公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定釋義與實務(wù)指南（2019版）

主編：孫茂利 副主編：孫萍

（2012年12月19日公安部令第125號修訂發(fā)布 根據(jù)2014年6月29日公安部令第132號《公安部關(guān)于修改部分部門規(guī)章的決定》第一次修正 根據(jù)2018年11月25日公安部令第149號《公安部關(guān)于修改〈公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》第二次修正 根據(jù)2020年8月6日公安部令160號《公安部關(guān)于廢止和修改部分規(guī)章的決定》第三次修正）

第一章    總則

第二章 　管轄

第三章 　回避

第四章 　證據(jù)

第五章 　期間與送達

第六章 　簡易程序和快速辦理

第一節(jié)　簡易程序

第二節(jié)　快速辦理

第七章 　調(diào)查取證

第一節(jié)　一般規(guī)定

第二節(jié)　受案

第三節(jié)　詢問

第四節(jié)　勘驗、檢查

第五節(jié)　鑒定

第六節(jié)　辨認

第七節(jié)　證據(jù)保全

第八節(jié) 辦案協(xié)作

第八章 　聽證程序

第一節(jié)　一般規(guī)定

第二節(jié)　聽證人員和聽證參加人

第三節(jié) 聽證的告知、申請和受理

第四節(jié) 聽證的舉行

第九章 　行政處理決定

第一節(jié)　行政處罰的適用

第二節(jié)　行政處理的決定

第十章 　治安調(diào)解

第十一章 涉案財物的管理和處理

第十二章 　執(zhí)行

第一節(jié) 一般規(guī)定

第二節(jié) 罰款的執(zhí)行

第三節(jié) 行政拘留的執(zhí)行

第四節(jié) 其他處理決定的執(zhí)行

第十三章 　涉外行政案件的辦理

第十四章 　案件終結(jié)

第十五章 　附則 

第一條[制定目的和依據(jù)] 為了規(guī)范公安機關(guān)辦理行政案件程序,保障公安機關(guān)在辦理行政案件中正確履行職責(zé),保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等有關(guān)法律、行政法規(guī),制定本規(guī)定。

【條文釋義】

本條是關(guān)于《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)的制定目的和依據(jù)的規(guī)定。

立法目的條款是立法目的的外在表現(xiàn)形式,體現(xiàn)了立法者制定相關(guān)法律規(guī)范的方向選擇和價值定位,對理解和適用法律法規(guī)有重要的意義。根據(jù)本條的規(guī)定,《程序規(guī)定》的制定目的可概括為以下三個方面：

一是規(guī)范公安機關(guān)辦理行政案件程序?！冻绦蛞?guī)定》針對公安機關(guān)辦理行政案件程序的各個環(huán)節(jié),從受理案件到作出具體處理決定都作了較為詳細的規(guī)定,在規(guī)范執(zhí)法程序、嚴密執(zhí)法環(huán)節(jié)方面基本上做到了有章可循。通過規(guī)范公安行政執(zhí)法程序,強化了對公安機關(guān)辦案過程的監(jiān)督,有利于預(yù)防和減少因程序不規(guī)范、不完善等原因引發(fā)的各種糾紛。

二是保障公安機關(guān)在辦理行政案件中正確履行職責(zé)。嚴密執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為對人民警察自身是一種保護。如果程序不完善、不健全,人民警察在執(zhí)法實踐中就會感到無所適從,產(chǎn)生執(zhí)法偏差也就在所難免,還會由此引起不少糾紛和上訪案件。而《程序規(guī)定》使人民警察在執(zhí)法工作中有章可循,為保障公安機關(guān)在辦理行政案件中正確履行職責(zé)提供了有效的法律武器。

三是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。規(guī)范執(zhí)法行為的最終目的都應(yīng)歸結(jié)為保護行政管理相對人的合法權(quán)益,維護社會公平與正義,創(chuàng)造穩(wěn)定、和諧的社會治安環(huán)境。公安機關(guān)既要正確履行職責(zé),維護公安行政管理工作的高效和公正,又不能因此侵犯行政管理相對人的合法權(quán)益。這就要求公安機關(guān)不僅要嚴厲打擊各種違法活動,嚴格履行職責(zé),更要嚴于律己,預(yù)防和遏制濫用權(quán)力，尊重和保障人權(quán),不斷提高公安行政執(zhí)法水平,保證公安行政執(zhí)法行為的合法性、公正性、高效性,樹立公安機關(guān)良好的執(zhí)法形象,更好地為人民服務(wù),切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

關(guān)于制定《程序規(guī)定》的依據(jù)?！冻绦蛞?guī)定》規(guī)范的是公安機關(guān)辦理所有行政案件的行為,既包括治安案件,也包括移民管理、網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)、道路交通安全管理、禁毒等部門辦理的其他行政案件。它以治安案件為基礎(chǔ),兼顧其他公安行政案件,但如果要將有關(guān)法律、行政法規(guī)全部在本條中列明,既冗長,也無必要。因此,制定《程序規(guī)定》的依據(jù),除本條寫明的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)、《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)和《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)外,還包括散見于《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐怖主義法》)《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通安全法》)、《中華人民共和國禁毒法》(以下簡稱《禁毒法》)和《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》(以下簡稱《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》)等法律、法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定。

【實務(wù)問題】

此次主要修正了哪些內(nèi)容?

為減輕基層負擔(dān),保障當事人權(quán)益,促進行政案件的公正、及時處理,公安部《關(guān)于修改<公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定>的決定》(以下簡稱《修改決定》)主要是在合法、規(guī)范的前提下對《程序規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容作了適當簡化、完善,主要包括以下三個方面的內(nèi)容:

一是兼顧執(zhí)法質(zhì)量和效率,簡化程序。規(guī)定了快速辦理程序,規(guī)定了“1警+警務(wù)輔助人員”的執(zhí)法模式,增加了異地辦案協(xié)作的規(guī)定,簡化了治安調(diào)解程序等。

二是根據(jù)新出臺的法律和改革文件,補充完善了相關(guān)程序規(guī)定。補充完善了行政強制措施和證據(jù)收集規(guī)定;完善了管轄、受理、涉案財物管理制度;明確了疑難復(fù)雜案件的處理。

三是簡化了部分法律文書的制作和使用。增加了電子簽名、電子指紋捺印、電子印章以及使用互聯(lián)網(wǎng)通訊工具制作、送達法律文書的規(guī)定。考慮到調(diào)解協(xié)議可以涵蓋調(diào)解筆錄,不再要求調(diào)解一律制作筆錄。規(guī)定了對緊急調(diào)取證據(jù)的文書要求,“需要向有關(guān)單位緊急調(diào)取證據(jù)的,公安機關(guān)可以在電話告知人民警察身份的同時,將調(diào)取證據(jù)通知書連同辦案人民警察的人民警察證復(fù)印件通過傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等方式送達有關(guān)單位”。明確一些功能或者內(nèi)容相近的文書不再重復(fù)制作,執(zhí)法錄音錄像可以替代書面記錄。例如,勘驗時實施行政強制措施,制作勘驗筆錄的,不再制作現(xiàn)場筆錄;實施行政強制措施的全程錄音錄像,已經(jīng)具備現(xiàn)場筆錄實質(zhì)要素的,可以替代書面現(xiàn)場筆錄,但應(yīng)當對視聽資料的關(guān)鍵內(nèi)容和相應(yīng)時間段等作文字說明;檢查時的全程錄音錄像可以替代書面檢查筆錄,但應(yīng)當對視聽資料的關(guān)鍵內(nèi)容和相應(yīng)時間段等作文字說明。

第二條[行政案件、公安機關(guān)的概念和范圍] 本規(guī)定所稱行政案件,是指公安機關(guān)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定對違法行為人決定行政處罰以及強制隔離戒毒、收容教育等處理措施的案件。

本規(guī)定所稱公安機關(guān),是指縣級以上公安機關(guān)、公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站。

【條文釋義】

本條是關(guān)于行政案件、公安機關(guān)的概念和范圍的規(guī)定。

根據(jù)本條規(guī)定,公安行政案件應(yīng)當符合下列特征：

1.執(zhí)法主體是公安機關(guān)?！缎姓幜P法》第15條規(guī)定,行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施?！吨伟补芾硖幜P法》第91條規(guī)定,治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關(guān)決定;其中,警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定。《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)第58條規(guī)定,當場盤問、繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境措施,由縣級以上地方人民政府公安機關(guān)或者出入境邊防檢查機關(guān)實施。該法第70條規(guī)定,行政處罰,除另有規(guī)定外,由縣級以上公安機關(guān)或者出入境邊防檢查機關(guān)決定;其中警告或者5000元以下罰款,可以由縣級以上公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)決定。《道路交通安全法》《禁毒法》等法律對公安機關(guān)的執(zhí)法辦案權(quán)限也作了明確規(guī)定。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,只有縣級以上公安機關(guān)、公安派出所,法律、法規(guī)授權(quán)具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及出入境邊防檢查機關(guān)可以在法定的授權(quán)范圍內(nèi)作出行政處罰以及強制隔離戒毒、收容教育等處理措施。

