rèn)行政處罰違法而保留其效力；對(duì)于行政處罰嚴(yán)重超期，因處罰時(shí)穩(wěn)定的社會(huì)秩序已經(jīng)形成，其不再屬于程序輕微違法或者一般違法情形，宜判決撤銷行政處罰；行政處罰雖然存在嚴(yán)重超期，依法應(yīng)予撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，則不得判決撤銷。對(duì)于審判過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)而導(dǎo)致的超期處罰，人民法院可將違法違紀(jì)線索依法向有關(guān)部門(mén)移送。 問(wèn)題3：用人單位在職工發(fā)生傷亡事故前始終正常繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，但發(fā)生傷亡事故當(dāng)月因繳費(fèi)期限未屆滿尚未繳納當(dāng)月工傷保險(xiǎn)費(fèi)或者因單位未及時(shí)繳納而事后繳納的，能否享受工傷保險(xiǎn)待遇？（提問(wèn)人：內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院行政審判庭王保保） 答疑意見(jiàn)： 首先，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第14條第1項(xiàng)規(guī)定精神，職工在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。原則上不因用人單位繳費(fèi)原因而阻卻其被認(rèn)定為工傷。我國(guó)所實(shí)行的工傷保險(xiǎn)制度，其目的在于保障工傷職工的救治權(quán)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)，促進(jìn)工傷預(yù)防與職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的用工風(fēng)險(xiǎn)。 其次，用人單位應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，否則有法定義務(wù)直接支付工傷保險(xiǎn)待遇。《工傷保險(xiǎn)條例》第10條第1款明確規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。職工個(gè)人不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第41條規(guī)定的“用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的情形”，包括用人單位未為職工參加工傷保險(xiǎn)，自始未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)和用人單位為職工參加了工傷保險(xiǎn)后未按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)兩種情形。《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第10條第1款規(guī)定：“繳費(fèi)單位必須按月向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額，經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定后，在規(guī)定的期限內(nèi)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)?！薄豆ｋU(xiǎn)條例》第62條規(guī)定：“用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加的，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)責(zé)令限期參加，補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，處欠繳數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款。依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加工傷保險(xiǎn)的用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。”因此，原則上只有用人單位按照所在地主管部門(mén)明確規(guī)定的法定繳費(fèi)期限足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，才能由工傷保險(xiǎn)基金支付相應(yīng)的工傷保險(xiǎn)待遇。對(duì)于用人單位自始不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)或者征繳部門(mén)催繳后仍不繳費(fèi)等惡意欠繳的行為，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。 司法實(shí)踐中，用人單位應(yīng)當(dāng)對(duì)其非故意不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，提供合理有說(shuō)服力的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合用人單位是否存在主觀故意、欠繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)的期限等因素進(jìn)行嚴(yán)格審查，以維護(hù)職工的合法權(quán)益和工傷保險(xiǎn)基金的安全。 問(wèn)題4：建筑企業(yè)對(duì)所承包的建設(shè)項(xiàng)目按項(xiàng)目參保后未及時(shí)更新申報(bào)用工名單，發(fā)生工傷的勞動(dòng)者不在建筑企業(yè)申報(bào)的用工名單內(nèi)，但勞動(dòng)者確實(shí)是在該建筑項(xiàng)目參保時(shí)段內(nèi)、參保的建筑工地上發(fā)生了工傷，能否請(qǐng)求社會(huì)保險(xiǎn)基金支付工傷保險(xiǎn)待遇？（山東省高級(jí)人民法院行政審判庭溫貴能） 答疑意見(jiàn)： 根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、安全監(jiān)管總局、全國(guó)總工會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》（人社部〔2014〕103號(hào)）第1條的規(guī)定，建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法參加工傷保險(xiǎn)。針對(duì)建筑行業(yè)的特點(diǎn)，建筑施工企業(yè)對(duì)相對(duì)固定的職工，應(yīng)當(dāng)按用人單位參加工傷保險(xiǎn)；對(duì)不能按用人單位參保、建筑項(xiàng)目使用的建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工，按項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)。