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　　第五章   履行法定職責(zé)類案審判指引

　　第一節(jié)  受案范圍的審查

　　[審查事項(xiàng)]

　　當(dāng)事人要求履行法定職責(zé)的訴請(qǐng)是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第12條,第13條,《行政訴訟法解釋》第1條、第2條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.行政機(jī)關(guān)不履行人民法院協(xié)助執(zhí)行義務(wù)行為是否屬于行政訴訟受案范圍?

　　行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)實(shí)施的行為,是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定協(xié)助義務(wù),公民,法人或者其他組織對(duì)該行為不服提起訴訟的,不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

　　行政機(jī)關(guān)拒不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法采取執(zhí)行措施督促其履行。當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院判決行政機(jī)關(guān)限期履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的,人民法院不予受理。但當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)造成其損害,請(qǐng)求確認(rèn)不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)行為違法并予以行政賠償?shù)?人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

　　2.要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)履行對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　根據(jù)憲法、行政組織法及一般行政法律法規(guī)的規(guī)定,上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為負(fù)有監(jiān)督管理的職責(zé)。但這種監(jiān)督管理職責(zé)一般屬于一種內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督行為,該行為不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成直接影響。從司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系出發(fā),人民法院也不宜過(guò)多地介入行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系當(dāng)中。從救濟(jì)的必要性和實(shí)效性而言.行政相對(duì)人完全可以針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)作出的行政行為提起行政訴訟實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利救濟(jì)。如果將此種行為納入行政訴訟受案范圍,將會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的正常工作秩序,不利于行政秩序的穩(wěn)定。從訴的利益考慮,當(dāng)事人如果認(rèn)為下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益,可以通過(guò)直接針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟的方式尋求救濟(jì)。因此,要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)履行對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)不屬于行政訴訟受案范圍。

　　3.復(fù)議申請(qǐng)人針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)其信訪請(qǐng)求作出的處理決定不服提起行政訴訟的，是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　信訪事項(xiàng)的范圍與行政復(fù)議和行政訴訟之間相互獨(dú)立,依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)辦、承辦、協(xié)調(diào)處理,監(jiān)督檢查,指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為,對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力,對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因此,對(duì)于信訪人不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為成不履行《信訪條例》規(guī)定職責(zé)的行為提起行政訴訟或行政復(fù)議的,人民法院或復(fù)議機(jī)關(guān)均不應(yīng)受理。

　　在認(rèn)定申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)屬于信訪事項(xiàng)的情形下,復(fù)議機(jī)關(guān)本不應(yīng)當(dāng)作出復(fù)議決定。但該復(fù)議決定未對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)影響,因此不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　4.行政復(fù)議決定作出后，被申請(qǐng)人不履行行政復(fù)議決定的內(nèi)容，申請(qǐng)人就此要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)再次受理復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定后，申請(qǐng)人要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)提起的行政訴訟，是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　《行政復(fù)議法》第77條規(guī)定:“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定書(shū)、調(diào)解書(shū),意見(jiàn)書(shū)。被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定書(shū),調(diào)解書(shū),意見(jiàn)書(shū)的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行,并可以約談被申請(qǐng)人的有關(guān)負(fù)責(zé)人或者予以通報(bào)批評(píng)。”第83條規(guī)定:“被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定書(shū)、調(diào)解書(shū)、意見(jiàn)書(shū)的,對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予警告、記過(guò)、記大過(guò)的處分;經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的,依法給予降級(jí)、撤職、開(kāi)除的處分?！钡?5 條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反本法規(guī)定的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公職人員任免機(jī)關(guān),單位移送有關(guān)人員違法的事實(shí)材料,接受移送的監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公職人員任免機(jī)關(guān),單位應(yīng)當(dāng)依法處理。”通過(guò)上述規(guī)定可知,對(duì)被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的救濟(jì),法律只規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督渠道。行政復(fù)議申請(qǐng)人的舉報(bào)和反映可以成為監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公職人員任免機(jī)關(guān),單位'發(fā)現(xiàn)”不履行復(fù)議決定線索的渠道,但法律并沒(méi)有賦予行政復(fù)議申請(qǐng)人要求啟動(dòng)這一內(nèi)部監(jiān)督程序的權(quán)利,更沒(méi)有賦予行政復(fù)議申請(qǐng)人針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)或者公職人員任免機(jī)關(guān),單位的答復(fù)行為向更高一級(jí)的行政機(jī)關(guān)再次申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。因此,此種情形下申請(qǐng)人要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)再次受理復(fù)議申請(qǐng)不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　5.要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)，是否屬于行政訴訟受案范圍?

　　《村民委員會(huì)組織法》第36條第1款、第2款規(guī)定:“村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的,受侵害的村民可以申請(qǐng)人民法院予以撤銷,責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任。村民委員會(huì)不依照法律,法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的,由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正?！睋?jù)此,村民委員會(huì)成員對(duì)村民委員會(huì)作出的侵犯公民合法權(quán)益的行為有兩條救濟(jì)途徑:一是向人民法院提起訴訟;二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正。這兩條途徑都是村民依法獲得救濟(jì)的法定渠道,村民可以選擇通過(guò)訴訟途徑解決其與村委會(huì)之間的侵權(quán)糾紛,也可以選擇請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政監(jiān)督權(quán)，依法責(zé)令村委會(huì)改正侵權(quán)的決定。當(dāng)村民選擇通過(guò)行政程序獲得救濟(jì)時(shí),村民一旦向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出行使監(jiān)督權(quán)的申請(qǐng),有管轄權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府即有履行法定監(jiān)督職責(zé)的義務(wù),不履行該義務(wù),構(gòu)成不履行法定職責(zé),屬于行政訴訟受案范圍。

　　6.公民、法人或者其他組織可否要求一級(jí)人民政府履行保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的職責(zé)?

　　《行政訴訟法》第12條第1款第6項(xiàng)中的“法定職責(zé)”是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律,法規(guī)和規(guī)章等的規(guī)定,具有直接,具體處理行政相對(duì)人所申請(qǐng)事項(xiàng)的職責(zé)?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政工作的管理職權(quán),但該項(xiàng)職權(quán)一般為宏觀上的管理職權(quán),并非具有直接管轄職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的具體處理行政相對(duì)人所訴申請(qǐng)事項(xiàng)的職責(zé),不屬于《行政訴訟法》第12條第1款第6項(xiàng)規(guī)定的“法定職責(zé)”的范疇。公民,法人或者其他組織依此申請(qǐng)人民政府履行保護(hù)人身權(quán),財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé),一般不屬于行政訴訟監(jiān)督范圍。

　　7.請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)頒布規(guī)范性文件是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　《行政訴訟法》第53條第1款規(guī)定:“公民,法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法,在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí),可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！蓖ㄟ^(guò)該規(guī)定可知,公民、法人或者其他組織針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為起訴才可以一并提起對(duì)該行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查,并沒(méi)有規(guī)定可以直接提起要求行政機(jī)關(guān)依照其申請(qǐng)的制定規(guī)范或解釋規(guī)范的要求頒布規(guī)范之訴。因此,申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)頒布規(guī)范性文件既不屬于履行法定職責(zé)之訴的受案范圍,也不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　8.行政機(jī)關(guān)不履行信訪答復(fù)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　最高人民法院《關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府作出的處理意見(jiàn)或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復(fù)》對(duì)信訪行為的可訴性問(wèn)題作出了明確解釋:“信訪工作機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府或政府工作部門授權(quán)負(fù)責(zé)信訪工作的專門機(jī)構(gòu),其依據(jù)《信訪條例》作出的登記,受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦,協(xié)調(diào)處理,監(jiān)督檢查,指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為,對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力,對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。信訪人對(duì)信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項(xiàng)的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的,人民法院不予受理?！?strong>根據(jù)以上批復(fù),信訪機(jī)構(gòu)作出的對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)際影響的行為,不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　9.要求行政機(jī)關(guān)履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)職責(zé)是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　行政機(jī)關(guān)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的協(xié)調(diào),是指負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的行政機(jī)關(guān)組織土地征收部門和被征收人就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商,以期減少和化解分歧,達(dá)成一致意見(jiàn),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的行政機(jī)關(guān)并不能單方作出具有法律效力的行政決定,協(xié)調(diào)本身并不對(duì)被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。因此,被征收人起訴請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)職責(zé),不屬于行政訴訟受案范圍。

