作為世界銀行最重要的旗艦報告，《世界發(fā)展報告》四十年來首次以教育為題，深入探討如何應(yīng)對全球?qū)W習(xí)危機(jī)、提高教育質(zhì)量、優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)、應(yīng)對人類發(fā)展重要難題。從政策理念上看，世行教育策略的革新代表著世行在人力資本政策上較大的方向性改變： 由關(guān)注教育投入轉(zhuǎn)向教育產(chǎn)出和學(xué)習(xí)結(jié)果。同時，《2018世界發(fā)展報告》總結(jié)了適用于各教育階段的大量實證研究和國際成功政策經(jīng)驗，對全球教育政策具有風(fēng)向標(biāo)的重要意義、對我國發(fā)展新時期的教育與人才策略有積極啟示。本文通過對報告結(jié)論詳細(xì)梳理，結(jié)合我國國情提出五點(diǎn)政策建議。

全球?qū)W習(xí)危機(jī)；教育政策；教育發(fā)展；世界銀行；國際組織

劉驥/美國哥倫比亞大學(xué)教師學(xué)院博士候選人（紐約10027）

作為全球目前資金量最大的多邊國際機(jī)構(gòu)，世界銀行每年所發(fā)布的旗艦報告——《世界發(fā)展報告》對全球發(fā)展具有舉足輕重的影響。今年是《世界發(fā)展報告》近四十年來首次以教育發(fā)展為核心主題： 以世行的全球政策視野和各地區(qū)寶貴的實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，深入探討如何應(yīng)對全球?qū)W習(xí)危機(jī)、提高教育質(zhì)量、優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)、應(yīng)對目前人類發(fā)展所遇到的重要挑戰(zhàn)?！?018世界發(fā)展報告——學(xué)習(xí)以實現(xiàn)教育的諾言》（World Development Report 2018: LEARNING to Realize Educations Promise）不僅對全球教育政策具有風(fēng)向標(biāo)的重要意義，更對我國科教興國戰(zhàn)略具體實施、未來教育政策制定方向有積極啟發(fā)。

《世界發(fā)展報告》是世行每年最具分量的旗艦報告，自1979年以來每年圍繞經(jīng)濟(jì)、社會、人類發(fā)展等領(lǐng)域的重要議題開展研究。近四十年來，《世界發(fā)展報告》內(nèi)容涵蓋全球發(fā)展的多個熱點(diǎn)——包括農(nóng)業(yè)、能源、科技、市場、法制、公平等，但一直未能將教育作為獨(dú)立的主題進(jìn)行深度剖析。對世行來說，《2018世界發(fā)展報告》聚焦于教育與全球協(xié)同發(fā)展的關(guān)系不僅與其消除貧困、推動共同繁榮的宗旨所契合，也代表了世行對聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展計劃的認(rèn)可與支持： 優(yōu)質(zhì)教育是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的必要條件——學(xué)習(xí)、技能、知識皆作為促進(jìn)各國提升國民健康、國家治理、勞動生產(chǎn)率等重要中長期發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵途徑。

與此同時，《2018世界發(fā)展報告》也恰逢過去數(shù)十年全球范圍內(nèi)高質(zhì)量教育政策研究指數(shù)增長的快速發(fā)展時期，為基于證據(jù)的教育政策制定提供了大量實證結(jié)論。特別是近些年來，通過科學(xué)研究設(shè)計建構(gòu)隨機(jī)實驗或類隨機(jī)實驗的數(shù)據(jù)環(huán)境以確立政策干預(yù)與教育結(jié)果之間可靠因果關(guān)系的實證研究數(shù)量不斷增長，為政策研究者提供了更具效力的證據(jù)支持。《2018世界發(fā)展報告》團(tuán)隊總結(jié)了2000年至2016年間在全球主要學(xué)術(shù)期刊中基于因果推斷研究范式且包含至少一項學(xué)生學(xué)業(yè)成績的實證論文；過去數(shù)十年間能夠支持因果推斷的實證研究發(fā)表量翻了十五倍，于2016年達(dá)到299篇。這些強(qiáng)調(diào)可靠因果結(jié)論的教育實證研究不僅加深了研究者對復(fù)雜教育問題的理解，同時為可供各國選擇的政策工具提供了科學(xué)依據(jù)。

