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行政機(jī)關(guān)不履行內(nèi)部報(bào)批職責(zé)可被訴
日 期： 2009-1-12 10:42:43 作 者： 陳伏發(fā) 來(lái) 源： 人民法院報(bào) 內(nèi) 容： 裁判要旨 行政機(jī)關(guān)不履行內(nèi)部報(bào)批職責(zé)，致許可程序無(wú)法續(xù)行而影響申請(qǐng)人權(quán)益的，屬人民法院行政訴訟受案范圍。 案情 2006年1月4日，被告福建省霞浦縣海洋與漁業(yè)局收到原告霞塘村民委員會(huì)關(guān)于要求審查、核準(zhǔn)并頒發(fā)龍?zhí)犊雍Ｓ蚴褂脵?quán)證的申請(qǐng)報(bào)告及相關(guān)材料。被告對(duì) 該具體海域狀況、歷史權(quán)屬糾紛情況審查后，未報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)，也未予書(shū)面通知原告。原告訴稱(chēng)，其依法提交了相應(yīng)材料后，被告未履行內(nèi)部報(bào)批職責(zé)，請(qǐng) 求法院判令被告對(duì)原告的海域使用申請(qǐng)依法批復(fù)并頒發(fā)使用權(quán)證。被告辯稱(chēng)，用海審批頒證機(jī)關(guān)是縣級(jí)人民政府，被告只是審查審核機(jī)關(guān)，不是本案適格訴訟主體。 被告對(duì)原告用海申請(qǐng)條件的審查審核，以及是否向有批準(zhǔn)權(quán)的政府報(bào)批，系履行行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部職責(zé)，不屬司法審查的范圍。而且，原告申請(qǐng)使用的海域存在權(quán)屬糾 紛，原告不具備申請(qǐng)條件，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。 裁判 霞浦縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行其法定 職責(zé)。根據(jù)國(guó)家海洋局海域使用申請(qǐng)批準(zhǔn)暫行辦法第二條的規(guī)定，被告霞浦縣海洋與漁業(yè)局依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)海域使用申請(qǐng)的受理、審查、審核，并負(fù)責(zé)向同級(jí) 人民政府報(bào)批。本案被告霞浦縣海洋與漁業(yè)局不是法定的海域使用申請(qǐng)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，不具有頒發(fā)海域使用證的法定職權(quán)，因此，原告要求頒發(fā)海域使用證的訴訟請(qǐng)求不 予支持。 同時(shí)，根據(jù)海域使用申請(qǐng)審批暫行辦法第十條的規(guī)定，被告收到海域使用申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)依法審查審核，認(rèn)為符合條件 的，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)；認(rèn)為不符合條件的，書(shū)面通知海域使用申請(qǐng)者，并說(shuō)明原因。被告作為同級(jí)人民政府的海域使用管理職能部門(mén)，對(duì)海域使用申請(qǐng)應(yīng)履行內(nèi) 部報(bào)批或書(shū)面通知原告不符合條件的法定職責(zé)。被告霞浦縣海洋與漁業(yè)局收到申請(qǐng)材料后，對(duì)申請(qǐng)材料及所指具體海域情況進(jìn)行了審查審核，在法定期限內(nèi)未報(bào)同級(jí) 人民政府批準(zhǔn)，也未通知原告申請(qǐng)不符合條件并說(shuō)明理由。被告不履行法定職責(zé)，致使海域使用申請(qǐng)程序無(wú)法續(xù)行，原告認(rèn)為影響了其合法權(quán)益而提起行政訴訟，屬 于人民法院行政訴訟的受案范圍。原告的用海申請(qǐng)是否符合條件，屬被告行政自由裁量范疇，被告有權(quán)決定向同級(jí)人民政府報(bào)批或通知原告申請(qǐng)不符合條件。因此， 被告應(yīng)履行向同級(jí)政府報(bào)批或答復(fù)原告的法定職責(zé)。 據(jù)此，霞浦縣人民法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（三）項(xiàng)、 最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決：駁回原告霞浦縣溪南鎮(zhèn)霞塘村民委員會(huì)要求被告霞 浦縣海洋與漁業(yè)局頒發(fā)海域使用權(quán)證的請(qǐng)求；被告霞浦縣海洋與漁業(yè)局應(yīng)在30日內(nèi)履行法定職責(zé)。 解析 本案主要涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部報(bào)批不作為的可訴性判斷問(wèn)題。 本案被告以其僅系政府的職能部門(mén)為由進(jìn)行抗辯，認(rèn)為其審查審核是內(nèi)部行政行為，不屬行政訴訟受案范圍。內(nèi)部行政行為，是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī) 關(guān)，或行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部職能部門(mén)及工作人員，基于領(lǐng)導(dǎo)或隸屬關(guān)系進(jìn)行管理的行為，通常只涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政事務(wù)。行政許可法第四十三條規(guī)定了層級(jí)審查與 內(nèi)部報(bào)批制度：依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自其受理行政許可申請(qǐng)之日起二十日內(nèi)審查完畢。海域使用管 理法第十七條規(guī)定了海域使用許可的內(nèi)部報(bào)批程序：縣級(jí)以上人民政府海洋行政主管部門(mén)依據(jù)海洋功能區(qū)劃，對(duì)海域使用申請(qǐng)進(jìn)行審核，并依照本法和省級(jí)政府的規(guī) 定報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。本案的海域使用許可，由被告對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查審核符合條件后報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，由政府就是否許可海域使用作出決定。本案 的內(nèi)部報(bào)批，體現(xiàn)政府與被告之間的行政管理關(guān)系，但內(nèi)部報(bào)批程序的啟動(dòng)與否對(duì)申請(qǐng)人有重大影響，同時(shí)又是一個(gè)外部行政行為。 最高 人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定：對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為， 不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。該條文以行政行為是否對(duì)外產(chǎn)生實(shí)際影響為界線，不局限于行政機(jī)關(guān)間的內(nèi)部關(guān)系，這從實(shí)質(zhì)上界定了行政行為的可訴標(biāo)準(zhǔn)。 對(duì)于本案，若被告對(duì)原告的申請(qǐng)經(jīng)過(guò)審查后報(bào)批，由政府作出了是否許可的決定，該決定即為最終的行為，也是影響原告權(quán)益的行為。其中的內(nèi)部報(bào)批行為，不最終 影響原告權(quán)益，如果在這個(gè)環(huán)節(jié)就允許原告起訴，將使政府的決定程序受阻。若被告審查審核后不向同級(jí)政府報(bào)批，行政程序就沒(méi)有續(xù)行的可能，海域使用申請(qǐng)就此 終結(jié)，此時(shí)司法權(quán)的介入無(wú)從影響政府的決定程序，申請(qǐng)人獲得海域使用權(quán)的期待落空，該行政行為即為成熟，應(yīng)屬人民法院行政訴訟的受案范圍。 |
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