　　10.行政機(jī)關(guān)不履行會(huì)議紀(jì)要議定事項(xiàng)是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　“法定職責(zé)”既包括法律、法規(guī),規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé),也包括上級(jí)和本級(jí)規(guī)范性文件,還包括行政機(jī)關(guān)基于行政機(jī)關(guān)的先行行為、行政允諾、行政協(xié)議而形成的職責(zé)。會(huì)議紀(jì)要是行政機(jī)關(guān)常用的公文格式?！饵h政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第8條第15項(xiàng)規(guī)定,紀(jì)要適用于記載會(huì)議主要情況和議定事項(xiàng)。由此可見(jiàn),會(huì)議紀(jì)要已經(jīng)議定的事項(xiàng),具有法定效力,非依法定程序不得否定其效力,無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)人均應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行。會(huì)議紀(jì)要議定的行政機(jī)關(guān)職責(zé),亦因此轉(zhuǎn)化為該行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不履行會(huì)議紀(jì)要議定事項(xiàng)的也屬于行政訴訟的受案范圍。

　　11.請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行“房改”職責(zé)是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　“房改”是指城鎮(zhèn)住房制度改革,是我國(guó)城鎮(zhèn)住房由原來(lái)的單位分配轉(zhuǎn)化為住房商品化的一項(xiàng)過(guò)渡性政策。房改房銷售對(duì)象、銷售價(jià)格與職工身份、工齡、職務(wù)、職稱等因素相關(guān)?！胺扛摹笔怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期的一項(xiàng)改革措施,“房改”的依據(jù)主要是相關(guān)政策,而非法律,法規(guī)或者規(guī)章。是否進(jìn)行'房改”,何時(shí)“房改”,如何進(jìn)行“房改”,由職工所在單位,相關(guān)管理機(jī)關(guān)等依據(jù)“房改”政策確定。人民法院難以依照法律規(guī)范對(duì)“房改”行為的合法性進(jìn)行審查。因此,請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行“房改”職責(zé)不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　12.行政機(jī)關(guān)不履行對(duì)國(guó)有企業(yè)職工安置補(bǔ)償義務(wù)的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定:“公民,法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！薄缎姓V訟法解釋》第1條第1款規(guī)定:'公民,法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”根據(jù)上述規(guī)定,只有行政行為才屬于行政訴訟的受案范圍,通過(guò)人民法院司法程序處置的事項(xiàng)不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　行政機(jī)關(guān)決定國(guó)有企業(yè)是否破產(chǎn)的決策行為,是其依據(jù)相關(guān)政策行使行政自由裁量權(quán)的行為,人民法院無(wú)法對(duì)該決策行為的合法性進(jìn)行審查,不屬于行政訴訟的受案范圍。但是,通過(guò)行政程序?qū)?guó)有企業(yè)進(jìn)行改制,行政機(jī)關(guān)不履行相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策和改制方案規(guī)定的對(duì)國(guó)有企業(yè)職工安置補(bǔ)償義務(wù)的,應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。

　　13.申請(qǐng)人就被申請(qǐng)人不履行行政復(fù)議決定提起行政訴訟，是否屬行政訴訟的受案范圍?

　　被申請(qǐng)人履行行政復(fù)議決定,屬于執(zhí)行生效法律文書(shū)。被申請(qǐng)人不履行行政復(fù)議決定有法定的監(jiān)督方式,對(duì)被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的救濟(jì),法律只規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督渠道,若再通過(guò)訴訟對(duì)此行為進(jìn)行監(jiān)督就損害了行政權(quán)的運(yùn)作規(guī)則,也即損害了復(fù)議機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)能,不符合行政訴訟的目的。因此,被申請(qǐng)人不履行行政復(fù)議決定的行為不屬行政訴訟的受案范圍。

　　14.國(guó)家土地督察局不履行查處職責(zé)是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]50號(hào))的規(guī)定,派駐地方的國(guó)家土地督察局,代表國(guó)家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。派駐地方的國(guó)家土地督察局負(fù)責(zé)對(duì)其督察范圍內(nèi)陸方人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)。派駐地方的國(guó)家土地督察局履行監(jiān)督檢查職責(zé),不直接查處案件,對(duì)發(fā)現(xiàn)的土地利用和管理中的違法違規(guī)問(wèn)題,由國(guó)家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報(bào)監(jiān)察部等部門依法處理?？梢?jiàn),派駐地方的國(guó)家土地督察局職責(zé)限于監(jiān)督檢查,不直接查處案件,土地督察行為屬于內(nèi)部監(jiān)督行為,具有內(nèi)部性,并非原國(guó)土資源部對(duì)外履行公共管理職責(zé)行為。

　　15.履行警務(wù)督察職責(zé)是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　警務(wù)督察事項(xiàng)系公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政管理事項(xiàng),并不具有外部行政行為的特征，并不直接對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù),亦不能對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響,不屬于行政復(fù)議法規(guī)定的可復(fù)議的行政行為,因此也不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　16.下級(jí)行政機(jī)關(guān)拒絕履行上級(jí)行政機(jī)關(guān)交辦事項(xiàng)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行為是接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指令,根據(jù)行政管理職權(quán),履行交辦事項(xiàng)的行為,屬于依職權(quán)行使行政權(quán)的行政行為。下級(jí)行政機(jī)關(guān)拒絕履行上級(jí)行政機(jī)關(guān)交辦事項(xiàng)的行為,直接影響當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)益,屬于行政訴訟的受案范圍。

　　17.要求行政機(jī)關(guān)履行修改控制性詳細(xì)規(guī)劃是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　行政規(guī)劃是指行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)而對(duì)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)擬采取的方法,步驟和措施依法做出的具有約束力的設(shè)計(jì)與規(guī)劃。行政規(guī)劃種類繁多,效力各有不同。某一規(guī)劃和規(guī)劃行為是否可訴,依賴于該規(guī)劃和規(guī)劃行為是否針對(duì)特定人，并對(duì)該特定人的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響。以城鄉(xiāng)規(guī)劃為例,根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃包括編制、審批、實(shí)施、修改等不同環(huán)節(jié),依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作出的行政處罰、行政許可等具體實(shí)施行為,屬于可訴的行政行為。但就規(guī)劃的編制和審批面言,因其屬于針對(duì)不特定對(duì)象作出的面向未來(lái)的一般性調(diào)整,因此具有抽象行政行為的特征,不能直接對(duì)其提起訴訟?！冻鞘?鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》第8條亦規(guī)定:“編制控制性詳細(xì)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)?shù)刭Y源條件、環(huán)境狀況,歷史文化遺產(chǎn)、公共安全以及土地權(quán)屬等因素,滿足城市地下空間利用的需要,妥善處理近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體、發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系?！庇纱丝梢?jiàn),編制控制性詳細(xì)規(guī)劃,是行政機(jī)關(guān)根據(jù)城市發(fā)展的需要,對(duì)城市的土地,建筑,基礎(chǔ)設(shè)施,管線等安排和布局進(jìn)行整體的設(shè)計(jì)和謀劃,而不是針對(duì)特定單位和個(gè)人實(shí)施的行政行為?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第48條規(guī)定的修改控制性詳細(xì)規(guī)劃,同樣也是建立在行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要對(duì)規(guī)劃宏觀調(diào)整的基礎(chǔ)上的，而不是針對(duì)特定主體的要求予以更改。當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的申請(qǐng),屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批行為,行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照當(dāng)事人的要求修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的職責(zé),當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行該職責(zé)而提起的訴訟,不屬于行政訴訟受案范圍。

　　18.要求地方人民政府履行對(duì)居民委員會(huì)的指導(dǎo)職責(zé)是否屬于行政訴訟的受案范圍?

