問題1：防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格？（提問人：河北雄安新區(qū)中級人民法院焦志華）
我們認為，防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格，需要從以下兩個角度進行把握：第一，在通常情況下，防汛抗旱指揮部具有行政訴訟被告資格。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，被告資格確定，包括行政機關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織兩種情形。防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格，要看其是否具有法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)。《防洪法》第39條第3款規(guī)定：“有防汛抗洪任務(wù)的縣級以上地方人民政府設(shè)立由有關(guān)部門、當(dāng)?shù)伛v軍、人民武裝部負責(zé)人等組成的防汛指揮機構(gòu),在上級防汛指揮機構(gòu)和本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下,指揮本地區(qū)的防汛抗洪工作,其辦事機構(gòu)設(shè)在同級水行政主管部門；必要時,經(jīng)城市人民政府決定,防汛指揮機構(gòu)也可以在建設(shè)行政主管部門設(shè)城市市區(qū)辦事機構(gòu),在防汛指揮機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,負責(zé)城市市區(qū)的防汛抗洪日常工作。”可見，《防洪法》對防汛指揮機構(gòu)的設(shè)立、組成、職能、權(quán)限等作了明確規(guī)定，屬于《行政訴訟法》第2條第2款中規(guī)定的法律授權(quán)組織，從而具備行政訴訟被告資格。第二，在特殊情況下，防汛抗旱指揮部不具有行政訴訟被告資格。如果防汛抗旱指揮部并非按照上述規(guī)定設(shè)立，屬于臨時機構(gòu)，不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力的，則不具有行政訴訟被告資格。此時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行訴解釋》第20條第1款的規(guī)定，以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告。
問題2：行政拘留的時間能否在行政訴訟起訴期限內(nèi)扣除？（提問人：天津市高級人民法院陳愛敏）
答疑意見：
我們認為，行政拘留期間在行政訴訟起訴期限內(nèi)是否予以扣除，要看行政拘留是否屬于“不屬于當(dāng)事人自身的原因”而不能提起訴訟的情況，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情形作出認定。
第一，扣除起訴期限的標(biāo)準是“不屬于自身原因”。《行政訴訟法》第48條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。即，只有“因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的”才可以在起訴期限內(nèi)予以扣除。核心標(biāo)準即是否屬于“不屬于自身的原因”耽誤期限。
第二，法律對保障拘留期間被拘留人行政訴權(quán)作出規(guī)定。法律法規(guī)明確規(guī)定，被拘留人不服行政拘留等行政行為的，其本人可以提起行政訴訟，因限制人身自由不能提起訴訟的，其近親屬可以受托起訴或者先行起訴。《行訴解釋》第14條第2款規(guī)定，公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或者書面委托以該公民的名義提起訴訟。近親屬起訴時無法與被限制人身自由的公民取得聯(lián)系的，近親屬可以先行起訴。《拘留所條例》第25條、第26條以及《拘留所條例實施辦法》第40條第1款規(guī)定，被拘留人在被拘留期間有權(quán)提出舉報、控告，申請行政復(fù)議，請求國家賠償，提起行政訴訟或申請暫緩執(zhí)行行政拘留。即使被拘留人的人身自由受到限制，其仍有權(quán)采取委托代理人、當(dāng)面遞交、郵寄、傳真或者電子郵件等方式提起行政訴訟，其起訴權(quán)利并未受到限制。據(jù)此，行政拘留并不當(dāng)然屬于《行政訴訟法》第48條第1款規(guī)定的“不屬于自身原因”的情形。
第三，由于拘留客觀上導(dǎo)致不能提起訴訟的，被耽誤的時間在起訴期限內(nèi)應(yīng)予扣除。對于在特定情形下，確因拘留無法行使訴權(quán)的，應(yīng)當(dāng)認定為“不屬于自身原因”。被拘留人在起訴時應(yīng)當(dāng)提交初步證據(jù)予以證明；公安機關(guān)提出相反意見的，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明；被拘留人不能提供相關(guān)證據(jù)的，還可以依據(jù)《行政訴訟法》第41條的規(guī)定申請人民法院調(diào)取證據(jù)。
問題3：起訴人就行政機關(guān)未依職權(quán)履行法定職責(zé)提起的行政訴訟，是否有起訴期限限制？（提問人：江蘇省鹽城市中級人民法院李星星）
我們認為，起訴期限制度的目的在于督促起訴人盡快行使訴權(quán)，盡快使行政法律關(guān)系得到恢復(fù)。起訴人對于行政機關(guān)的作為行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)受起訴期限限制。要求行政機關(guān)履行法定職責(zé)案件，按照行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的種類，起訴期限的計算可以分為兩類情形：第一，對于依申請履行法定職責(zé)的案件，應(yīng)當(dāng)遵守起訴期限規(guī)定。依申請履行法定職責(zé)的案件，法律對于申請期限、履責(zé)期限，往往作出明確規(guī)定，行政機關(guān)收到申請后不履行法定職責(zé)，該行政不作為屬于擬制的行政行為，起訴期限應(yīng)當(dāng)從行政機關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起算。