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  2003年初，三建公司在復興鎮(zhèn)五里村籌建茶藝休閑娛樂運動中心。 2003年4月28日，梅州市發(fā)展計劃局批復同意興建上述項目。 2003年10月30日，興寧市招商引資辦公室同意該項目選址為福興鎮(zhèn)五里、錦華村地域。 2003年12月28日，興寧市建設局亦同意五里香度假村選址在興寧市福興鎮(zhèn)五里村與錦華村地段，用地規(guī)模為110畝。 2004年2月10日，興寧市建設局頒發(fā)《建設用地規(guī)劃許可證》。 2004年2月12日，興寧市建設局核發(fā)《建設工程規(guī)劃許可證》。 2004年2月24日，興寧市建設局核發(fā)《建筑工程施工許可證》。 2004年初，三建公司興建五里香度假村茶藝館，但是一直未取得國有土地使用權證。 2014年3月15，興寧市資源局開始對三建公司非法占用土地一案進行立案查處。 2014年5月29日，興寧市資源局以三建公司在未取得建設用地批準手續(xù)情況下占用土地興建五里香茶藝館，對三建公司作出興國土資處罰字〔2014〕第9號《國土資源行政處罰決定書》（以下簡稱9號處罰決定）：沒收三建公司在非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他設施。 2014年8月25日，三建公司提起行政訴訟。 一審法院認為（摘錄）：根據2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第四十三條 任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地的規(guī)定，申請使用國有土地是任何單位和個人進行建設必備的前提條件。三建公司在2004年初在未取得建設用地批準手續(xù)的情況下，占用土地興建五里香茶藝館的行為雖符合土地利用總體規(guī)劃，但這些建筑物均是在沒有依法申請使用國有土地的前提下進行的。興寧市發(fā)展計劃局的請示、梅州市發(fā)展計劃局的批復、建設工程規(guī)劃許可證及興寧市政府的批復等相關證據材料，均不能證明三建公司在案涉土地上實施的建設行為已經進行了依法申請使用國有土地的事實，三建公司也不能基于上述證據材料就免除其建設行為須依法申請使用國有土地的法定義務，由此可以證明三建公司在案涉土地上進行建設沒有申請使用國有土地并獲得審批的事實是客觀存在的。根據《土地管理法》第七十六條的規(guī)定，興寧市資源局對三建公司作出沒收其非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他設施，符合上述法律規(guī)定。 一審法院判決：駁回三建公司請求撤銷9號處罰決定的訴訟請求。 二審法院判決（市中院）：駁回上訴，維持原判。 再審裁定（省高院）：駁回三建公司的再審申請。 三建公司仍不服，向最高人民法院申訴。 最高院認為（摘錄）：本案中，三建公司、興寧市政府、興寧市資源局、興寧市建設局等均明知建設五里香茶藝館，應當依法申請使用國有土地，興寧市政府、興寧市資源局等行政機關與案涉集體土地所有權人也均同意三建公司使用案涉土地，也已經收取相應的費用，并已經就案涉集體土地轉為國有建設用地辦理相應征收與農用地轉用報批手續(xù)。但是，在9號處罰決定作出之時，案涉土地仍未全部完成集體土地征收與農用地轉用審批手續(xù)，也未依法辦理國有土地出讓手續(xù)。因此，三建公司在案涉土地仍為集體農用地的情況下，即先行建設五里香茶藝館，顯然違法。 但是，被訴處罰決定的合法性還取決于是否違反過罰相當原則，處罰決定與非法占地的事實、性質、情節(jié)、社會危害程度是否相適應。即9號處罰決定，是否應考慮法定的從輕或者減輕情節(jié)，是否存在其他可以消除違法狀態(tài)的處理方式，沒收案涉土地上已建成建筑物和其他設施是否需要保護三建公司對政府行政行為產生的信賴利益。 首先，案涉項目雖然未依法辦理征收、農用地轉用和出讓手續(xù)，但已辦理了其他一系列建設審批、許可手續(xù)，案涉項目違法開工建設系在當地行政機關支持和配合下進行。興寧市政府及相關職能部門的違法作為，是案涉土地被違法占用的主要原因之一，也是非法占地問題未能及時得以解決并持續(xù)十余年的重要原因。 