　　《城市居民委員會(huì)組織法》第2條中規(guī)定:'居民委員會(huì)是居民白我管理,自我教育,自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市,市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo),支持和幫助?！贝颂幍闹笇?dǎo)、支持,幫助等行為,在性質(zhì)上并非行政行為,不具有處分性。要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé),一般是要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為,但此處的指導(dǎo)、支持、幫助等行為顯然不屬于行政行為,其并沒(méi)有設(shè)定某種權(quán)利義務(wù),形成某種法律后果的意旨。公民,法人或者其他組織就此提起行政訴訟的,不應(yīng)該支持。

　　第二節(jié)  原告資格的審查

　　[審查事項(xiàng)】

　　提起行政訴訟的原告是否為履行法定職責(zé)之訴的相對(duì)人或者利害關(guān)系人?原告針對(duì)要求的履責(zé)行為是否有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第2條、第25條第1款,《行政訴訟法解釋》第12條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，被行政機(jī)關(guān)拒絕之后，是否所有要求履行法定職責(zé)的當(dāng)事人都具有原告資格?

　　履行法定職責(zé)之訴屬于給付之訴,此種類型的行政訴訟原告資格的判斷關(guān)鍵在于原告是否有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ),只有在法律規(guī)范上有請(qǐng)求權(quán)依據(jù)的才具備原告資格。因此，并非所有在行政程序中要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的當(dāng)事人,在提起履行法定職責(zé)之訴中都構(gòu)成原告適格。

　　2.履行法定職責(zé)之訴原告資格的判斷需要遵循什么標(biāo)準(zhǔn)?

　　履行法定職責(zé)之訴中原告資格的判斷可采保護(hù)規(guī)范理論。第一,原告的合法權(quán)益是否因行政機(jī)關(guān)針對(duì)其履責(zé)申請(qǐng)作出的處理(或是不予答復(fù))受到侵害(不利處分要件);第二,原告受到的合法權(quán)益侵害是否屬于特定的行政法律規(guī)范所明確保護(hù)的合法權(quán)益(保護(hù)范圍要件);第三,特定的行政法律規(guī)范所提供的權(quán)利保護(hù)是否屬于個(gè)別性保護(hù),不屬于反射利益(個(gè)別保護(hù)要件)。

　　3.投訴人或者舉報(bào)人要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的，是否具有原告資格?

　　投訴人或者舉報(bào)人在履行法定職責(zé)之訴中是否具有原告主體資格,仍舊需要從實(shí)體法規(guī)范來(lái)進(jìn)行判斷,即相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等是否規(guī)定了該行政機(jī)關(guān)的職責(zé),同時(shí)是否賦予了投訴人或者舉報(bào)人相應(yīng)的權(quán)利要求行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的職責(zé)。如果有相應(yīng)的規(guī)定,則投訴人或舉報(bào)人具有原告資格,否則沒(méi)有。舉報(bào)人就其自身合法權(quán)益受侵害向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的,與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為具有法律上的利害關(guān)系,具備行政訴訟原告主體資格。

　　4.承租人作為地上附著物的所有人是否可以提起履行補(bǔ)償職責(zé)之訴?

　　市,縣政府實(shí)施征地時(shí),承租人對(duì)涉案集體土地享有合法使用權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第32條第2款規(guī)定:”地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用,歸其所有權(quán)人所有。”承租人享有對(duì)涉案土地上的附著物獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利,市,縣政府亦有義務(wù)支付被征收土地地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。承租人作為涉案土地地上附著物的所有人,有權(quán)主張其應(yīng)得到的相應(yīng)補(bǔ)償,具有提起要求市,縣政府履行補(bǔ)償職責(zé)之訴的原告資格。

　　第三節(jié) 被告資格的審查

　　[審查事項(xiàng)]

　　被告是否為原告要求履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)?是否經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第26條、第47條,《行政訴訟法解釋》第19條、第20條、第21條、第22條,第23條,第24條,第25條,第134條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.依申請(qǐng)和依職權(quán)的履行法定職責(zé)之訴中被告的確定規(guī)則是否一樣?

　　當(dāng)事人要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)之訴中,按照申請(qǐng)的方式可以區(qū)分為依申請(qǐng)的履行法定職責(zé)之訴和依職權(quán)的履行法定職責(zé)之訴,但無(wú)論是何者,均需要審查該被告是否為原告要求履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。同時(shí)需要審查該機(jī)關(guān)是否符合行政訴訟被告的要求,即是否可以獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。明確作出拒絕答復(fù)的,作出明確拒絕答復(fù)的行政機(jī)關(guān)為被告,對(duì)于不予答復(fù)的應(yīng)該將當(dāng)事人在行政程序中申請(qǐng)的機(jī)關(guān)作為被告。

　　2.經(jīng)過(guò)復(fù)議的履行法定職責(zé)類案件的被告如何確定?

　　《行政訴訟法》第26條第2款,第3款規(guī)定:“經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定,公民,法人或者其他組織起訴原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”

　　具體到申請(qǐng)人要求履行法定職責(zé)之訴中,如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人的拒絕答復(fù)或不履行法定職責(zé)是錯(cuò)誤的,撤銷其拒絕答復(fù)責(zé)令其作出答復(fù)或者要求其在一定期限內(nèi)履行,屬于改變被申請(qǐng)人的行政行為,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告;如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為被申請(qǐng)人作出的決定正確,決定駁回復(fù)議申請(qǐng)人的申請(qǐng)或認(rèn)為被申請(qǐng)人的答復(fù)是正確的,予以維持,屬于維持原行政行為,此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原行政行為的機(jī)關(guān)為被告;復(fù)議機(jī)關(guān)在法定的期限內(nèi)未作出決定的,當(dāng)事人有權(quán)選擇,作出原行政行為的機(jī)關(guān)為被告,或復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。

　　第四節(jié)  第三人的審查

　　[審查事項(xiàng)]

　　行政相對(duì)人的申請(qǐng)或者行政機(jī)關(guān)的履行法定職責(zé)是否涉及第三人的權(quán)利義務(wù)?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第29條,《行政訴訟法解釋》第30條。

　　【常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　履行法定職責(zé)之訴中，何時(shí)需要追加第三人?

　　履行法定職責(zé)之訴中,是否需要追加第三人,需要結(jié)合行政相對(duì)人的申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)是否涉及處分第三人的權(quán)利義務(wù)。如果行政相對(duì)人的申請(qǐng)內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)都不涉及第三人權(quán)利義務(wù),則不需要追加第三人,反之則需要追加第三人。具體而言,如果涉及采光,日照,通風(fēng)等相鄰權(quán),以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng).職位競(jìng)爭(zhēng)等公平竟?fàn)帣?quán),治安案件的受害人要求公安機(jī)關(guān)對(duì)加害人進(jìn)行行政處罰時(shí),行政機(jī)關(guān)的處理決定就會(huì)涉及第三人的權(quán)利義務(wù),此時(shí)就應(yīng)該追加行政訴訟中的第三人。

　　第五節(jié)  訴訟請(qǐng)求的審查

　　[審查事項(xiàng))

　　原告提出的訴訟請(qǐng)求是否具體明確?原告提出的訴訟請(qǐng)求之間是否相互矛盾?

　　[法律適用)

　　《行政訴訟法》第49條第3項(xiàng),第69條、第91條第6項(xiàng)。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答)

　　1.如何區(qū)分履行法定職責(zé)之訴和撤銷之訴?

　　雖然我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法中并未實(shí)現(xiàn)行政訴訟類型法定化,但司法實(shí)踐中針對(duì)不同的訴訟類型,一般采取不同的審判思路,在此意義上區(qū)分不同的訴訟類型仍舊具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　區(qū)分履行法定職責(zé)之訴和撤銷之訴,需要考慮:一是訴訟標(biāo)的,在撤銷之訴中,訴訟標(biāo)的就是原告請(qǐng)求撤銷的被訴行政行為,因此法院的審查范圍也就限于被訴行政行為的合法性。比如,請(qǐng)求撤銷行政處罰決定或者行政強(qiáng)制措施的案件中,訴訟標(biāo)的就是被訴的行政處罰決定或者行政強(qiáng)制措施。而在履責(zé)之訴中,訴訟標(biāo)的是原告請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的請(qǐng)求能否成立。二是原告最終的訴訟目的,即看原告的目的是在于僅僅撤銷一個(gè)行政行為或確認(rèn)行政行為違法,還是不僅要求撒銷一個(gè)行政行為或確認(rèn)行政行為違法,還要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)或重新作出行政行為。如果是前者則屬于撤銷之訴,如果是后者則將之認(rèn)定為履行法定職責(zé)之訴。

　　2.如果原告的訴訟請(qǐng)求不具體明確，應(yīng)該如何處理?