該意見(jiàn)第5條規(guī)定，建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法與其職工簽訂勞動(dòng)合同，加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)勞務(wù)用工管理。施工總承包單位應(yīng)當(dāng)在工程項(xiàng)目施工期內(nèi)督促專業(yè)承包單位、勞務(wù)分包單位建立職工花名冊(cè)、考勤記錄、工資發(fā)放表等臺(tái)賬,對(duì)項(xiàng)目施工期內(nèi)全部施工人員實(shí)行動(dòng)態(tài)實(shí)名制管理。施工人員發(fā)生工傷后，以勞動(dòng)合同為基礎(chǔ)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。對(duì)未簽訂勞動(dòng)合同的，由人力資源社會(huì)保障部門(mén)參照工資支付憑證或者記錄、工作證、招工登記表、考勤記錄及其他勞動(dòng)者證言等證據(jù)，確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。相關(guān)方面應(yīng)當(dāng)積極提供有關(guān)證據(jù)；按規(guī)定應(yīng)當(dāng)由用人單位負(fù)舉證責(zé)任而用人單位不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。 據(jù)此，原則上社會(huì)保險(xiǎn)基金支付工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)以花名冊(cè)為準(zhǔn)；建筑企業(yè)主張不在花名冊(cè)的職工傷亡確系因工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因造成的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任；建筑企業(yè)不能舉證的，工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)當(dāng)由建筑企業(yè)支付。建筑企業(yè)對(duì)項(xiàng)目施工期內(nèi)全部施工人員未實(shí)行動(dòng)態(tài)實(shí)名制管理的，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 總之，職工花名冊(cè)之外的勞動(dòng)者發(fā)生工傷后能否請(qǐng)求社會(huì)保險(xiǎn)基金支付工傷保險(xiǎn)待遇的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)考慮職工花名冊(cè)之外的勞動(dòng)者是否符合項(xiàng)目參保時(shí)間、范圍，是否實(shí)際參與了參保項(xiàng)目的施工，是否可以依據(jù)上述規(guī)定確定勞動(dòng)關(guān)系或者事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系等因素，結(jié)合具體案件的證據(jù)、事實(shí)等實(shí)際情況，依法予以處理。 問(wèn)題5：集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地出租給他人種植苗木，在苗木的所有權(quán)人已經(jīng)與征收單位通過(guò)簽訂協(xié)議方式解決了苗木補(bǔ)償費(fèi)用的情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除地上物的行為提起訴訟?（江西省景德鎮(zhèn)市中級(jí)人民法院行政審判庭程麗君） 答疑意見(jiàn)： 判斷土地承包權(quán)人是否有權(quán)起訴的法定標(biāo)準(zhǔn)之一，系行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除地上物的行為是否對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。一方面，《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。另一方面，《行訴解釋》第3條第1款第8項(xiàng)將“行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的”規(guī)定為該款所列舉的“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴”的情形之一。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于承包合同持有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，享有集體土地合法物權(quán)；同時(shí)，其作為出租人又與土地承租人之間形成租賃法律關(guān)系。針對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除地上物的行為提起訴訟，相關(guān)訴權(quán)的考量要綜合審查起訴人的原告主體資格、起訴時(shí)機(jī)、起訴主張的權(quán)利類型和訴訟請(qǐng)求等要素，其中最為核心的標(biāo)準(zhǔn)系對(duì)其合法權(quán)益是否明顯產(chǎn)生實(shí)際影響，這種實(shí)際影響一定程度上也可以解讀為是否具有“利害關(guān)系”。 我認(rèn)為，如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)苗木具有合法權(quán)益且受到強(qiáng)制清除地上物影響的，有權(quán)依法提起訴訟；如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)苗木不具有合法權(quán)益，僅是對(duì)后續(xù)的行政機(jī)關(guān)占用土地行為不服，且強(qiáng)制清除地上物行為和占用土地行為屬于兩個(gè)可分的不同行政行為時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明，要求起訴人變更訴訟請(qǐng)求，引導(dǎo)其針對(duì)可能存在違法占用土地的行為起訴，起訴人拒絕變更的，人民法院可以裁定駁回起訴。此外，除承租人種植的地上苗木外，有證據(jù)顯示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人已經(jīng)足額獲得了其作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包權(quán)益和其他合法權(quán)益的補(bǔ)償，且已實(shí)際交付土地，其又針對(duì)上述行政行為提起訴訟，亦可視為“對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響”，人民法院不予支持。 2024年9月29日，最高人民法院舉辦“行政審判講堂”第七期，在答疑環(huán)節(jié)，針對(duì)通過(guò)法答網(wǎng)提出的五個(gè)疑難復(fù)雜問(wèn)題，受最高人民法院行政審判庭委派，一級(jí)高級(jí)法官王曉濱審判長(zhǎng)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)答疑。 |
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