其次，因案涉項目符合當地土地總體規(guī)劃，原廣東省國土資源廳已經同意補辦用地手續(xù)情況下，興寧市政府及相關部門長期未及時補辦完善審批手續(xù)，是造成違法用地狀態(tài)未及時消除的重要原因。 再次，三建公司占用案涉土地建設已經支付部分土地補償等費用。 最后，興寧市資源局對三建公司的處罰應當與其違法事實、主觀過錯、危害程度相當，做到過罰相當。行政機關對違法行為人適用行政處罰，所科處罰種類和幅度要與違法行為人的違法事實、過錯程度、社會危害程度等因素相適應。本案中，三建公司構成非法占地，應當承擔相應的法律責任。但是，興寧市政府及相關職能部門明知三建公司未取得合法用地手續(xù)，仍然以招商引資名義支持、協(xié)助案涉項目建設，也未按照777號復函的要求補辦項目用地手續(xù)，還默許三建公司以租代征方式先行建設，也應承擔相應的法律責任。三建公司對興寧市政府及相關職能部門的違法行政行為已經形成足夠的信賴，因此形成的信賴利益，也應依法予以保護。 因此，興寧市資源局在五里香茶藝館建成使用近十年后，逕行將其沒收，并予以拆除，明顯與三建公司的過錯和社會危害程度不相當，行政處罰顯失公正，既浪費社會資源，又影響法治政府與誠信政府建設，還侵犯了三建公司的信賴利益，不應得到支持。一、二審法院分別判決駁回三建公司的訴訟請求和上訴，認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。 最高法判決： 一、撤銷（2014）梅中法行終字第70號行政判決及（2014）梅興法行初字第28號行政判決； 二、確認興國土資處罰字〔2014〕第9號《國土資源行政處罰決定書》違法。 1、向最高院申訴的理由：向最高院申訴的難度雖高，但是對于很多當事人來說，案件能夠跳出本省，到達最高院，哪怕有一線希望，也還是要堅持的?？墒牵讣涍^一審、二審、再審，當事人可能覺得理由已經窮盡，申訴書沒有什么新的內容可寫。在這種情況下，確實是需要在申請書的撰寫上下一些功夫的。在筆者參與的再審案件中，發(fā)現當事人一旦設定了訴訟的方向，后續(xù)很難有新的觀點，這種思維定勢是可以理解的，但也是危險的。在一些案件中，行政機關提供的證據中，或許恰好有一些材料可以為我方所用；在新發(fā)布的案例中，也可能有一些新的觀點可以借鑒。因此，在撰寫申訴書的時候，需要重新整理材料，拓展思路，堅持原有正確觀點的前提下，爭取能有新的突破。 2、過罰相當原則：本案中，最高院主要適用了過罰相當原則，而且在論述的過程中，重點強調了行政機關的批復行為，使得三建公司對政府形成了足夠的信賴。也就是說，三建公司是基于對政府的信任，才在未獲得土地使用權的情況下開展的建設。這種情況在很多的建設項目中或多或少是存在的，比如，開發(fā)區(qū)內廠房的建設、景區(qū)周邊民宿的建設、甚至是宅基地內房屋的建設等。因此，最高院在該則案例中的觀點，對于司法實踐具有很強的指導意義，也提示我們在處理行政處罰類案件中，要考慮到過罰相當原則的適用。 第九十二條 各級人民法院院長對本院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現調解違反自愿原則或者調解書內容違法，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。 最高人民法院對地方各級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民法院對下級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現有本法第九十一條規(guī)定情形之一，或者發(fā)現調解違反自愿原則或者調解書內容違法的，有權提審或者指令下級人民法院再審。 第七十條 行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為： 第五條 行政處罰遵循公正、公開的原則。 設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。 對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。 案例來源：中國裁判文書網，（2021）最高法行再249號行政判決書。 聲明：本文觀點僅是作者本人對相關法律的一般解讀，不可視為正式法律意見或建議。如需相關法律咨詢或就相關議題進一步交流，歡迎與作者聯系。 |
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