　　原告的訴訟請(qǐng)求具體明確是訴訟要件審查階段一項(xiàng)重要內(nèi)容,如果原告的訴訟請(qǐng)求不夠具體明確,則可能被裁定駁回起訴。因此,判斷原告的訴訟請(qǐng)求格外重要。不過(guò)需要注意的是,并非僅從起訴狀的訴訟請(qǐng)求部分判斷,法院應(yīng)從行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解的目的出發(fā),盡可能進(jìn)行釋明,經(jīng)過(guò)釋明之后仍然無(wú)法確定具體明確的訴訟請(qǐng)求，則可以裁定駁回其起訴。

　　3.如何判斷履行法定職責(zé)之訴中原告的訴訟請(qǐng)求是否具體明確?

　　履行法定職責(zé)之訴中,原告的訴訟請(qǐng)求呈現(xiàn)出復(fù)雜多元的情形,有的要求確認(rèn)拒絕答復(fù)違法,有的要求撤銷拒絕答復(fù),有的要求撤銷拒絕答復(fù)并要求重新作出行政行為,有的要求判決重新作出行政行為等。以上的訴訟請(qǐng)求還可能存在多種排列組合的情形,是否符合具體明確的要求,不應(yīng)該僅從原告提交的起訴狀的書(shū)面文字表達(dá)認(rèn)定，還應(yīng)該從原告的實(shí)質(zhì)要求進(jìn)行認(rèn)定。訴訟請(qǐng)求是否具體明確,直接關(guān)系原告訴權(quán)是否可以實(shí)現(xiàn),從行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解的目的出發(fā),法院應(yīng)該盡可能向原告履行釋明義務(wù)，使得原告的訴訟請(qǐng)求盡可能明確。只要原告的實(shí)質(zhì)要求包含了要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的訴求,就應(yīng)該將之認(rèn)定為履行法定職責(zé)之訴。

　　4.一個(gè)履行法定職責(zé)之訴中可否包含多個(gè)訴訟請(qǐng)求?

　　原告的訴訟請(qǐng)求不僅要具體明確,而且相互之間不能沖突。在一個(gè)履行法定職責(zé)之訴中,可以包含多個(gè)訴訟請(qǐng)求,基于訴訟經(jīng)濟(jì)的原則,多個(gè)訴訟請(qǐng)求之間可能存在合并的情形,但這幾個(gè)訴訟請(qǐng)求之間不能沖突。

　　履行法定職責(zé)之訴中,一般包括兩種訴訟類型:一種是針對(duì)行政機(jī)關(guān)純粹的不作為提起的訴訟,即行政機(jī)關(guān)在法定的履責(zé)期限內(nèi)未作為任何決定,既沒(méi)有明確拒絕,也未作為任何行政行為;另一種是明確拒絕行為,即行政機(jī)關(guān)以口頭或者書(shū)面的形式作出明確拒絕的行為。不論在何種類型的履行法定職責(zé)之訴中,都可能存在要求確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求,在后者中還可能存在一個(gè)撤銷行政行為的訴訟請(qǐng)求,此時(shí)從根本上看,如果原告的最終目的是要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)或者重新作出行政行為,則仍舊可以將之視為一種履行法定職責(zé)之訴,此時(shí)的各個(gè)訴訟請(qǐng)求之間不屬于相互矛盾的情形。

　　5.如何判斷履行法定職責(zé)之訴中原告的訴訟請(qǐng)求存在矛盾?

　　當(dāng)原告的訴訟請(qǐng)求之間存在矛盾的時(shí)候,法院應(yīng)該向原告進(jìn)行釋明,允許當(dāng)事人進(jìn)行變更和選擇,如果經(jīng)過(guò)變更和選擇之后,訴訟請(qǐng)求之間不存在矛盾,應(yīng)該認(rèn)定為訴訟請(qǐng)求具體明確。

　　履行法定職責(zé)之訴中,原告的訴訟請(qǐng)求存在沖突的情形主要包括:第一,原告要求撤銷原行政行為的同時(shí),要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)重新作出復(fù)議決定;第二,原告要求撤銷行政機(jī)關(guān)的明示拒絕決定的同時(shí),要求行政機(jī)關(guān)重新作出的行政行為與明示拒絕的決定針對(duì)的事項(xiàng)不一致。

　　第六節(jié)  起訴期限的審查

　　[審查事項(xiàng)

　　法律,法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)是否有特殊規(guī)定?是否處于緊急情況下要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第47條,《行政訴訟法解釋》第66條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.如何計(jì)算不履行法定職責(zé)之訴的起訴期限?

　　公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán),財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起2個(gè)月內(nèi)不履行的,從2個(gè)月屆滿起計(jì)算6個(gè)月時(shí)間。但是,法律,法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的,從其規(guī)定。

　　2.緊急情況下，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的起訴期限如何起算?

　　公民、法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)不履行的,提起訴訟不受行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)之日起2個(gè)月屆滿不履行職責(zé)期限的限制。

　　3.當(dāng)事人在起訴期限屆滿后另行提起不履行法定職責(zé)之訴能否受理?

　　公民,法人和其他組織在起訴期限屆滿后,又以行政機(jī)關(guān)拒絕改變?cè)姓袨闉橛?起訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的,人民法院一般不予受理。但法律規(guī)范明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在出現(xiàn)新的證據(jù)等法定事由后應(yīng)當(dāng)改變?cè)姓袨榈某狻?/span>

　　4,當(dāng)事人針對(duì)某一行政行為提起撤銷之訴已經(jīng)超過(guò)起訴期限的，是否可以通過(guò)提起履行法定職責(zé)之訴的途徑獲得法院的救濟(jì)?

　　撤銷之訴與履責(zé)之訴為兩種并列的訴訟類型,如果當(dāng)事人針對(duì)某一行政行為提起撤銷之訴已經(jīng)超過(guò)了起訴期限,轉(zhuǎn)而要求行政機(jī)關(guān)履行某一法定職責(zé),如答復(fù)或者“糾正”該行政行為,表面上看當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求不同,前者是要求撤銷某一行政行為,后者是要求履行某一法定職責(zé),但其最終目的都是要求撤銷該行政行為。在撤銷之訴已經(jīng)超過(guò)起訴期限的情形下,當(dāng)事人選擇通過(guò)履責(zé)之訴的方式向法院提起訴訟,是一種規(guī)避起訴期限的行為,如果容許此種行為將違背起訴期限設(shè)置的目的,不利于維護(hù)法秩序的穩(wěn)定性,亦不能督促當(dāng)事人及時(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

　　5.依職權(quán)履行法定職責(zé)的行政行為如何確定起訴期限?

　　《行政訴訟法》第47條對(duì)依申請(qǐng)不履行法定職責(zé)的起訴期限作出了規(guī)定,但對(duì)于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)履行法定職責(zé)情形下的起訴期限問(wèn)題,現(xiàn)行法律,法規(guī),規(guī)章及司法解釋尚無(wú)明確規(guī)定。不過(guò),只要行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)履行法定職責(zé),其作為的義務(wù)就一直存在,不會(huì)因?yàn)檫t延履行而消滅。行政相對(duì)人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行本應(yīng)依職權(quán)履行法定職責(zé)時(shí),其更應(yīng)該及時(shí)有效全面履行。其依職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé),不因行政相對(duì)人的申請(qǐng)履行而轉(zhuǎn)變?yōu)橐郎暾?qǐng)履行法定職責(zé),因此此時(shí)不適用于《行政訴訟法》第47條對(duì)依申請(qǐng)不履行法定職責(zé)的起訴期限。

　　6.前一個(gè)不履責(zé)行為超過(guò)起訴期限，行政機(jī)關(guān)對(duì)再次提出的履責(zé)申請(qǐng)是否有義務(wù)履行?