2.法無明文規(guī)定不得處罰。公安機關(guān)辦理行政案件時,無論是實施行政處罰還是采取行政處理措施,都必須有相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù),如果法律、法規(guī)和規(guī)章沒有將某一種行為確定為違法行為,公安機關(guān)就不能對行為人實施行政處罰或者采取行政處理措施。《程序規(guī)定》規(guī)范的是辦案程序,不設(shè)定行政處罰。

3.公安機關(guān)辦理行政案件的范圍包括作出行政處罰的案件和作出強制隔離戒毒、收容教育等行政處理措施的案件。行政處罰案件,即縣級以上公安機關(guān)、公安派出所和法律、法規(guī)授權(quán)具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及出入境邊防檢查機關(guān),對違反治安管理和其他公安行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章的公民、法人和其他組織依法處以警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷公安機關(guān)發(fā)放的許可證和執(zhí)照、沒收違法所得、沒收非法財物、行政拘留等行政處罰的案件。強制隔離戒毒案件,是指公安機關(guān)依據(jù)《禁毒法》《戒毒條例》等辦理的在一定期限內(nèi)強制對吸食、注射毒品成癮人員進行藥物治療、心理治療和法制教育、道德教育的案件。收容教育案件,是指公安機關(guān)依據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》、《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》辦理的對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動以及進行性病檢查、治療的行政教育措施的案件。需要說明的是,根據(jù)《行政強制法》第2條第2款的規(guī)定,“行政強制措施,是指行政機關(guān)在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形,依法對公民的人身自由實施暫時性控制,或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為”,收繳、追繳、收容教育、收容教養(yǎng)、強制隔離戒毒、遣送出境等行政處理措施屬于最終處理決定,不屬于《行政強制法》所界定的行政強制措施。

第三條[公安機關(guān)辦理行政案件的基本原則] 辦理行政案件應(yīng)當以事實為根據(jù),以法律為準繩。

【條文釋義】

本條是關(guān)于公安機關(guān)辦理行政案件的基本原則的規(guī)定。

以事實為根據(jù),以法律為準繩是對公安機關(guān)執(zhí)法工作經(jīng)驗的總結(jié)與概括,是保證公安機關(guān)正確履行職責(zé),打擊違法活動,防止錯案,保障無辜的人不受法律追究,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益必須遵循的基本原則,也是保證公安機關(guān)客觀、公正辦理行政案件的基本原則。

以事實為根據(jù),就是要求公安機關(guān)辦理行政案件時,必須以客觀存在的經(jīng)過調(diào)查屬實、有證據(jù)證明的事實作為處理案件的根據(jù),不能主觀臆斷、捕風(fēng)捉影,甚至以無任何根據(jù)的推理或者猜測作為依據(jù),切忌片面性、主觀性。辦理行政案件時要全面了解違法事實的情況、經(jīng)過和原因,依法取得相關(guān)證據(jù),將違法事實調(diào)查清楚,從而為合法、公正處理打下堅實的基礎(chǔ),也為以后可能出現(xiàn)的行政復(fù)議和行政訴訟做好充分的準備。需要說明的是,公安機關(guān)辦理案件應(yīng)當以法律事實為根據(jù),定案的根據(jù)是依照法律程序和證據(jù)規(guī)則,由合法有效的證據(jù)證明了的事實。

以法律為準繩,就是要求公安機關(guān)辦理行政案件時,必須符合法律的基本原則和精神,必須以法律規(guī)定作為執(zhí)法準則。無論是對案件的實體問題還是程序問題的處理,都要以法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定作為處理案件的尺度,不得另立標準。具體來說,就是對任何人的任何違法行為的處理都必須嚴格遵循法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,不允許任何人有任何凌駕于法律之上的特權(quán),法律、行政法規(guī)和規(guī)章沒有明確規(guī)定的,不得對當事人實施行政處罰,也不得對當事人采取任何強制措施。

第四條[公安機關(guān)辦理行政案件應(yīng)當遵循的原則] 辦理行政案件應(yīng)當遵循合法、公正、公開、及時的原則,尊重和保障人權(quán),保護公民的人格尊嚴。

【條文釋義】

本條是關(guān)于公安機關(guān)辦理行政案件應(yīng)當遵循的原則的規(guī)定。

合法原則,就是要求公安機關(guān)辦理行政案件時要以法律為準繩,無論是實體還是程序都必須嚴格依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。具體包括辦案主體要有執(zhí)法資格和法定的執(zhí)法權(quán)限,對當事人處罰的實體內(nèi)容要有法律依據(jù),辦案程序必須遵循法定程序等。

公正原則,就是要做到以下兩點:一是“自己不能做自己案件的法官”,凡與本人有關(guān)的案件,不能由本人自斷。比如,辦案人民警察與案件或者案件的當事人有利關(guān)系,可能影響案件公正處理的,就應(yīng)當回避。二是要認真、充分聽取各方當事人的意見,兼聽則明,偏聽則暗,只有認真、充分聽取各方當事人的意見,才有可能避免冤假錯案的發(fā)生,才能夠樹立起公安機關(guān)良好的執(zhí)法形象和公信力。堅持公正原則,就是要求公安機關(guān)在辦理行政案件時依法平等對待各方當事人,不得以任何理由和方式偏袒任何一方,平等和公正地適用法律,并特別注意保護違法嫌疑人的合法權(quán)益,不能因其有違法行為而忽視對其合法權(quán)益的保護。

公開原則,一是要求對違法行為給予行政處罰的法律、法規(guī)規(guī)定要公開,未經(jīng)公開的,一律不得作為行政處罰依據(jù)?！缎姓幜P法》明確規(guī)定,對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布;未經(jīng)公布的,不得作為行政處罰的依據(jù)。二是要求公安機關(guān)辦理行政案件的程序要公開,對違法行為人給予什么行政處罰或者采取何種行政強制措施,據(jù)以作出行政處罰或者行政強制措施的事實、理由及法律依據(jù)都要公開,不得暗箱操作。依法應(yīng)當舉行聽證的,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的以外,應(yīng)當公開舉行。公開舉行的聽證應(yīng)當允許群眾旁聽。案件調(diào)查處理過程中的有關(guān)文書和資料,除法律、法規(guī)另有規(guī)定外,應(yīng)當對違法嫌疑人、被侵害人以及其他與案件有利害關(guān)系的人公開,不得隱瞞或者以各種理由拒絕公開。需要注意的是,對有些案件的處理,如治安、交通案件,除當事人各方不愿公開的以外,可以公開處理。

及時原則,就是要求公安機關(guān)受理行政案件、調(diào)查、處理以及作出行政處罰決定等都必須按照有關(guān)法律、法規(guī)和《程序規(guī)定》規(guī)定的時限,執(zhí)行有關(guān)的程序,并對案件及時作出處理決定,既不能推諉不辦,也不能久拖不決。

人權(quán),是指人依照其自然屬性和社會屬性所應(yīng)當享有的人身自由和各種民主權(quán)利,其核心是使每個人的個性、人格、能力等都得到充分發(fā)展。每個人都不是孤立的,而是生活在一定的社會群體中,與其周圍的人和事發(fā)生社會關(guān)系,因而每個人所享有的人權(quán)并不是抽象的。在我國,人權(quán)是必須通過憲法和法律予以確認并加以保障的。尊重和保障人權(quán)就是要求尊敬和重視每個人的人身自由和民主權(quán)利,并通過法律手段予以切實有效的保障。隨著社會發(fā)展階段不同,我國憲法和法律對人權(quán)的保障內(nèi)容和方式也有所不同。1997年9月,黨的第十五次全國代表大會提出“尊重和保障人權(quán)”,2004年第十屆全國人大第二次會議將“尊重和保障人權(quán)”寫進《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》),這對我國的立法、司法、執(zhí)法以及社會政治、經(jīng)濟管理等方面都起到重要的指導(dǎo)作用。公安機關(guān)辦理行政案件時堅持尊重和保障人權(quán)原則,就是要求公安機關(guān)及其人民警察嚴格依法辦理行政案件,維護社會治安秩序,保障公共安全,從而保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益;同時,還要依法保護違法行為人的合法權(quán)益。違法行為人實施了違法行為,理應(yīng)依法處罰,對其相關(guān)權(quán)利進行限制或者剝奪,但對其合法權(quán)利仍應(yīng)給予平等的保護。凡是法律沒有限制或者剝奪的權(quán)利,都不能非法限制或者剝奪。對違法行為人的人權(quán),不僅要從實體規(guī)定上尊重并保障,還要注意從執(zhí)法程序上予以保障。

保護公民的人格尊嚴是尊重和保障人權(quán)的重要內(nèi)容,公民的人格尊嚴不受侵犯是公民享有的基本權(quán)利?！稇椃ā返?8條規(guī)定“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害?！比烁褡饑朗且环N絕對價值,對于實施違法犯罪行為的人可以限制其人身自由,甚至剝奪其生命,但是不能侮辱其人格。尊重人格尊嚴沒有例外,任何人在任何情況下都具有完全相同的人格尊嚴。從某種程度上講,看得見的刑訊逼供和看不見的人格貶損,都是對人格尊嚴的踐踏,與現(xiàn)代民主法治精神格格不入。這也就是說,無論是否存在違法行為,公民的人格尊嚴都必須得到尊重,否則就可能事倍功半。在尊重和保障人權(quán)意識日漸深入人心的今天,從法律制度上確認并保護公民的人格尊嚴有著十分重要的現(xiàn)實意義。

【實務(wù)問題】

行政處罰決定生效法律文書是否應(yīng)當向社會公開?