即，根據(jù)《行政訴訟法》第47條及《行訴解釋》第66條規(guī)定計算起訴期限，在行政機關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起6個月內(nèi)提出。第二，對于依職權(quán)履行法定職責(zé)的案件，不適用起訴期限規(guī)定。行政機關(guān)依職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)斟酌履行法定職責(zé)的諸項條件，主動履行法定職責(zé)。例如，遇有火情，公安消防機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動履行滅火職責(zé)。此時，法律并未要求起訴人提出申請，因而無法確定起算時點。起訴人對于因行政機關(guān)依職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行而未履行的行為起訴的，不受行政訴訟法規(guī)定的起訴期限限制。同時，根據(jù)修訂后的行政復(fù)議法的規(guī)定，對于認為行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)首先通過行政復(fù)議程序予以救濟。不服行政復(fù)議決定的，起訴人可以依法提起行政訴訟。
問題4：律師協(xié)會針對律師作出的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍？（提問人：黑龍江省大慶市中級人民法院程雪飛）
我們認為，律師協(xié)會對律師作出的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，應(yīng)當(dāng)按照該行為的性質(zhì)來確定：第一，律師協(xié)會依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范作出的行為，不屬于行政訴訟受案范圍。根據(jù)《律師法》的相關(guān)規(guī)定，律師協(xié)會是律師的自律性組織，作出涉及律師權(quán)益的行為，既有依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范的行業(yè)自治行為，也有依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的行政行為。對于律師協(xié)會依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范，例如中華全國律協(xié)《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》等規(guī)則，作出的行業(yè)內(nèi)部紀律處分行為，應(yīng)當(dāng)通過其他法定途徑予以救濟，不屬于行政訴訟的受案范圍。第二，律師協(xié)會依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)作出的影響律師等實際權(quán)利義務(wù)的行為，屬于行政訴訟受案范圍。依據(jù)《行訴解釋》第24條第3款規(guī)定，當(dāng)事人對律師協(xié)會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實施行政行為不服提起訴訟的，以律師協(xié)會為被告。例如，《律師法》第46條第1款授權(quán)律師協(xié)會行使八項職權(quán)，其中第五項是“組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實習(xí)活動，對實習(xí)人員進行考核”。該事項屬于法律授權(quán)律師協(xié)會行使的外部行政管理職權(quán)事項，而非行業(yè)自治管理事項。即，律師協(xié)會對申請人實習(xí)登記申請作出處理的行為屬于行政行為。
問題5：《土地管理法》第14條第3款規(guī)定，當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。該土地處理決定是否屬于復(fù)議前置事項？（提問人：遼寧省高級人民法院陳默）
對于行政機關(guān)作出的土地處理決定是否屬于復(fù)議前置范圍，需要根據(jù)該決定的內(nèi)容及性質(zhì)予以確定。第一，根據(jù)法律規(guī)定，并非所有種類的土地處理決定均須復(fù)議前置，而只有土地確權(quán)決定須復(fù)議前置。《行政訴訟法》第44條第2款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《行政復(fù)議法》第23條第1款第2項的規(guī)定，對行政機關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，申請人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟。這一內(nèi)容，在本次行政復(fù)議法修訂中，予以保留。從語義上分析，“處理決定”可以從廣義上和狹義上理解。廣義上包括所有涉及土地所有權(quán)或者使用權(quán)的決定，如土地征收決定、責(zé)令交出土地決定、沒收土地使用權(quán)決定、土地確權(quán)決定等。狹義上僅包括對土地所有權(quán)或者使用權(quán)進行確認的決定，即土地確權(quán)決定。我們認為，需要復(fù)議前置的處理決定，應(yīng)當(dāng)從狹義上進行理解。即，土地確權(quán)決定需要復(fù)議前置，其他涉及土地所有權(quán)或者使用權(quán)的決定，不屬于復(fù)議前置范圍。第二，準確把握此種情形的復(fù)議前置的條件。《行政復(fù)議法》第23條規(guī)定的“已經(jīng)依法取得”是指當(dāng)事人擁有土地所有權(quán)或者使用權(quán)證書，或者雖無相應(yīng)法律文書，但已實際使用多年，并擁有相應(yīng)證據(jù)。這里的“決定”是指對自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的確權(quán)決定，不包括行政許可、行政處罰、行政強制措施等其他行政行為。這里的“確認”是指當(dāng)事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機關(guān)針對權(quán)屬爭議所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可，不包括在此處“確認”之內(nèi)。最高人民法院法釋［2003］5號司法解釋和（2005）行他字第4號答復(fù)仍然適用。