　　除法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的,行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起2個(gè)月內(nèi)不履行的,公民,法人或者其他組織可以在2個(gè)月的履責(zé)期限屆滿之日起6個(gè)月內(nèi)提起訴訟。行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法定職責(zé),且沒(méi)有作出處理決定的,其履責(zé)義務(wù)呈持續(xù)存在狀態(tài),不因?yàn)槌^(guò)起訴期限而免除。

　　超過(guò)6個(gè)月起訴期限,公民,法人或者其他組織再次提出履責(zé)申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)有義務(wù)繼續(xù)履行,否則仍然構(gòu)成不履行法定職責(zé)。此為行政機(jī)關(guān)新的不履責(zé)行為,與已超過(guò)起訴期限的前一個(gè)不履責(zé)行為不是同一個(gè)行政行為,公民,法人或者其他組織在行政機(jī)關(guān)2個(gè)月履責(zé)期限屆滿之日起6個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

　　第七節(jié)   重復(fù)起訴的審查

　　[審查事項(xiàng)]

　　前訴與后訴的當(dāng)事人是否相同?前訴與后訴的訴訟標(biāo)的是否相同?前訴與后訴的訴訟請(qǐng)求是否相同或者后訴的訴訟請(qǐng)求是否被前訴裁判所包含?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法解釋》第69條第6項(xiàng),第106條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　當(dāng)事人多次要求履行法定職責(zé)是否屬于重復(fù)起訴?

　　依據(jù)《行政訴訟法解釋》第69條第6項(xiàng)的規(guī)定,構(gòu)成重復(fù)起訴的,應(yīng)該裁定駁回起訴。關(guān)于是否構(gòu)成重復(fù)起訴,在《行政訴訟法解釋》第106條作了規(guī)定:“當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項(xiàng)在訴訟過(guò)程中或者裁判生效后再次起訴,同時(shí)具有下列情形的,構(gòu)成重復(fù)起訴:(一)后訴與前訴的當(dāng)事人相同;(二)后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同;(三)后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求相同,或者后訴的訴訟請(qǐng)求被前訴裁判所包含?！?/span>

　　具體到履行法定職責(zé)之訴中,要看前訴與后訴的當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求之間是否一致,如果一致,則應(yīng)該認(rèn)定為重復(fù)起訴,裁定駁回其起訴;如果不一致,則不應(yīng)該認(rèn)定為重復(fù)起訴,進(jìn)入實(shí)體審查。

　　第八節(jié)   法定職責(zé)的審查

　　[審查事項(xiàng)]

　　行政機(jī)關(guān)是否有相應(yīng)的法定職責(zé)?

　　[法律適用)

　　《行政訴訟法》第12條第1款第6項(xiàng)。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的法定職責(zé)?

　　行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)的職權(quán),是履行法定職責(zé)之訴當(dāng)中一個(gè)最為關(guān)鍵的問(wèn)題。但在司法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)相互交叉,尤其是在行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革不斷變動(dòng)的情形下,確定一個(gè)行政機(jī)關(guān)是否有相應(yīng)的職權(quán),有時(shí)并非易事。行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé),從種類而言,應(yīng)該從憲法,憲法性法律、行政組織法以及一些單行法中尋找;從位階而言,應(yīng)該從法律、法規(guī)、規(guī)章等中尋找。有的可以參照三定方案和權(quán)力清單中的規(guī)定。

　　一般情況下,法律,法規(guī),規(guī)章的規(guī)定可以作為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)來(lái)源。但在司法實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)作出行政行為的依據(jù)復(fù)雜多樣,有的行政行為會(huì)依據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件,如上級(jí)機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定作的職權(quán)劃分;行政機(jī)關(guān)的先行行為可能構(gòu)成其履行職責(zé)的義務(wù)來(lái)源;行政合同的規(guī)定也可能構(gòu)成其義務(wù)來(lái)源等。這些都可以視為對(duì)“法定職責(zé)”來(lái)源的廣義理解。

　　2.如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)?

　　是否履行法定職責(zé)的判斷要注意從行為和效果兩個(gè)角度出發(fā):第一,要從行為的角度出發(fā),審查行政機(jī)關(guān)是否依法律、法規(guī)、規(guī)章履行了法定職責(zé);第二,要從效果的角度出發(fā),是否達(dá)到了履行法定職責(zé)的效果,是否全面履行,達(dá)到了履行法定職責(zé)的目的。履行法定職責(zé)不僅要及時(shí),不能夠遲延,還應(yīng)該全面履行。

　　3.在收到相對(duì)人申請(qǐng)之后，法定履職期限屆滿前，原行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)由于法律修改而轉(zhuǎn)移給其他機(jī)關(guān)，那么，原機(jī)關(guān)是否仍舊具有履行的職責(zé)?

　　這個(gè)問(wèn)題涉及履行法定職責(zé)的裁判基準(zhǔn)時(shí)。所謂的裁判基準(zhǔn)時(shí),是指法院對(duì)系爭(zhēng)行政行為違法性判斷的時(shí)候,是應(yīng)該以行政行為作出時(shí)的事實(shí)和法律狀態(tài)作出判斷，還是應(yīng)該從裁判時(shí)的事實(shí)和法律狀態(tài)作出判斷。判斷行政機(jī)關(guān)是否具有相對(duì)人申請(qǐng)履行的法定職責(zé),應(yīng)該以收到相對(duì)人申請(qǐng)之時(shí)為時(shí)間節(jié)點(diǎn),此后行政機(jī)關(guān)發(fā)生的職責(zé)變更不能作為其不作為的正當(dāng)理由。在履行期間內(nèi)未履行法定職責(zé),其既未自己履行職責(zé),也未移交職責(zé),又未給相對(duì)人任何答復(fù),構(gòu)成不作為違法。

　　第九節(jié)  依職權(quán)履責(zé)的審查

　　[審查事項(xiàng)]

　　被告是否有相應(yīng)的義務(wù)依職權(quán)履行法定職責(zé)?被告依職權(quán)履行法定職責(zé)是否有相應(yīng)事實(shí)依據(jù)?是否知道或應(yīng)當(dāng)知道相應(yīng)的違法事實(shí)存在?原告起訴時(shí),被告的履行期限是否屆滿?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第38條第1款第1項(xiàng),第49條第3項(xiàng),《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第16條第1款。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.區(qū)分依職權(quán)與依申請(qǐng)履行法定職責(zé)之訴的意義是什么?

　　在行政訴訟當(dāng)中,區(qū)分依職權(quán)和依申請(qǐng)的履行法定職責(zé)之訴,其關(guān)鍵的意義在于，對(duì)于后者而言,當(dāng)事人是否已經(jīng)提出過(guò)申請(qǐng)將會(huì)作為提起行政訴訟的前提條件,如果依申請(qǐng)的履行法定職責(zé)之訴,當(dāng)事人沒(méi)有提起申請(qǐng),則會(huì)被認(rèn)定為缺乏基本的事實(shí)依據(jù);對(duì)于前者無(wú)須當(dāng)事人的申請(qǐng)啟動(dòng)。

　　2.原告針對(duì)被告尚在履行期限內(nèi)的行為提起行政訴訟的，如何處理?

　　行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)通常需要一定的過(guò)程,有些法律,法規(guī),規(guī)章對(duì)履行法定職責(zé)的期限作出了規(guī)定。沒(méi)有作出專門規(guī)定的,《行政訴訟法》第47條統(tǒng)一規(guī)定了兩個(gè)月的期限。對(duì)于被告尚在履行期限內(nèi)的行為,是尚在行政程序中的行為,也屬于尚未成熟的行政行為,根據(jù)審判權(quán)與行政權(quán)的分工,此時(shí)審判權(quán)不宜對(duì)該行為干預(yù)。原告對(duì)此提起的行政訴訟不符合起訴條件,應(yīng)該裁定駁回起訴。

　　需要注意的是,如果行政機(jī)關(guān)在履行期限未屆滿的情況下,就明確作出拒絕決定，此時(shí)不受履行法定期限的限制,公民、法人或其他組織此時(shí)可以針對(duì)該明示拒絕決定提起行政訴訟。對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起行政復(fù)議,同樣適用,《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第16條第1款對(duì)此作出了規(guī)定。

　　3.行政機(jī)關(guān)作出行政處理決定之后，當(dāng)事人既不提起行政訴訟，也未提起行政復(fù)議，行政機(jī)關(guān)未做進(jìn)一步處理，是否屬于不履行法定職責(zé)?