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》的規(guī)定,行政許可、行政處罰的執(zhí)法決定信息要在作出之日起7個工作日內(nèi)公開,但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！豆矙C關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》規(guī)定,適用簡易程序作出的行政處罰決定生效法律文書可以不向社會公開。法律文書有下列情形之一的,不得向社會公開:一是案件事實涉及國家秘密或者警務(wù)工作秘密的;二是被行政處罰人、行政復(fù)議申請人是未成年人的;三是經(jīng)本機關(guān)負責(zé)人批準不予公開的其他情形。向社會公開法律文書,應(yīng)當對文書中載明的自然人姓名作隱名處理,保留姓氏,名字以“某”替代。向社會公開法律文書,應(yīng)當刪除文書中載明的下列信息:一是自然人的住所地詳址、工作單位、家庭成員、聯(lián)系方式、公民身份號碼、健康狀況、機動車號牌號碼,以及其他能夠判明其身份和具體財產(chǎn)的信息;二是法人或者其他組織的涉及具體財產(chǎn)的信息;三是涉及公民個人隱私和商業(yè)秘密的信息;四是案件事實中涉及有傷風(fēng)化的內(nèi)容,以及可能誘發(fā)違法犯罪的細節(jié)描述;五是公安機關(guān)印章或者工作專用章;六是公安機關(guān)認為不宜公開的其他信息。刪除上述有關(guān)信息影響對文書正確理解的,可以用符號“×”作部分替代。

第五條[教育與處罰相結(jié)合原則] 辦理行政案件應(yīng)當堅持教育與處罰相結(jié)合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺守法。

【條文釋義】

本條是關(guān)于教育與處罰相結(jié)合原則的規(guī)定。

公安機關(guān)辦理行政案件,要始終堅持教育與處罰相結(jié)合的原則。具體來講,就是公安機關(guān)依法對違法行為人實施處罰,旨在糾正其違法行為,使違法行為人認識到自己的行為給社會和他人帶來的危害,以及因此要受到相應(yīng)的法律制裁,通過對其實施處罰使其本人受到教育,以后不致重犯;同時,通過對違法行為人實施處罰,也讓周圍群眾認識到某種行為的社會危害性和違法性,引以為戒。處罰不是目的,在有些情況下,為更好地實現(xiàn)法律的教育功能,可以不予處罰?！冻绦蛞?guī)定》在相關(guān)條款中具體體現(xiàn)了這一原則。比如,違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰;違法行為人主動消除或者減輕違法行為危害后果,并取得被侵害人諒解的,應(yīng)當從輕、減輕處罰或者不予處罰;對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等情節(jié)較輕的違反治安管理案件,公安機關(guān)可以調(diào)解處理。在實踐中,要根據(jù)不同案件的具體情況合理運用教育與處罰相結(jié)合原則,避免僵化、機械執(zhí)法。

【實務(wù)問題】

正確貫徹教育與處罰相結(jié)合原則,應(yīng)當注意哪些問題?

首先,要堅持依法實施處罰,公安機關(guān)及其人民警察在對違法行為人實施處罰時必須嚴格依法進行,以事實為根據(jù),以法律為準繩,堅持法律面前人人平等。違法行為人應(yīng)當受到相應(yīng)的處罰,但處罰只是手段,教育違法行為人本人和周圍群眾自覺守法才是根本目的。如果該罰不罰、不該罰濫罰或者同事不同罰、畸輕畸重、因人施罰,不僅會損害法律的尊嚴,也難以起到教育的作用。對違法行為人而言,不僅不能起到教育作用,還可能激起其對法律以及執(zhí)法者的憎恨,甚至?xí)l(fā)其他嚴重后果;而對周圍群眾而言,因為認為處罰不公,很有可能喪失對法律的信心,喪失維護社會秩序和公共安全的自覺性,漠視社會公平與正義。因此,堅持教育與處罰相結(jié)合原則,必須做到依法實施處罰。

其次,要克服片面強調(diào)處罰,為處罰而處罰的傾向。一些民警認為,既然已經(jīng)對違法行為人實施了處罰,就沒有必要再繼續(xù)進行教育。違法行為人是否認識到自己行為的違法性和社會危害性,是否從中吸取了教訓(xùn),以后會不會自覺守法,對周圍群眾是否起到警示教育作用,則是另外一回事,以致在實踐中出現(xiàn)“以罰代教,以罰代管,一罰百了”,而違法行為人依然我行我素的現(xiàn)象。這既侵害了國家和人民的利益,又影響了社會秩序,在人民群眾中造成不良影響。針對這種錯誤思想,《行政處罰法》《治安管理處罰法》將“處罰與教育相結(jié)合”作為辦理行政案件、實施行政處罰的原則之一確定下來,規(guī)定行政處罰的目的是糾正違法行為,教育公民、法人和其他組織自覺守法。只要能夠達到這一目的,對輕微的違法行為并不一定都要實施行政處罰?！缎姓幜P法》第27條第2款規(guī)定的“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”就體現(xiàn)了這一原則。根據(jù)上述規(guī)定,公安機關(guān)在辦理行政案件的每一過程和環(huán)節(jié)都應(yīng)當遵守這一基本原則,處罰不是最終目的,通過處罰教育違法行為人和其他群眾自覺守法才是貫徹實施法律的根本目的所在。

最后,要克服片面強調(diào)教育,忽視處罰所具有的懲戒作用的傾向。這種傾向具體表現(xiàn)為,放縱違法行為,怕惹麻煩,更怕辦不好案件被人告狀,因而對違法行為人的違法行為持消極態(tài)度,過于強調(diào)說服教育,而忽視對違法行為人的處罰或者該處罰的不處罰,該重罰的從輕處罰。此種做法同樣不可能起到教育作用,相反會讓違法行為人產(chǎn)生僥幸心理,認為對自己的違法行為的處罰不過如此，從而損害法律的權(quán)威。

