最高人民法院公報(bào)案例：非法占地歷史遺留問題的看法

神州國土 2024-07-07 發(fā)布于河北

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事物的發(fā)展以及觀察需要從歷史的眼光看待，之所以如此的原因之一是在事務(wù)確實(shí)存在歷史的要素，而當(dāng)下需要對這一要素所帶來的問題進(jìn)行回應(yīng)。比如在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能遇到的情況就是要考慮歷史遺留問題，結(jié)合當(dāng)下的法律可能是需要對某一行為進(jìn)行處罰，但如果把這一事實(shí)放在歷史發(fā)展的大環(huán)境下考慮，那么可能就并非簡單的依據(jù)現(xiàn)有法條。這并非是不遵守依法行政原則，反而實(shí)現(xiàn)了的是實(shí)質(zhì)正義。本文我選擇的案例是最高人民法院發(fā)布的公報(bào)案例“三建公司訴興寧市自然資源局案”【（2021）最高法行再249號(hào)】

基本事實(shí)：2003年4月11日，興寧市發(fā)展計(jì)劃局向梅州市發(fā)展計(jì)劃局上報(bào)興計(jì)字[2003]14號(hào)《關(guān)于我市茶藝休閑娛樂運(yùn)動(dòng)中心項(xiàng)目的立項(xiàng)請示》，載明由三建公司籌資在福興鎮(zhèn)某村征地80畝建設(shè)茶藝休閑娛樂運(yùn)動(dòng)中心。針對這一行為，梅州市發(fā)展計(jì)劃局于2003年4月28日批復(fù)同意興建上述項(xiàng)目，興寧市招商引資辦公室作出同意的批復(fù)，同意該項(xiàng)目選址為福興鎮(zhèn)某、某一村地域，并同意土地補(bǔ)償費(fèi)（含安置補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償?shù)龋┌慈ü九c福興鎮(zhèn)政府協(xié)商的價(jià)格解決。2003年12月28日，興寧市建設(shè)局也同意這一行為。同時(shí)興寧市建設(shè)局于2004年2月12日核發(fā)編號(hào)為04規(guī)006的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》準(zhǔn)予建設(shè)上述建筑工程，并于同年2月24日核發(fā)編號(hào)為4414252004某0201《建筑工程施工許可證》準(zhǔn)予某度假村施工，建設(shè)規(guī)模為4036㎡，建設(shè)地址位于興寧市205國道某段。期間，興寧市建設(shè)局于2004年2月10日頒發(fā)了編號(hào)為地04規(guī)001的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，準(zhǔn)予辦理某度假村的征用劃撥土地手續(xù)。但后來，三建公司在未取得某度假村的國有土地使用權(quán)證的情況下，于2004年初開始興建某度假村茶藝館。針對這一違法事實(shí)，興寧市資源局于2014年3月15日開始對三建公司非法占用土地一案進(jìn)行立案查處，并認(rèn)定：三建公司以招商引資名義在未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，在205國道側(cè)福興某村門口興建某茶藝館。

興寧市資源局最終作出沒收三建公司在非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他設(shè)施。興寧市資源局將上述處罰決定于5月30日留置送達(dá)給羈押在興寧市看守所的王某鵬，并于6月3日分別直接送達(dá)給王某玲和麗某酒店。

（這一事實(shí)可以簡單理解為，在三建公司獲得了茶藝休閑娛樂運(yùn)動(dòng)中心項(xiàng)目且獲得了基本所有涉及的行政機(jī)關(guān)的同意（批復(fù)等）后建設(shè)了這一項(xiàng)目，在十年后約2014年，三建公司由于未獲得該項(xiàng)目的許可證而興建了某茶藝館被興寧市資源局立案調(diào)查并做出了行政處罰。對此遺留問題的判斷，興寧縣建設(shè)局的態(tài)度是按照當(dāng)前的法律給予行政處罰。）