　　合法生效的行政行為具有執(zhí)行力。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之后,行政相對(duì)人未提起行政復(fù)議或者行政訴訟,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法律,法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定履行強(qiáng)制執(zhí)行行為,雖然法律,法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施強(qiáng)制行為的期限并未作出明確規(guī)定,但應(yīng)該在合理期限內(nèi)履行。如果行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之后,符合強(qiáng)制執(zhí)行的條件時(shí)而未采取任何措施,屬于不履行法定職責(zé)。

　　第十節(jié)  依申請(qǐng)履責(zé)的審查

　　[審查事項(xiàng)]

　　原告是否提出履責(zé)的申請(qǐng)?要求履責(zé)的內(nèi)容,方式和主體是否明確?行政程序中要求履責(zé)的內(nèi)容是否與行政訴訟中要求履責(zé)的訴訟請(qǐng)求一致?被告是否具有原告要求履責(zé)的法定職責(zé)?被告履行法定職責(zé)的過(guò)程,結(jié)果,被告在法定履職期限是否有不答復(fù)或拖延履行的行為?被告如果存在不履行的情形,是否具有正當(dāng)事由?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第38條第1款,第47條、第49條第3項(xiàng),《行政訴訟法解釋》第93條,《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第4條第2款。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答)

　　1.以信訪登記表等信訪形式提出要求，是否屬于符合申請(qǐng)形式的依申請(qǐng)履行法定職責(zé)?

　　當(dāng)事人通過(guò)專門的信訪途徑反映情況,提出要求,一般不視為適格的履責(zé)申請(qǐng),但當(dāng)事人向具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出了明確具體的履責(zé)請(qǐng)求,行政機(jī)關(guān)作為信訪事項(xiàng)處理的,不影響申請(qǐng)人基于該申請(qǐng)?zhí)崞鸬穆呢?zé)之訴。行政訴訟和信訪屬于不同的救濟(jì)途徑,行政機(jī)關(guān)的信訪答復(fù)一般不具有可訴性。但不能僅從形式出發(fā)判斷只要是信訪答復(fù)就不予受理,而應(yīng)該看其實(shí)質(zhì)。只要信訪內(nèi)容載明了其要求申請(qǐng)的時(shí)間,形式、內(nèi)容等,應(yīng)該將其作為一般的要求履行法定職責(zé)的案件。

　　2.以寄信的方式要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的，符合何種要求才能認(rèn)定為依申請(qǐng)履行法定職責(zé)?

　　區(qū)分所涉事項(xiàng)應(yīng)屬信訪處理還是行政行為,關(guān)鍵是原告向被告寄送的掛號(hào)信所載內(nèi)容。信件中雖然提出了要求被告作出處理,但并沒(méi)有提出明確的爭(zhēng)議對(duì)象、爭(zhēng)議內(nèi)容以及處理該爭(zhēng)議的請(qǐng)求,不屬于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范圍,并不構(gòu)成要求被告履行職責(zé)的合法申請(qǐng)。如果被告將其視為原告向政府部門反應(yīng)相關(guān)情況,按照《信訪條例》的規(guī)定予以轉(zhuǎn)辦,相關(guān)單位也就信件反映情況作出處理并告知原告的做法,符合法律法規(guī)的規(guī)定和精神,法院亦可認(rèn)定被告行為不構(gòu)成不履行法定職責(zé)。

　　第十一節(jié)   舉證責(zé)任分配的審查

　　[審查事項(xiàng))

　　履行法定職責(zé)案件中原告和被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種舉證責(zé)任?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第34條、第35條,第36條、第37條、第38條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.原告對(duì)依申請(qǐng)的履責(zé)之訴承擔(dān)何種舉證責(zé)任?

　　根據(jù)《行政訴訟法》第38條第1款的規(guī)定,在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)。該條規(guī)定實(shí)際上明確了在依申請(qǐng)履行法定職責(zé)之訴中,原告對(duì)是否提出過(guò)申請(qǐng)負(fù)有舉證責(zé)任。原告提出申請(qǐng)的事實(shí)包括:是否申請(qǐng)、申請(qǐng)的時(shí)間,申請(qǐng)內(nèi)容,被告是否收到原告的申請(qǐng),收到申請(qǐng)的時(shí)間。原告應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其向被告提出過(guò)申請(qǐng)的事實(shí),但原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說(shuō)明的除外。原告提起履行法定職責(zé)之訴,應(yīng)當(dāng)對(duì)訴請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的原因事實(shí)承擔(dān)初步的證明責(zé)任,從而使起訴具備基本的事實(shí)依據(jù)。這是審理依申請(qǐng)的履行法定職責(zé)之訴的前提條件。原告如果未能提供足夠的證據(jù)證明其曾經(jīng)提出過(guò)相應(yīng)的申請(qǐng),則可能面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.相對(duì)人以郵寄的方式申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的，如何認(rèn)定其申請(qǐng)是否有效?

　　司法實(shí)踐中,有相對(duì)人以寄送信件的方式申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。如以行政機(jī)關(guān)的法定代表人為收件人,通過(guò)信封注明郵件內(nèi)容系履責(zé)申請(qǐng),郵寄地址屬于行政機(jī)關(guān)住所地,即使有關(guān)表述存在一定瑕疵,但足以表明是向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提出了履責(zé)申請(qǐng)。

　　當(dāng)事人通過(guò)郵寄的方式向行政機(jī)關(guān)要求履行法定職責(zé),但其郵寄的收件人、單位名稱不準(zhǔn)確,被郵局退回的,即投遞失敗是因?yàn)樯暾?qǐng)人填寫(xiě)的信息不規(guī)范所致,則屬于要求履行法定職責(zé)的申請(qǐng)未能有效提出,可以認(rèn)為其要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的請(qǐng)求不符合法律規(guī)定的條件。

　　3.人民政府未依法主動(dòng)公告征收決定及補(bǔ)償方案的，舉證責(zé)任應(yīng)如何承擔(dān)?

　　在國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中,市,縣級(jí)人民政府具有依法主動(dòng)公告征收決定及補(bǔ)償方案的法定職責(zé)。被征收人就市、縣級(jí)人民政府不履行征收公告法定職責(zé)提起訴訟的,無(wú)須承擔(dān)其已向市、縣級(jí)人民政府提出履行法定職責(zé)申請(qǐng)的證明責(zé)任。

　　第十二節(jié)  履責(zé)的程序和條件的審查

　　[審查事項(xiàng)]

　　行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的程序是否合法?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第69條,第70條第3項(xiàng),第74條第1款第2項(xiàng)。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.對(duì)不屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)是否可以直接不予回復(fù)?

　　對(duì)于不屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)可以作出不予受理等口頭或書(shū)面決定。從有利于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解角度出發(fā),不宜拒絕作出任何回復(fù)。另外,當(dāng)事人申請(qǐng)的事項(xiàng)如果不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng),而屬于其他行政機(jī)關(guān)管轄的,但根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)負(fù)有積極移送的義務(wù)而未移送的,可以被看作一種不履行法定職責(zé)的行為。從行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解的目的出發(fā),對(duì)于不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的管轄事項(xiàng),也應(yīng)盡可能地釋明,減少當(dāng)事人的負(fù)擔(dān),節(jié)省行政資源。

　　2.行政機(jī)關(guān)超過(guò)法定履職期限，行政相對(duì)人提起行政訴訟，訴訟期間行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)的，可否確認(rèn)該行政行為違法?

　　行政行為合法性審查不僅應(yīng)該從實(shí)體合法性的角度審查,還應(yīng)該從程序合法性的角度審查。超過(guò)法定期限未作出行政行為的屬于息于履行法定職責(zé),即使是在訴訟期間作出相應(yīng)的行政行為,也應(yīng)確認(rèn)該行政行為違法。

　　3.行政機(jī)關(guān)履行期限如何確定?