第六條[保護未成年人合法權(quán)益原則] 辦理未成年人的行政案件,應(yīng)當根據(jù)未成年人的身心特點,保障其合法權(quán)益。

【條文釋義】

本條是關(guān)于保護未成年人合法權(quán)益原則的規(guī)定。

根據(jù)我國法律規(guī)定,未成年人,是指未滿18周歲的人。未成年人正處在成長階段,由于其年齡尚小,體力、智力尚處于不成熟時期,控制自己行為和辨別是非的能力較差,在實施違法行為時,難免有一些沖動和盲目。此外,從未成年人的情況看,他們又有可塑性強、易于教育和矯治的特點。因此,對涉及未成年人的案件應(yīng)當根據(jù)未成年人的生理、心理發(fā)育和知識、社會生活閱歷的發(fā)展狀況,堅持注重教育為主、懲罰為輔的原則,以促使未成年違法者改過自新?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》(以下簡稱《未成年人保護法》)明確規(guī)定,對違法犯罪的未成年人,實行教育、感化、挽救的方針,堅持教育為主、懲罰為輔的原則。由于未成年人生理、心理尚未完全發(fā)育成熟,不具備或者不完全具備充分保護自己合法權(quán)益的能力,因此,在辦理涉及未成年人的行政案件時,應(yīng)當根據(jù)未成年人的身心特點,保障他們的合法權(quán)益不受非法侵害?？傊?公安機關(guān)辦理未成年人的行政案件,既要堅持教育、感化和挽救的方針,從教育入手,以情感人,以理服人;又要注意考慮未成年人的心理特點和承受能力,尊重其人格,保障其依法享有的各項合法權(quán)益?！冻绦蛞?guī)定》第157條明確規(guī)定,不滿14周歲的人有違法行為的,不予行政處罰,但是應(yīng)當責(zé)令其監(jiān)護人嚴加管教。已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的,從輕或者減輕行政處罰。對已滿14周歲不滿16周歲;或者已滿16周歲不滿18周歲, 初次違反治安管理或者其他公安行政管理的,依法作出行政拘留決定但不送拘留所執(zhí)行等,都是貫徹該項原則的具體表現(xiàn)。當然,對不滿14周歲的人實施了違法行為不予行政處罰,并不是說放任不管,而是從保護其合法權(quán)益的角度出發(fā),規(guī)定由其監(jiān)護人嚴加管教,并在不予行政處罰決定書中載明。如果其父母或者其他監(jiān)護人無力看管,也可以將其送到工讀學(xué)校進行矯治或者接受教育。對依法應(yīng)當追究法律責(zé)任的未成年人,公安機關(guān)在具體辦案過程中,也要考慮未成年人的身心特點,對其加以特殊保護,防止他們過早地因一些輕微違法行為而自暴自棄,以保障他們的合法權(quán)益。有關(guān)具體內(nèi)容在后面的章節(jié)中有較為詳盡的表述,在此不再贅述。

【實務(wù)問題】

1.如何正確認定未成年人的年齡?

根據(jù)我國法律規(guī)定,實施違法行為的人必須達到一定的年齡才能承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,年齡不同,承擔(dān)的法律責(zé)任也有所不同。因此,正確認定未成年人的年齡,對正確辦理未成年人行政案件,保護未成年人的合法權(quán)益,具有重要的意義。正確認定未成年人的年齡,應(yīng)當注意以下幾個問題：

(1)要正確計算年齡。關(guān)于在行政案件中如何計算年齡的問題,我國法律、法規(guī)目前均未作出明確規(guī)定。2006年最高人民法院《關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1-4條對確定未成年人刑事責(zé)任的年齡作出明確規(guī)定,“未成年人刑事案件,是指被告人實施被指控的犯罪時已滿十四周歲不滿十八周歲的案件。刑法第十七條規(guī)定的'周歲’,按照公歷的年、月、日計算,從周歲生日的第二天起算。審理未成年人刑事案件,應(yīng)當查明被告人實施被指控的犯罪時的年齡。裁判文書中應(yīng)當寫明被告人出生的年、月、日。對于沒有充分證據(jù)證明被告人實施被指控的犯罪時已經(jīng)達到法定刑事責(zé)任年齡且確實無法查明的,應(yīng)當推定其沒有達到相應(yīng)法定刑事責(zé)任年齡。相關(guān)證據(jù)足以證明被告人實施被指控的犯罪時已經(jīng)達到法定刑事責(zé)任年齡,但是無法準確查明被告人具體出生日期的,應(yīng)當認定其達到相應(yīng)法定刑事責(zé)任年齡”。筆者認為,上述司法解釋雖然是針對刑事案件而言的,但它對公安機關(guān)辦理行政案件時正確認定未成年人的年齡具有借鑒作用。這也就是說,公安機關(guān)在辦理涉及未成年人的行政案件時,應(yīng)當正確認定未成年人的年齡:一是年齡應(yīng)以公歷的年、月、日計算;二是每滿12個月為1周歲,而且必須是從滿12個月的第二天起算。

(2)要仔細核實年齡。因為違法行為人是否未成年人,直接關(guān)系到其所承擔(dān)的法律責(zé)任,有的違法行為人可能以未達到法定責(zé)任年齡為由逃避法律制裁,還有的違法行為人不清楚自己的實足年齡,為做到不枉不縱,公安機關(guān)在辦理行政案件時必須對違法行為人的年齡進行核實。首先是在詢問時要問清楚違法行為人的年齡并核實。遇到不易判斷或者有疑問的,要認真查閱違法行為人的檔案、戶口簿、戶口底冊等關(guān)于違法行為人年齡的記錄。仍不能準確認定的,可以走訪其家人、鄰居、同事、同學(xué)等可能知悉其年齡的人。一般來講,判斷違法行為人的年齡應(yīng)以戶口登記為基本依據(jù),但如果違法行為人未登記戶口的,應(yīng)當按照以上方法多方查證核實,不能僅憑其自報的年齡作出決定。如果采取上述辦法還不能確定的,可以作骨齡鑒定。2000年最高人民檢察院《關(guān)于“骨齡鑒定”能否作為確定刑事責(zé)任年齡證據(jù)使用的批復(fù)》規(guī)定,“犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址,年齡不明的,可以委托進行骨齡鑒定或其他科學(xué)鑒定,經(jīng)審查,鑒定結(jié)論能夠準確確定犯罪嫌疑人實施犯罪行為時的年齡的,可以作為判斷犯罪嫌疑人年齡的證據(jù)使用。如果鑒定結(jié)論不能準確確定犯罪嫌疑人實施犯罪行為時的年齡,而且鑒定結(jié)論又表明犯罪嫌疑人年齡在刑法規(guī)定的應(yīng)負刑事責(zé)任年齡上下的,應(yīng)當依法慎重處理”。據(jù)此,筆者認為,公安機關(guān)辦理行政案件,必要時可以委托有鑒定資格的人員對違法行為人進行骨齡鑒定或者其他科學(xué)鑒定,得出的鑒定意見能夠準確確定違法行為人實施違法行為時的年齡的,可以作為判斷其年齡的證據(jù)使用;如果得出的鑒定意見仍不能準確確定違法行為人實施違法行為時的年齡,但能表明其在法定責(zé)任年齡上下的,一般應(yīng)按照從寬的原則掌握。

(3)認定年齡應(yīng)當以實施違法行為時為準。認定年齡應(yīng)當以違法行為人實施違法行為的時間為準,法律不要求違法行為人對自己未達到法定責(zé)任年齡時實施的違法行為承擔(dān)責(zé)任,也不要求其對達到法定責(zé)任年齡前實施的違法行為和成年人一樣負完全的法律責(zé)任。未成年人承擔(dān)法律責(zé)任的前提就是在實施違法行為時達到法定責(zé)任年齡。

2.未達到法定責(zé)任年齡的未成年人實施違法行為不負法律責(zé)任,但如果對他人造成人身傷害或者財產(chǎn)損失,是否應(yīng)當承擔(dān)民事賠償責(zé)任?有違法所得或者非法財物的如何處理?

《治安管理處罰法》第8條明確規(guī)定,違反治安管理的行為對他人造成損害的,行為人或者其監(jiān)護人應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。如果未成年人因違法行為給他人造成人身傷或者財產(chǎn)損失,雖然未成年人因法律規(guī)定不承擔(dān)法律責(zé)任,但其監(jiān)護人必須依照法律規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任?！冻绦蛞?guī)定》第172條第1款第2項規(guī)定,對未成年人通過實施違法行為獲得的違法所得或者非法財物,應(yīng)當予以追繳或者收繳。

第七條[保護各民族使用本民族語言文字權(quán)利原則] 辦理行政案件,在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),應(yīng)當使用當?shù)赝ㄓ玫恼Z言進行詢問。對不通曉當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的當事人,應(yīng)當為他們提供翻譯。

【條文釋義】

本條是關(guān)于保護各民族使用本民族語言文字權(quán)利原則的規(guī)定。

根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定,民族自治地方的自治機關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時候,依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定,使用當?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字。本條是《憲法》規(guī)定的具體化,就是為了保障各民族當事人都能夠在公安機關(guān)辦理行政案件時享有平等的權(quán)利,不致因語言文字不通而導(dǎo)致其合法權(quán)益受到侵害。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),公安機關(guān)辦理行政案件時應(yīng)當使用當?shù)赝ㄓ玫恼Z言進行詢問。貫徹該原則,有利于加強各民族團結(jié);有利于保障各民族的當事人能夠平等地享有和充分行使各項權(quán)利;有利于公安機關(guān)全面查清案情,依法正確處理行政案件;有利于當?shù)厝罕娏私獍讣聦嵑吞幚砬闆r,增強法治觀念;有利于保障行政案件調(diào)查處理工作的順利進行。

【實務(wù)問題】

1.如何理解“少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)”和“當?shù)赝ㄓ玫恼Z言”? 