最高人民法院的意見：首先興寧市國土資源局于2003年4月4日作出《關(guān)于茶藝休閑娛樂運(yùn)動(dòng)中心項(xiàng)目用地預(yù)審意見》，同意該項(xiàng)目用地80畝，項(xiàng)目符合興寧市城市總體規(guī)劃確定功能和布局，要求三建公司立項(xiàng)后及時(shí)到該局辦理用地手續(xù)。（這一內(nèi)容表明著最高院是先指明興寧市資源局是歷史上承認(rèn)了這一項(xiàng)目由三建公司負(fù)責(zé)）；其次根據(jù)2004年修正的《土地管理法》第四十三條第一款規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第七十六條第一款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。本案中，三建公司、興寧市政府、興寧市資源局、興寧市建設(shè)局等均明知建設(shè)某茶藝館，應(yīng)當(dāng)依法申請使用國有土地，興寧市政府、興寧市資源局等行政機(jī)關(guān)與案涉集體土地所有權(quán)人也均同意三建公司使用案涉土地，也已經(jīng)收取相應(yīng)的費(fèi)用，并已經(jīng)就案涉集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地辦理相應(yīng)征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批手續(xù)。（此處也是在肯定三建公司在涉案的土地上興建茶藝館是沒問題的，得到了眾多人員的同意）但是，在9號(hào)處罰決定作出之時(shí)，案涉土地仍未全部完成集體土地征收與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也未依法辦理國有土地出讓手續(xù)。因此，三建公司在案涉土地仍為集體農(nóng)用地的情況下，即先行建設(shè)某茶藝館，顯然違法（此時(shí)，按照當(dāng)前的法律判斷，當(dāng)事人三建公司的行為是屬于違法的）。但是，被訴處罰決定的合法性還取決于是否違反過罰相當(dāng)原則，處罰決定與非法占地的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度是否相適應(yīng)。即興寧市資源局作出9號(hào)處罰決定，是否應(yīng)考慮法定的從輕或者減輕情節(jié)，是否存在其他可以消除違法狀態(tài)的處理方式，沒收案涉土地上已建成建筑物和其他設(shè)施是否需要保護(hù)三建公司對政府行政行為產(chǎn)生的信賴?yán)?span>（此處是考慮到之前已經(jīng)得到了相關(guān)機(jī)關(guān)的同意與批復(fù)，且已經(jīng)建成了項(xiàng)目，在客觀上符合興寧市的規(guī)劃，因此雖然三建公司違法，但存在著信賴?yán)妫?/span>最后最高人民法院根據(jù)三點(diǎn)得出了結(jié)論，其一是案涉項(xiàng)目雖然未依法辦理征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和出讓手續(xù)，但已辦理了其他一系列建設(shè)審批、許可手續(xù)，案涉項(xiàng)目違法開工建設(shè)系在當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)支持和配合下進(jìn)行；其二是因案涉項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)赝恋乜傮w規(guī)劃，原廣東省國土資源廳已經(jīng)同意補(bǔ)辦用地手續(xù)情況下，興寧市政府及相關(guān)部門長期未及時(shí)補(bǔ)辦完善審批手續(xù)，是造成違法用地狀態(tài)未及時(shí)消除的重要原因；其三是三建公司占用案涉土地建設(shè)已經(jīng)支付部分土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。結(jié)合這三點(diǎn)，最高人民法院對這一歷史遺留問題得出的了興寧市資源局在某茶藝館建成使用近十年后，逕行將其沒收，并予以拆除，明顯與三建公司的過錯(cuò)和社會(huì)危害程度不相當(dāng)，行政處罰顯失公正，既浪費(fèi)社會(huì)資源，又影響法治政府與誠信政府建設(shè)，還侵犯了三建公司的信賴?yán)?，不?yīng)得到支持，資源局9號(hào)處罰決定違反過罰相當(dāng)原則，顯失公正，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。

其中最為核心觀點(diǎn)是：在行政機(jī)關(guān)對非法占地歷史遺留問題作出執(zhí)法決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮全案情況，結(jié)合非法占地的原因、過程、時(shí)間與各方責(zé)任情況，并在案涉符合土地利用總體規(guī)劃且省級(jí)政府已經(jīng)同意某度假村項(xiàng)目完善歷史用地手續(xù)的情況下，采取既能實(shí)現(xiàn)行政管理目的，又能對相對人權(quán)利和社會(huì)資源損害最小的執(zhí)法方式。

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