　　法律,法規(guī),規(guī)章對(duì)行政機(jī)關(guān)的履行期限作出規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)依據(jù)其規(guī)定,但如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的履行期限未作出規(guī)定,對(duì)于依申請(qǐng)履行法定職責(zé)的行為應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟法》第47條處理。

　　對(duì)于依職權(quán)履行法定職責(zé)的,實(shí)踐中存在這樣一種情況,即行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)承諾辦理,有的啟動(dòng)了立案或受理程序,甚至明確承認(rèn)存在違法違規(guī)事實(shí),但承諾之后在合理或通常辦理時(shí)間內(nèi)未采取任何行政行為或進(jìn)行核實(shí)調(diào)查,不作出任何決定,使相對(duì)人的申請(qǐng)長(zhǎng)期處于一種不確定的狀態(tài)。此種情形是應(yīng)依法判決被告履責(zé)，還是認(rèn)定被告一直在履責(zé),判決駁回原告訴訟請(qǐng)求?實(shí)踐中的觀點(diǎn)并不一致。

　　對(duì)于依職權(quán)履行法定職責(zé)的履行期限沒(méi)有規(guī)定的,應(yīng)該在合理期限內(nèi)履行。合理期限的認(rèn)定應(yīng)比照法律的既有規(guī)定;法律沒(méi)有規(guī)定的,應(yīng)該考察行政慣例通常的辦案期限;沒(méi)有行政慣例的,應(yīng)該符合通常的常識(shí)判斷。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言,法定履行期限即使沒(méi)有規(guī)定的,也應(yīng)及時(shí)處理,如果不能及時(shí)處理應(yīng)該做好延期等手續(xù),以及正當(dāng)理由的記錄等。

　　第十三節(jié)  履責(zé)條件的審查

　　[審查事項(xiàng))

　　判決被告履行法定職責(zé)或給付義務(wù)條件是否具備?判決被告履行法定職責(zé)或給付義務(wù)有無(wú)意義?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第69條、第72條、第73條、第74條第2款第3項(xiàng),《行政訴訟法解釋》第91條,第92條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.如何判斷履行法定職責(zé)的條件?

　　行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律,法規(guī),規(guī)章的要求,積極全面地履行法定職責(zé),這是規(guī)范層面的要求。但在現(xiàn)實(shí)履行的過(guò)程中,總會(huì)遇到一些阻卻事由,如因?yàn)椴豢煽沽Φ瓤陀^條件導(dǎo)致履行不能,或者履行將會(huì)導(dǎo)致行政成本過(guò)高而不符合經(jīng)濟(jì)原則的,就屬于沒(méi)有達(dá)到履行條件。因此,履行法定職責(zé)條件的判斷,應(yīng)該從行政機(jī)關(guān)的主觀意識(shí)和客觀行為兩個(gè)方面綜合考量。

　　2.什么情況屬于履行法定職責(zé)沒(méi)有意義?

　　行政機(jī)關(guān)因?yàn)檫t延履行、不適當(dāng)履行,未全面履行法定職責(zé),被起訴至法院,行政機(jī)關(guān)即使繼續(xù)履行法定職責(zé)可能也沒(méi)有意義,此時(shí)不宜判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。原告可繼續(xù)要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)遲延履行,不適當(dāng)履行,未全面履行法定職責(zé)違法,通過(guò)行政賠償訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益,得到救濟(jì)。

　　具體而言,履行法定職責(zé)沒(méi)有意義的情況包括:公民,法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履責(zé),行政機(jī)關(guān)再履行法定職責(zé)時(shí)侵害人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等行為已經(jīng)停止的;在原告提起訴訟的過(guò)程中,被告行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履行法定職責(zé)的;原告要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)時(shí)的事實(shí)和法律狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生變化,履行法定職責(zé)沒(méi)有意義等其他情況。

　　3.行政機(jī)關(guān)受理相對(duì)人的履行法定職責(zé)申請(qǐng)后，轉(zhuǎn)交給其他機(jī)關(guān)或者下級(jí)機(jī)關(guān)處理的，是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)?

　　如果法律,法規(guī),規(guī)章規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有將不屬于其法定職責(zé)范圍內(nèi)的申請(qǐng)事項(xiàng)的移送義務(wù),但行政機(jī)關(guān)沒(méi)有積極移送的,屬于不履行法定職責(zé)。同樣地,如果根據(jù)法律,法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,屬于行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的事項(xiàng),不應(yīng)移送而移送的,也屬于不履行法定職責(zé)。

　　4.行政相對(duì)人被刑事立案，是否屬于行政機(jī)關(guān)不履行監(jiān)管職責(zé)的正當(dāng)事由?

　　行政管轄權(quán)是行政主體之間就某一行政事務(wù)首次處置所作的權(quán)限劃分。行政管轄權(quán)具有內(nèi)部性,只會(huì)在行政主體之間發(fā)生沖突。行政機(jī)關(guān)并不會(huì)與司法機(jī)關(guān)發(fā)生行政管轄權(quán)沖突,亦不會(huì)將行政管轄權(quán)移送司法機(jī)關(guān)。發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的,將案件移送給司法機(jī)關(guān),移送的是司法機(jī)關(guān)對(duì)犯罪行為的管轄權(quán),而非行政管轄權(quán)。行政相對(duì)人無(wú)論被司法機(jī)關(guān)立案與否,行政機(jī)關(guān)都對(duì)其享有行政管轄權(quán)并應(yīng)當(dāng)積極依法履行行政監(jiān)管職責(zé)。即使司法機(jī)關(guān)已對(duì)行政相對(duì)人刑事立案,行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)該依法實(shí)施監(jiān)管,并可以依法作出警告,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),暫扣或者吊銷許可證等行政處罰,且不停止執(zhí)行。

　　第十四節(jié)  裁定的審查

　　[審查事項(xiàng))

　　在訴訟要件審查階段,原告的起訴是否符合履行法定職責(zé)之訴的受案范圍?是否符合起訴期限?當(dāng)事人是否適格?訴訟請(qǐng)求是否明確?

　　[法律適用)

　　《行政訴訟法解釋》第69條第1款。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.被告明顯不具有法定職責(zé)的，是否可以裁定駁回起訴?

　　提起履行法定職責(zé)之訴,對(duì)原告而言,需要有實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ);對(duì)于被告而言,則需要有相應(yīng)的法定職責(zé)。原告是否具有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ),被告是否具有相應(yīng)的法定職責(zé),一般情形下需要在實(shí)體審理中查明。但在事實(shí)清楚,法律明確的情形下,被告確屬法定職責(zé)沒(méi)有達(dá)到顯而易見(jiàn)的,則屬于被告不適格。一般而言,履行法定職責(zé)(包括給付)之訴成立的前提條件之一,在于被申請(qǐng)履職的行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的職責(zé)。即被申請(qǐng)履職的行政機(jī)關(guān)對(duì)履職申請(qǐng)具有相應(yīng)的事務(wù)、地域和層級(jí)管轄職權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)明顯不具有相應(yīng)的事務(wù),地域或者層級(jí)管轄職權(quán),則行政相對(duì)人的履職申請(qǐng)明顯不成立,相應(yīng)履行法定職責(zé)之訴亦不能成立,也更談不上是否應(yīng)當(dāng)履職、是否已經(jīng)依法履職等實(shí)體法上的問(wèn)題。此種情況下,無(wú)論行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人履職申請(qǐng)不予答復(fù)或者答復(fù)不予處理或者答復(fù)無(wú)法讓申請(qǐng)人滿意,依法均不屬于行政復(fù)議受理和行政訴訟受案范圍。

　　人民法院在立案登記審查時(shí),如果被訴行政機(jī)關(guān)因事務(wù),層級(jí),地域原因明顯不具有起訴人訴請(qǐng)履行的職責(zé)和訴請(qǐng)實(shí)施的職權(quán)權(quán)限,根本不可能履行訴請(qǐng)的職責(zé)或者給付義務(wù),則履行法定職責(zé)之訴也不能成立。從訴訟效率的角度而言,這也沒(méi)有進(jìn)入實(shí)體審理階段的必要,可以裁定駁回甚至不予登記立案。

　　2.履行法定職責(zé)之訴的訴訟要件審查階段，如何認(rèn)定受案范圍、當(dāng)事人適格之間的選擇適用關(guān)系?