所謂少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),是指某一個少數(shù)民族群眾集中居住的地區(qū),或者是有多個少數(shù)民族群眾共同居住的區(qū)域,這些區(qū)域必須形成一定的規(guī)模,不能簡單地理解為只要是有部分少數(shù)民族群眾居住的區(qū)域就是少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)。一般而言,少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),通常是指民族自治地方,如自治區(qū)、自治州、自治縣。在這些地區(qū)需要使用本民族通用的語言文字。所謂當?shù)赝ㄓ玫恼Z言,是指當?shù)氐膰覚?quán)力機關(guān)和行政機關(guān)行使權(quán)力和履行義務(wù)時正式使用的民族語言。

2.公安機關(guān)辦理行政案件時應(yīng)當如何使用當?shù)赝ㄓ玫恼Z言進行詢問?

在執(zhí)法實踐中,我們要正確理解本條規(guī)定,不能機械地將使用當?shù)赝ㄓ玫恼Z言局限于在詢問時,如當事人只懂當?shù)赝ㄓ谜Z言,在公安機關(guān)辦理行政案件的其他環(huán)節(jié),也應(yīng)使用當?shù)赝ㄓ玫恼Z言。比如,公安機關(guān)出具的各種法律文書就需要有漢語和當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的對照翻譯,否則,當事人的各項權(quán)益可能會因不通曉語言文字而受到侵害。另外,為了保障案件調(diào)查處理工作的順利進行,保護當事人的合法權(quán)益,對于不通曉當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的當事人,公安機關(guān)有義務(wù)為其提供翻譯。語言平等是民族平等的重要內(nèi)容,公安機關(guān)在辦理行政案件過程中,如遇當事人不通曉當?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字,無論其是否居住在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),都必須為其聘請翻譯人員進行口頭或者文字翻譯,絕不能以其未居住在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)為由,拒絕為其提供翻譯。

3.在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),公安行政法律文書是否也需翻譯成當?shù)赝ㄓ谜Z言文字?

《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第47條規(guī)定:“民族自治地方的人民法院和人民檢察院應(yīng)當用當?shù)赝ㄓ玫恼Z言審理和檢察案件,并合理配備通曉當?shù)赝ㄓ玫纳贁?shù)民族語言文字的人員。對于不通曉當?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字的訴訟參與人,應(yīng)當為他們提供翻譯。法律文書應(yīng)當根據(jù)實際需要,使用當?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字。保障各民族公民都有使用本民族語言文字進行訴訟的權(quán)利?！眳⒄赵摋l規(guī)定,為更好地保障少數(shù)民族當事人的合法權(quán)益,便于公安機關(guān)開展工作,也便于少數(shù)民族當事人準確理解法律文書的內(nèi)容,在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū),公安機關(guān)應(yīng)當根據(jù)實際需要,在相關(guān)公安行政法律文書中印制當?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字。

第八條[公安機關(guān)及其人民警察的保密義務(wù)] 公安機關(guān)及其人民警察在辦理行政案件時,對涉及的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私,應(yīng)當保密。

【條文釋義】

本條是關(guān)于公安機關(guān)及其人民警察保密義務(wù)的規(guī)定。

《修改決定》將本條從第四章“證據(jù)”調(diào)整至第一章“總則”中,是為了進一步強調(diào)公安機關(guān)及其人民警察的保密義務(wù)。相關(guān)保密義務(wù)貫穿于案件辦理全過程,且不隨案件的終結(jié)而終結(jié)。

所謂國家秘密,是指關(guān)系到國家安全和利益,由有關(guān)的國家機關(guān)依照法定程序和標準確定的,只限一定范圍內(nèi)的人員在一定時間內(nèi)知悉的事項。國家秘密分為絕密、機密和秘密三級,對不同密級的秘密,有不同的保密要求。在實踐中,人們通常對涉及國防、外交、偵查等政治性較強的國家秘密有較強的保密意識,但容易忽視對經(jīng)濟、社會和科技等方面國家秘密的保護,這應(yīng)當引起辦案人民警察的重視。所謂商業(yè)秘密,根據(jù)《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《中華人民共和國反不正當競爭法》和有關(guān)法律的規(guī)定,是指不為公眾所知悉,能為權(quán)利人(所有者、被許可使用者)帶來一定經(jīng)濟利益,并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的具有實用性的技術(shù)信息和經(jīng)營信息,具體表現(xiàn)為生產(chǎn)工藝、配方單、設(shè)計方案和客戶名單等。關(guān)于個人隱私的范圍,我國法律尚沒有專門界定,只是在相關(guān)法律和司法解釋中有一些零星規(guī)定?！稇椃ā返?8條規(guī)定,中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。最高人民法院《關(guān)于審理名譽權(quán)案件若干問題的解答》規(guī)定,對未經(jīng)他人同意,擅自公布他人的隱私材料,致他人名譽受到損害的,按照侵害他人名譽權(quán)處理。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和近年來的司法實踐,個人隱私,主要是指公民與公共利益無關(guān)的個人私密信息,包括個人私密信息、私人活動和私人空間。狹義的個人隱私通常與個人人格、名譽緊密相關(guān),如個人的健康狀況、身體的私密部位、兩性生活、個人日記等;廣義的個人隱私包括個人不愿意讓他人知道的各種個人情況,如個人財產(chǎn)情況等。

【實務(wù)問題】

1.公安機關(guān)及其人民警察保密的對象是國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私,還是整個行政案件?

理解本條的含義,首先要明確保密的對象是案件涉及的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私,而不是整個行政案件。公安機關(guān)辦理行政案件,應(yīng)當遵循合法、公正、公開的原則,對于涉及的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私,應(yīng)當保密,且所采取的措施應(yīng)當以能夠保護有關(guān)國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私為限。

2.公安機關(guān)及其人民警察在辦理行政案件過程中如何保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私?

國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私受法律保護,泄露國家秘密商業(yè)秘密或者個人隱私要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。公安機關(guān)的人民警察要增強保密意識,在辦理案件過程中,不得查詢與案件無關(guān)的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私;對案件涉及的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私,要采取一些必要的措施防止泄露。涉及國家秘密的案件要在相應(yīng)的案卷材料上標明密級,對涉及的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等內(nèi)容盡量在相關(guān)的法律文書上予以省略,限制或者禁止查閱、復(fù)制、摘錄等。《程序規(guī)定》第63條規(guī)定:“報案人不愿意公開自己的姓名和報案行為的,公安機關(guān)應(yīng)當在受案登記時注明,并為其保密?！?/p>

根據(jù)《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》的規(guī)定,公安機關(guān)不得向權(quán)利人以外的公民、法人或者其他組織公開涉及商業(yè)秘密、個人隱私的執(zhí)法信息,但是,權(quán)利人同意公開,或者公安機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的,可以公開。需要指出的是,本條雖然規(guī)定了“在辦理行政案件時”,但并不能理解為公安機關(guān)及其人民警察相應(yīng)的保密義務(wù)只存在于案件辦理過程中,保密義務(wù)并不隨案件的終結(jié)而終結(jié)。

3.違法嫌疑人以個人隱私為由拒絕公安機關(guān)辦案人民警察查詢有關(guān)情況的,如何處理?

根據(jù)《憲法》的規(guī)定,中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利。公安機關(guān)依法調(diào)查違法行為時,出于維護社會治安秩序和公共利益的需要,有權(quán)依法了解、查詢公民與案件有關(guān)的個人隱私,公民不得借口涉及個人隱私而隱瞞與案件有關(guān)的情況或者事實。但對于與案件無關(guān)的情況,無論是否涉及個人隱私,公民都有權(quán)拒絕提供。因此,對違法嫌疑人以個人隱私為由拒絕公安機關(guān)辦案人民警察查詢有關(guān)情況的,公安機關(guān)應(yīng)當根據(jù)案件情況區(qū)別對待。對與案件有關(guān)的,公安機關(guān)可以直接依法查詢;對與案件無關(guān)的,公安機關(guān)不得查詢。

第九條[公安機關(guān)人民警察的執(zhí)法行為規(guī)范] 公安機關(guān)人民警察在辦案中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)、索取或者收受他人財物的,依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

【條文釋義】

本條是關(guān)于公安機關(guān)人民警察的執(zhí)法行為規(guī)范的規(guī)定。

本條切實貫徹權(quán)力與責(zé)任對等原則,既賦予公安機關(guān)及其人民警察履行公安行政管理職責(zé)所必需的權(quán)力,又對其權(quán)力的行使作了嚴格規(guī)范;既要使違法行為人依法受到處理,又要防止公安機關(guān)及其人民警察不當或者違法行使權(quán)力對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害。本條要求公安機關(guān)人民警察在辦理行政案件過程中,一要注意保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益;二要注意必須合法、公正地實施行政處罰或者采取強制措施,依照法律、法規(guī)的規(guī)定約束自己的行為。公安機關(guān)人民警察對自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作,應(yīng)當認真負責(zé),忠于職守。人民警察作為執(zhí)法者,首先自己要守法。人民警察如果不履行法定職責(zé),在辦案中有玩忽職守,徇私舞弊、濫用職權(quán)、索取或者收受他人財物等行為,致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、公共利益和社會秩序受到損害或者可能受到損害的,必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這里的“法律責(zé)任”包括以下兩點:一是給予處分。《中華人民共和國監(jiān)察法》第45條規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定。《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)對人民警察的處分等級、內(nèi)容和結(jié)果運用等也作出明確規(guī)定。二是追究刑事責(zé)任。刑事責(zé)任,是指行為人觸犯刑法所應(yīng)當承擔(dān)的法律后果。承擔(dān)刑事責(zé)任的主要方式是承擔(dān)刑事處罰。因此,公安機關(guān)人民警察辦案時必須嚴格執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定,正確履行法定職責(zé),對玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)、索取或者收受他人財物,情節(jié)嚴重,構(gòu)成犯罪的,要依法追究刑事責(zé)任?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第45條規(guī)定對涉嫌職務(wù)犯罪的,監(jiān)察機關(guān)經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚,證據(jù)確實、充分的,制作起訴意見書,連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴。

【實務(wù)問題】

如何正確理解本條所列舉的玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)、索取或者收受他人財物的行為,應(yīng)當承擔(dān)行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任的規(guī)定?

本條所列舉的玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)、索取或者收受他人財物的行為,只是公安機關(guān)人民警察在辦理行政案件時較為突出、常見的幾種違法犯罪行為,并不是說人民警察在辦理行政案件時只有實施了上述行為才應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。人民警察如有本條規(guī)定之外的其他違法違紀或者犯罪行為的,也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。人民警察作為執(zhí)法者,理應(yīng)模范地遵守國家的各項法律、法規(guī)以及紀律要求,對其所有的違法違紀行為必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。在“總則”中僅列舉部分行為,主要是從保障《程序規(guī)定》內(nèi)容的完整性角度考慮的,在本條中既不可能也沒必要將人民警察在辦理行政案件中可能出現(xiàn)的所有違法行為一一列舉。如果人民警察在辦理行政案件時實施了違法犯罪行為,也不能直接引用本條規(guī)定追究其法律責(zé)任,而是必須按照其實施的行為所觸犯的相關(guān)法律、法規(guī)和紀律條令的規(guī)定處理。

第十條[地域管轄] 行政案件由違法行為地的公安機關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的,可以由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄,但是涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件除外。

違法行為地包括違法行為發(fā)生地和違法結(jié)果發(fā)生地。違法行為發(fā)生地,包括違法行為的實施地以及開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與違法行為有關(guān)的地點;違法行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,違法行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于違法行為發(fā)生地。違法結(jié)果發(fā)生地,包括違法對象被侵害地、違法所得的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。

居住地包括戶籍所在地、經(jīng)常居住地。經(jīng)常居住地是指公民離開戶籍所在地最后連續(xù)居住一年以上的地方,但在醫(yī)院住院就醫(yī)的除外。

移交違法行為人居住地公安機關(guān)管轄的行政案件,違法行為地公安機關(guān)在移交前應(yīng)當及時收集證據(jù),并配合違法行為人居住地公安機關(guān)開展調(diào)查取證工作。

【條文釋義】

本條是關(guān)于公安機關(guān)行政案件地域管轄原則的規(guī)定。

根據(jù)《修改決定》,本條增加了兩款,分別明確了違法行為地、居住地的具體范圍。

行政案件管轄是確定行政案件由哪個行政機關(guān)辦理的制度,是行政權(quán)在行政機關(guān)內(nèi)部的一種劃分。明確行政案件的管轄權(quán),既有利于防止公安機關(guān)之間管轄沖突、爭奪案件,又有利于防止公安機關(guān)推諉扯皮、該為不為。管轄權(quán)從性質(zhì)上來分,可分為司法管轄權(quán)和行政管轄權(quán)。司法管轄權(quán),又稱訴訟管轄權(quán)?！冻绦蛞?guī)定》規(guī)定的案件管轄屬于行政管轄。管轄從內(nèi)容上來分,可分為地域管轄、級別管轄、職能管轄、指定管轄等。本條規(guī)定的是地域管轄,包含了以下四點內(nèi)容：

第一,行政案件由違法行為地的公安機關(guān)管轄。違法行為地包括違法行為發(fā)生地和違法結(jié)果發(fā)生地。違法行為發(fā)生地,包括違法行為的實施地以及開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與違法行為有關(guān)的地點;違法行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,則違法行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于違法行為發(fā)生地。違法行為屬于“狀態(tài)犯”的,則狀態(tài)持續(xù)的地方也屬于違法行為發(fā)生地。例如,吸食、注射毒品行為應(yīng)當屬于“狀態(tài)犯”,發(fā)現(xiàn)地公安機關(guān)就可以按照違法行為發(fā)生地原則管轄。違法結(jié)果發(fā)生地,包括違法對象被侵害地、違法所得的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。

上述對違法行為地的界定,主要有兩個方面的考慮:

一是與刑事案件相關(guān)規(guī)定保持一致。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第2條第1款規(guī)定:犯罪地包括犯罪行為發(fā)生地和犯罪結(jié)果發(fā)生地?！薄豆矙C關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第15條第2款進一步明確:“犯罪地包括犯罪行為發(fā)生地和犯罪結(jié)果發(fā)生地。犯罪行為發(fā)生地,包括犯罪行為的實施地以及預(yù)備地、開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與犯罪行為有關(guān)的地點;犯罪行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,犯罪行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于犯罪行為發(fā)生地。犯罪結(jié)果發(fā)生地,包括犯罪對象被侵害地、犯罪所得的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。

二是明確違法結(jié)果發(fā)生地包括違法對象被侵害地,以解決違法行為與違法結(jié)果分離情形下的管轄問題。例如,甲在北京打電話實施詐騙,乙在上海接到電話被騙并通過銀行轉(zhuǎn)錢給甲,根據(jù)“違法結(jié)果發(fā)生地,包括違法對象被侵害地”的規(guī)定,上海市公安機關(guān)作為違法對象被侵害地,也可以管轄該案件。

第二,行政案件如果由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的,可以由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄。違法行為人居住地包括戶籍所在地、經(jīng)常居住地。經(jīng)常居住地,是指公民離開戶籍所在地最后連續(xù)居住一年以上的地方,但在醫(yī)院住院就醫(yī)的除外。上述經(jīng)常居住地的概念界定,借鑒了最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第4條的規(guī)定。

需要強調(diào)的是,違法行為人居住地管轄原則是一項補充原則,只有在“更為適宜”的情況下才能適用。在違法行為地公安機關(guān)和違法行為人居住地公安機關(guān)管轄發(fā)生爭議時,應(yīng)當堅持違法行為人居住地管轄原則服從違法行為地管轄原則。

第三,涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件不適用違法行為人居住地管轄原則,只能由違法行為地公安機關(guān)管轄。主要考慮以下兩方面:一是違法行為人居住地管轄原則是補充原則,適用時應(yīng)有所限制;二是防止個別公安機關(guān)濫用違法行為人居住地管轄原則,爭辦賣淫、嫖娼、賭博、毒品等案件。需要說明的是,上述“涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件”不是指具體違法行為名稱而是相關(guān)一類案件,如“引誘、容留、介紹賣淫”行為就屬于賣淫”案件范圍。

第四,案件移交?！冻绦蛞?guī)定》雖然規(guī)定了違法行為人居住地管轄的補充原則,但為了及時收集證據(jù),節(jié)約辦案成本,特別規(guī)定,移交違法行為人居住地公安機關(guān)管轄的行政案件,違法行為地公安機關(guān)在移交前應(yīng)當及時收集證據(jù),并配合違法行為人居住地公安機關(guān)開展調(diào)查取證工作。這就要求違法行為地公安機關(guān)認為由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜,而決定將案件移送管轄的,不能不開展調(diào)查取證工作。對于先期調(diào)查取得的證據(jù),在移送案件時應(yīng)當一并移送。在移送案件后,違法行為地公安機關(guān)還要配合違法行為人居住地公安機關(guān)做好調(diào)查取證工作。

【實務(wù)問題】

1.如何認定“由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜”?

“由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜”可以從以下兩個方面來把握:一是由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄比由違法行為地公安機關(guān)管轄更能節(jié)約成本、提高效率。例如,違法行為地公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為時,違法行為人已經(jīng)回到居住地的,違法行為地公安機關(guān)可以將違法行為人實施違法行為的證據(jù)等移交違法行為人居住地公安機關(guān),由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄。二是由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更有利于案件的處理。

“由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜”由誰來認定呢?筆者認為,違法行為地公安機關(guān)管轄是基本管轄原則,即違法行為原則上由違法行為地公安機關(guān)管轄。如果違法行為人居住地公安機關(guān)認為由自己管轄更為適宜的,應(yīng)當與違法行為地公安機關(guān)協(xié)商,不宜單方?jīng)Q定。同時,違法行為地公安機關(guān)認為由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的,也應(yīng)當與違法行為人居住地公安機關(guān)進行協(xié)商。當然,違法行為地公安機關(guān)和違法行為人居住地公安機關(guān)的共同上級公安機關(guān)也可以認定何為“由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜”。

2.行政案件的內(nèi)部管轄分工如何劃分?