　　履行法定職責(zé)之訴不同于行政行為的撤銷之訴,不僅要審查行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé),還要審查當(dāng)事人履行法定職責(zé)的申請(qǐng)是否符合法律規(guī)定。因此,就會(huì)存在行政訴訟受案范圍和當(dāng)事人適格選擇適用問(wèn)題。從行政機(jī)關(guān)的答復(fù)是否具有可訴性的角度而言,是受案范圍的問(wèn)題;從當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求是否成立的角度而言,則是當(dāng)事人適格的問(wèn)題。如果二者只存在一種時(shí),選擇存在的情況即可。但如果二者同時(shí)存在，則在邏輯上應(yīng)該首先選擇不屬于受案范圍,因?yàn)槿绻粚儆谑馨阜秶筒粫?huì)考慮當(dāng)事人適格的問(wèn)題,即當(dāng)事人適格問(wèn)題的考量是在符合受案范圍時(shí)才會(huì)審查的問(wèn)題。

　　第十五節(jié)  判決的審查

　　[審查事項(xiàng))

　　履行判決,確認(rèn)違法判決以及駁回訴訟請(qǐng)求判決適用情形各有哪些?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第69條、第70條,第72條,第73條、第74條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　1.適用履行判決的情形是什么?

　　適用履行判決時(shí)的前提是行政主體負(fù)有法定職責(zé)、原告具備實(shí)體請(qǐng)求權(quán),行政主體不履行或拖延履行法定職責(zé)、行政主體不履行或拖延履行法定職責(zé)無(wú)正當(dāng)理由,行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)仍有可能和必要。法院對(duì)以上事項(xiàng)進(jìn)行審查后,可以判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。

　　2.履行判決應(yīng)該具體到什么程度?

　　履行判決應(yīng)該具體到什么程度,具體而言是其內(nèi)容應(yīng)該包括要求行政機(jī)關(guān)為一定行為的具體內(nèi)容,如履行事項(xiàng)、履行要求,履行的具體數(shù)額等。這其實(shí)是履行判決涉及行政權(quán)和審判權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。法院作出的履行判決應(yīng)該遵循行政權(quán)和審判權(quán)的分工權(quán)限,審判權(quán)不能過(guò)分干預(yù)行政權(quán),但也要體現(xiàn)出審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。法院只是要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé),至于履行法定職責(zé)的具體內(nèi)容,如履行事項(xiàng),履行要求,履行的具體數(shù)額等內(nèi)容法院不作指定或限定,由行政機(jī)關(guān)在行政程序中依法決定,這可以稱為程序性裁判。人民法院判令行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法院明確指定的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)沒(méi)有裁量空間,這可以稱為實(shí)體性裁判。

　　通過(guò)案件的審理,法院需要判斷行政機(jī)關(guān)在特定事項(xiàng)上是否有裁量權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán),就應(yīng)該作出程序性裁判;如果審查后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有裁量權(quán),就應(yīng)該直接作出實(shí)體性判決,實(shí)質(zhì)性化解糾紛。

　　3.何種情況下適用確認(rèn)違法或補(bǔ)救判決?

　　行政機(jī)關(guān)構(gòu)成不履行職責(zé),但判決履行職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的,判決確認(rèn)不履行法定職責(zé)違法;不履行法定職責(zé)程序輕微違法的,判決確認(rèn)該行為違法;需要采取補(bǔ)救措施的,人民法院應(yīng)當(dāng)一并判決采取補(bǔ)救措施。

　　需要注意的是,確認(rèn)違法判決是作為履行判決和答復(fù)判決的補(bǔ)充性判決,在履行職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義時(shí),以確認(rèn)違法的方式確認(rèn)不履行法定職責(zé)的違法性。基于保護(hù)原告合法權(quán)益目的,如果有可能采取補(bǔ)救措施,人民法院應(yīng)當(dāng)一并判決行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施。

　　4.何種情形下適用駁回訴訟請(qǐng)求判決?

　　適用駁回訴訟請(qǐng)求判決有兩種情形;第一,行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的理由正確,原告請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行的請(qǐng)求不能成立的,駁回原告的訴訟請(qǐng)求;第二,行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)的理由不當(dāng),但經(jīng)法院審查原告請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行的請(qǐng)求不能成立的,駁回原告的訴訟請(qǐng)求,但對(duì)于拒絕性答復(fù)的不當(dāng)之處,人民法院可以在裁判理由中一并予以指明。人民法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步審查判斷的,也可采取“答復(fù)判決”方式,即判決撤銷拒絕性答復(fù),并責(zé)令行政機(jī)關(guān)針對(duì)原告的請(qǐng)求重新予以審查處理。

　　第十六節(jié)   不履行法定職責(zé)的賠償問(wèn)題

　　[審查事項(xiàng))

　　行政機(jī)關(guān)是否存在遲延履行,不適當(dāng)履行,不完全履行的情形?原告的合法權(quán)益是否受到損害?行政機(jī)關(guān)的行為與原告合法權(quán)益受損之間是否存在因果關(guān)系?

　　[法律適用]

　　《行政訴訟法》第70條,第78條,《國(guó)家賠償法》第2條,第3條、第4條、第5條，《行政訴訟法解釋》第98條。

　　[常見(jiàn)問(wèn)題解答]

　　行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，給行政相對(duì)人造成損失的，在賠償過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考量哪些因素?

　　不履行法定職責(zé)案件不同于行政案件,其往往有實(shí)施侵權(quán)行為的第三人,行政機(jī)關(guān)并不是直接侵權(quán)人,因此涉及如何判斷行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任問(wèn)題。

　　最高人民法院對(duì)此曾經(jīng)作出批復(fù)。(1)最高人民法院《關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》【該解釋已被《行政訴訟法解釋)代替】(法釋[2001]23號(hào))明確:由于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé),致使公民,法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素。(2)最高人民法院《關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行,拖延履行法定職責(zé)如何承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的答復(fù)》([2011)行他字第24號(hào))明確:“公安機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行保護(hù)公民,法人或者其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé),致使公民,法人或者其他組織人身,財(cái)產(chǎn)遭受損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。公民、法人或者其他組織人身,財(cái)產(chǎn)損失系第三人行為造成的,應(yīng)當(dāng)由第三人承擔(dān)民事侵權(quán)賠償責(zé)任;第三人民事賠償不足、無(wú)能力承擔(dān)賠償責(zé)任或者下落不明的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)公安機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé)行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素,判決其承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。公安機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任后,可以向?qū)嵤┣謾?quán)行為的第三人追償。”

　　在審判過(guò)程中,要具體問(wèn)題具體分析。既要考慮原告通過(guò)其他救濟(jì)途徑獲得賠償?shù)目赡苄?又要考慮行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用。如果原告所受損害系行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)與第三人的侵權(quán)行為相結(jié)合造成,原告所受損害可以由實(shí)施侵權(quán)行為的第三人賠償?shù)?則當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)民事訴訟解決賠償問(wèn)題。如果實(shí)施侵權(quán)行為的第三人實(shí)際無(wú)賠償能力或賠償能力有限,則需要在行政賠償之訴中明確行政機(jī)關(guān)賠償?shù)姆蓊~,及時(shí)保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

　　行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)造成公民、法人或者其他組織人身、財(cái)產(chǎn)損害的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任,但其前提條件是,行政機(jī)關(guān)不履行的是針對(duì)具體行政相對(duì)人的,特定的職責(zé)義務(wù),且該不履行法定職責(zé)義務(wù)的行為造成了當(dāng)事人人身,財(cái)產(chǎn)的實(shí)際損失。如果行政機(jī)關(guān)未履行的是法律規(guī)定的抽象的職責(zé)義務(wù),即便當(dāng)事人確有損失,因損失與抽象的不作為行為之間缺乏因果聯(lián)系,亦不屬于行政賠償?shù)姆秶?/span>

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