對有些行政案件,如道路交通安全管理案件、出入境管理案件等,法律、法規(guī)明確規(guī)定了執(zhí)法主體,應(yīng)當按照法律、法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。除此之外,其他行政案件的內(nèi)部管轄屬于公安機關(guān)內(nèi)部分工問題,公安部有明確規(guī)定的,按照公安部的規(guī)定執(zhí)行;沒有明確規(guī)定的,地方公安機關(guān)可以根據(jù)實際確定。法律、法規(guī)未賦予執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)內(nèi)設(shè)部門,必須以所屬公安機關(guān)名義對外執(zhí)法。

3.對在外地吸食毒品的違法行為人,發(fā)現(xiàn)地公安機關(guān)有無管轄權(quán)?

按照公安部《關(guān)于對查獲異地吸毒人員處理問題的批復(fù)》的規(guī)定,吸毒行為就其行為特性而言是一種持續(xù)狀態(tài),發(fā)現(xiàn)地公安機關(guān)可以按照違法行為發(fā)生地原則予以管轄。但是,如果吸毒行為實際發(fā)生地公安機關(guān)已經(jīng)對吸毒人員依法處理的,發(fā)現(xiàn)地公安機關(guān)則不得對同一行為作出處理決定。

第十一條[網(wǎng)絡(luò)違法案件的管轄] 針對或者利用網(wǎng)絡(luò)實施的違法行為,用于實施違法行為的網(wǎng)站服務(wù)器所在地、網(wǎng)絡(luò)接入地以及網(wǎng)站建立者或者管理者所在地,被侵害的網(wǎng)絡(luò)及其運營者所在地,違法過程中違法行為人、被侵害人使用的網(wǎng)絡(luò)及其運營者所在地,被侵害人被侵害時所在地,以及被侵害人財產(chǎn)遭受損失地公安機關(guān)可以管轄。

【條文釋義】

本條是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)違法案件的管轄規(guī)定。

本條是根據(jù)《修改決定》新增加的規(guī)定。

近年來,信息網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展,全方位地改變著社會生產(chǎn)、生活方式,同時也帶來了嚴重的網(wǎng)絡(luò)違法問題。網(wǎng)絡(luò)違法行為的表現(xiàn)形式多種多樣,但總體上可以概括為針對或者利用網(wǎng)絡(luò)實施的違法行為?；诰W(wǎng)絡(luò)的超時空性、信息傳播速度快等特點,對網(wǎng)絡(luò)違法案件的管轄應(yīng)當與傳統(tǒng)的違法犯罪有所區(qū)別。為滿足新時代執(zhí)法需要,本條參照《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第16條,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》第2條的有關(guān)規(guī)定,對網(wǎng)絡(luò)違法案件的管轄作了明確。其中,網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)運營者等概念與《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》(以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》)保持一致。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76條的有關(guān)規(guī)定,網(wǎng)絡(luò),是指由計算機或者其他信息終端及相關(guān)設(shè)備組成的按照一定的規(guī)則和程序?qū)π畔⑦M行收集、存儲、傳輸、交換、處理的系統(tǒng);網(wǎng)絡(luò)運營者,是指網(wǎng)絡(luò)的所有者、管理者和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者。

第十二條[行駛中的客車上發(fā)生的案件的管轄] 行駛中的客車上發(fā)生的行政案件,由案發(fā)后客車最初?？康毓矙C關(guān)管轄;必要時,始發(fā)地、途經(jīng)地、到達地公安機關(guān)也可以管轄。

【條文釋義】

本條是關(guān)于行駛中的客車上發(fā)生的案件的管轄規(guī)定。

本條是根據(jù)《修改決定》新增加的規(guī)定。

對發(fā)生在行駛中的客車上的違法行為,由于車輛一直處于移動狀態(tài),違法行為地可能是跨地域的,而且有些客車上發(fā)生的違法行為(如盜竊等)可能實際發(fā)生的時間和地點在最初受案時難以確定。為便于此類案件的順利辦理,更及時有效地保護當事人的合法權(quán)益,同時避免出現(xiàn)公安機關(guān)辦案單位推諉、不作為的問題,增加了本條規(guī)定。適用本條規(guī)定,需要注意兩點:一是本條規(guī)定的“必要時”主要是從有利于案件的順利辦理和保護當事人合法權(quán)益角度考量。二是本條規(guī)定的“客車”不包括火車列車和地鐵列車?；疖嚵熊嚿习l(fā)生的行政案件管轄分工適用《程序規(guī)定》第16條第1款的規(guī)定;地鐵列車上發(fā)生的行政案件由當?shù)毓矙C關(guān)根據(jù)實際需要確定,實踐中許多地方公安機關(guān)成立了專門的機構(gòu)負責(zé)此類案件的辦理。

第十三條[級別管轄的一般規(guī)定] 行政案件由縣級公安機關(guān)及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章授權(quán)和管轄分工辦理,但法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)辦理的除外。

【條文釋義】

本條是關(guān)于級別管轄的一般規(guī)定。

本條是根據(jù)《修改決定》新增加的規(guī)定。

在實踐中,有的群眾直接向省級公安機關(guān)甚至公安部報案,但由于省級公安機關(guān)、公安部不直接辦理行政案件,導(dǎo)致案件無法及時處理。同時,少數(shù)人員以公安部、省級公安機關(guān)不受案調(diào)查為由提起行政訴訟,造成不必要的訟累。為妥善解決這一問題,明確執(zhí)法責(zé)任、減少執(zhí)法層級,根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》的有關(guān)要求,本條對級別管轄作了合理劃分,明確“行政案件由縣級公安機關(guān)及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章授權(quán)和管轄分工辦理”。同時規(guī)定,“法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)辦理的除外”。例如,《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》規(guī)定的相關(guān)行政處罰需由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府公安機關(guān)作出。

【實務(wù)問題】

1.本條規(guī)定是否意味著地市級以上公安機關(guān)無權(quán)管轄行政案件?

本條規(guī)定只是從有利于明確執(zhí)法責(zé)任角度對級別管轄作出一般規(guī)定,并不排除上級公安機關(guān)依法對行政案件行使管轄權(quán),對重大、復(fù)雜的案件,上級公安機關(guān)仍然可以直接辦理或者指定管轄,《程序規(guī)定》第15條對此作了相應(yīng)規(guī)定。

2.行政案件的級別管轄與人民法院審理刑事案件的級別管轄有何不同?

人民法院審理刑事案件的級別管轄是《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)規(guī)定的,是各級人民法院在審判第一審刑事案件上的權(quán)限劃分。它是十分嚴格的,上下級人民法院之間的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是審判監(jiān)督關(guān)系,上級人民法院只能通過法定程序監(jiān)督下級人民法院的審判活動,不能直接參與下級人民法院的審判活動。而公安機關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,上級公安機關(guān)可以指導(dǎo)下級公安機關(guān)執(zhí)法辦案。同時,除非有法律、法規(guī)的明確規(guī)定,具體行政案件的級別管轄屬于公安機關(guān)的內(nèi)部分工問題,公安機關(guān)可以根據(jù)實際情況確定。

第十四條[共同管轄] 幾個公安機關(guān)都有權(quán)管轄的行政案件,由最初受理的公安機關(guān)管轄。必要時,可以由主要違法行為地公安機關(guān)管轄。

【條文釋義】

本條是關(guān)于多個公安機關(guān)對行政案件都有管轄權(quán)時如何確定管轄機關(guān)的規(guī)定。

共同管轄,是指兩個或者兩個以上的公安機關(guān)對同一行政案件都有管轄權(quán)的情況,是管轄沖突的一種情形。產(chǎn)生共同管轄的情形主要有:(1)違法行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài),而連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)經(jīng)過了兩個以上公安機關(guān)管轄區(qū)域的;(2)違法行為發(fā)生地與違法結(jié)果發(fā)生地不在同一公安機關(guān)管轄區(qū)域的;(3)幾個違法行為之間具有牽連關(guān)系,而相互牽連的幾個違法行為又分別發(fā)生在兩個以上公安機關(guān)管轄區(qū)域的;(4)同一違法行為人在不同地區(qū)實施同一違法行為的;(5)同一違法行為人在不同地區(qū)實施多個違法行為的;(6)共同違法行為中的數(shù)個違法行為人在不同地區(qū)實施共同違法行為的,等等。

為防止管轄沖突,必須在具有管轄權(quán)的幾個公安機關(guān)中確定一個公安機關(guān)管轄,本條確定的就是由最初受理的公安機關(guān)管轄的原則。這主要是考慮,最初受理的公安機關(guān)相比后受理的公安機關(guān)掌握的案情和證據(jù)一般來說比較多,有利于提高辦案效率。同時,明確由最初受理的公安機關(guān)管轄還有利于明確執(zhí)法責(zé)任,減少受案環(huán)節(jié)的推諉和不作為問題。最初受理的時間可以接處警登記簿上登記的受理時間為準。為防止出現(xiàn)重復(fù)受理的情況,對具有共同管轄情形的案件,公安機關(guān)在受理時最好問一下當事人是否已向其他公安機關(guān)報案。對共同管轄的案件,公安機關(guān)在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)其他公安機關(guān)已經(jīng)受理的,應(yīng)當及時終止調(diào)查,并將取得的證據(jù)移送最初受理的公安機關(guān),并配合其繼續(xù)進行調(diào)查。

對多個公安機關(guān)都有權(quán)管轄的案件,除由最初受理的公安機關(guān)管轄外,必要時,可以由主要違法行為地公安機關(guān)管轄。所謂必要時,是指最初受理的公安機關(guān)不是主要違法行為地公安機關(guān),如果由主要違法行為地公安機關(guān)管轄,將更有利于查清全部違法事實正確處理案件。主要違法行為地一般包括:(1)一人在不同地區(qū)有同一違法行為,其中主要違法行為地或者實施次數(shù)最多的地區(qū)；(2)一人在不同地區(qū)有不同的違法行為,其中最嚴重的違法行為地;(3)共同違法案件中,主要違法行為人實施違法行為的地區(qū)。

第十五條[指定管轄和直接辦理] 對管轄權(quán)發(fā)生爭議的,報請共同的上級公安機關(guān)指定管轄。

對于重大、復(fù)雜的案件,上級公安機關(guān)可以直接辦理或者指定管轄。

上級公安機關(guān)直接辦理或者指定管轄的,應(yīng)當書面通知被指定管轄的公安機關(guān)和其他有關(guān)的公安機關(guān)。

原受理案件的公安機關(guān)自收到上級公安機關(guān)書面通知之日起不再行使管轄權(quán),并立即將案卷材料移送被指定管轄的公安機關(guān)或者辦理的上級公安機關(guān),及時書面通知當事人。

【條文釋義】

本條是關(guān)于公安機關(guān)行政案件指定管轄和上級公安機關(guān)直接辦理的規(guī)定。

管轄權(quán)爭議包括積極的爭議和消極的爭議。積極的爭議,是指兩個以上公安機關(guān)都認為自己對某個案件有管轄權(quán);消極的爭議是指兩個以上公安機關(guān)都認為某個案件不屬于自己管轄。

發(fā)生管轄權(quán)爭議,首先由爭議雙方協(xié)商解決;協(xié)商不成的,報請共同的上級公安機關(guān)指定管轄。上級公安機關(guān)接到下級公安機關(guān)請求指定管轄的請示后,應(yīng)當及時指定管轄。對因管轄權(quán)爭議引起的指定管轄,必須依法進行。這也就是說,依申請的指定管轄必須符合《程序規(guī)定》確定的管轄原則。

對重大、復(fù)雜的案件,即使下級公安機關(guān)沒有提出申請,必要時上級公安機關(guān)也可以直接辦理或者指定其他公安機關(guān)管轄。這是基于上下級公安機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而確立的原則。所謂重大案件,是指影響范圍超出下級公安機關(guān)管轄權(quán),或者涉案人數(shù)眾多或者關(guān)系重大的案件;所謂復(fù)雜案件,是指案情復(fù)雜,需要在較大范圍內(nèi)調(diào)查取證,或者雖然案情簡單,但關(guān)系復(fù)雜,在當?shù)剞k案存在人為干擾等因素的案件。所謂必要時,包括下級公安機關(guān)提出申請,或者上級公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級公安機關(guān)在辦案過程中存在地方保護主義等因素,或者受當?shù)匾蛩氐母蓴_而影響公正辦案,或者下級公安機關(guān)整體需要回避的。這里的“指定管轄”,可以不受違法行為地或者違法行為人居住地公安機關(guān)管轄原則的限制。這也就是說,上級公安機關(guān)可以指定與違法行為地或者違法行為人居住地公安機關(guān)無關(guān)的其他公安機關(guān)管轄。

上級公安機關(guān)直接辦理案件或者指定其他公安機關(guān)管轄的,應(yīng)當書面通知被指定管轄的公安機關(guān)和其他有關(guān)的公安機關(guān)。這里的“其他有關(guān)的公安機關(guān)”,主要是指與案件受理、案件調(diào)查、案件處理等有關(guān)的其他公安機關(guān)。

原受理案件的公安機關(guān)自收到上級公安機關(guān)指定管轄的書面通知之日起即不再行使管轄權(quán),應(yīng)立即將案卷材料移送被指定管轄的公安機關(guān)或者辦理的上級公安機關(guān),同時及時書面通知當事人。

以上規(guī)定完善了指定管轄的有關(guān)程序,有利于規(guī)范公安行政執(zhí)法行為,強化對公安機關(guān)辦案過程的監(jiān)督,有利于保護當事人的合法權(quán)益,預(yù)防和減少因程序不規(guī)范、不完善等原因引發(fā)的各種糾紛。

第十六條[鐵路、交通、民航、林業(yè)和海關(guān)緝私相關(guān)公關(guān)行政案件管轄分工的原則] 鐵路公安機關(guān)管轄列車上,火車站工作區(qū)域內(nèi),鐵路系統(tǒng)的機關(guān)、廠、段、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件,以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動鐵路設(shè)施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設(shè)施的行政案件。對倒賣、偽造、變造火車票案件,由最初受理的鐵路或者地方公安機關(guān)管轄。必要時,可以移送主要違法行為發(fā)生地的鐵路或者地方公安機關(guān)管轄。

交通公安機關(guān)管轄港航管理機構(gòu)管理的輪船上、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航系統(tǒng)的機關(guān)、廠、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件。

民航公安機關(guān)管轄民航管理機構(gòu)管理的機場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機關(guān)、廠、所、隊等單位內(nèi)和民航飛機上發(fā)生的行政案件。

國有林區(qū)的森林公安機關(guān)管轄林區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政案件。

海關(guān)緝私機構(gòu)管轄阻礙海關(guān)緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件。

【條文釋義】

本條是關(guān)于鐵路、交通、民航、林業(yè)和海關(guān)緝私相關(guān)公安機關(guān)行政案件管轄分工的原則的規(guī)定。

根據(jù)《修改決定》,本條第1款增加了對倒賣、偽造、變造火車票案件的管轄規(guī)定。

關(guān)于倒賣、偽造、變造火車票案件的管轄規(guī)定。隨著實名制購票制度的施行,倒賣、偽造、變造火車票違法行為的方式發(fā)生了重大變化,違法嫌疑人更多的是利用網(wǎng)絡(luò)、電話倒票。為更有效地查處相關(guān)違法案件,維護鐵路運行秩序和廣大人民群眾的出行權(quán)益，《修改決定》對倒賣、偽造、變造火車票案件的管轄分工進行了補充完善,明確“對倒賣、偽造、變造火車票案件,由最初受理的鐵路或者地方公安機關(guān)管轄。必要時,可以移送主要違法行為發(fā)生地的鐵路或者地方公安機關(guān)管轄”。

關(guān)于“海關(guān)緝私機構(gòu)管轄阻礙海關(guān)緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件”的規(guī)定?！豆矙C關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法>有關(guān)問題的解釋》第10條規(guī)定,鑒于《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》第6條賦予了海關(guān)偵查走私犯罪公安機構(gòu)對阻礙海關(guān)緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件的查處權(quán),根據(jù)《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定,海關(guān)系統(tǒng)相當于縣級以上公安機關(guān)的偵查走私犯罪公安機構(gòu)可以依法查處阻礙緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件,并依法作出治安管理處罰決定。

需要注意的是,鑒于行業(yè)公安機關(guān)的管理體制改革正在進行，公安部有關(guān)通知已經(jīng)明確,對于機構(gòu)改革方案另有規(guī)定的,按照機構(gòu)改革方案執(zhí)行。機構(gòu)改革方案涉及的相關(guān)職責(zé)調(diào)整到位之前,有關(guān)行政案件仍由原承擔(dān)相關(guān)職責(zé)的公安機關(guān)辦理。