《2018世界發(fā)展報告》的構(gòu)架、調(diào)研、編寫、反饋過程耗時超過一年，于2017年6月30日完稿。同年7月21日，經(jīng)世界銀行執(zhí)行董事局成員投票通過后正式籌備出版。報告研究編寫團(tuán)隊共22人，其中成員近三分之二為世行各研究局的首席或資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家，代表世行及業(yè)內(nèi)最高標(biāo)準(zhǔn)。在成稿過程中，報告核心內(nèi)容及框架直接由世行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·羅默監(jiān)督，并由世行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家顧問委員會指導(dǎo)，委員會成員包括諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主Amartya Sen和Joseph Stiglitz以及我國經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫。除此之外，報告團(tuán)隊在準(zhǔn)備過程中不僅在世行內(nèi)部進(jìn)行了頻繁且廣泛的意見和反饋交流，還積極向其他國際多邊組織、雙邊政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)征詢建議。其中報告團(tuán)隊參與了20余國家( 參與國家包括： 玻利維亞、巴西、加拿大、中國、科特迪瓦、芬蘭、法國、印度、印尼、日本、肯尼亞、馬來西亞、墨西哥、塞內(nèi)加爾、南非、坦桑尼亞、泰國、土耳其、英國、美國等。) 的實地調(diào)研和討論會，并組織了多輪基于互聯(lián)網(wǎng)的公開商討會議。

隨著全球化、科技發(fā)展步伐的加快，各國都希望將經(jīng)濟(jì)增長模式向各產(chǎn)業(yè)科技生產(chǎn)前沿移動——以占據(jù)全球價值鏈上技術(shù)、價值更高的優(yōu)勢位置。然而這樣的宏觀經(jīng)濟(jì)變化對社會形態(tài)、勞動結(jié)構(gòu)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。教育系統(tǒng)作為勞動技能最大的供給方，必須做出相應(yīng)的調(diào)整和準(zhǔn)備。一方面，以技能偏向型科技進(jìn)步為推動力的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式意味著對高技能勞動力的需求將不斷擴(kuò)大——若不能及時高質(zhì)量地滿足，則大大制約經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此教育系統(tǒng)需要更高效、更高質(zhì)地培養(yǎng)學(xué)生在未來社會中所需要的核心技能，以應(yīng)對勞動市場中對人力資本需求的迅速變化。另一方面，人力資本回報率不斷加快將導(dǎo)致高技能勞動者與低技能勞動者之間出現(xiàn)較大收入差距——對各國實現(xiàn)包容型經(jīng)濟(jì)增長提出了艱巨困難；教育系統(tǒng)需要繼續(xù)發(fā)揮社會公平調(diào)節(jié)器的作用。

在這樣的大時代背景下，《2018世界發(fā)展報告》強(qiáng)調(diào)將教育投入和教育結(jié)果徹底區(qū)分： 上學(xué)和學(xué)習(xí)并不是一回事，學(xué)生即使在學(xué)校里也并不代表他們在進(jìn)行有意義的知識和技能積累。只有能讓學(xué)生們既有所學(xué)又有所長的教育才是好教育。如果教育系統(tǒng)不能提供高質(zhì)量的教學(xué)和學(xué)習(xí)，那么不僅浪費(fèi)了數(shù)量可觀的人力資本財富，更令人擔(dān)憂的是直接加深了社會不公，增加影響社會的不確定因素。目前，無論是中低收入國家、偏遠(yuǎn)地區(qū)還是農(nóng)村等教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都有可行辦法提高教學(xué)質(zhì)量和學(xué)習(xí)結(jié)果，但現(xiàn)有的教育路徑迫切需要革新。

（一） 教育的潛力

教育的潛力有許多——較高的教育程度往往與良好的個人與社會結(jié)果成正相關(guān)（詳見表1）。來自各國的實證研究表明，教育不僅能有效提高個人收入和壽命、促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長和公共衛(wèi)生發(fā)展，還具有加強(qiáng)社會凝聚力及公民的社會參與度等作用。對微觀個體而言，教育可以顯著地提升個人的經(jīng)濟(jì)自由度、拓寬個人的選擇范圍。據(jù)《2018世界發(fā)展報告》團(tuán)隊的測算，人力資本的回報率在全球范圍內(nèi)持續(xù)處于較高水平。全球平均來看，男性人力資本回報通常在8％—10％之間，而女性則更高： 在10％—14％之間。而在部分地區(qū)和經(jīng)濟(jì)體中，教育的經(jīng)濟(jì)回報更大，例如在非洲亞撒哈拉地區(qū)男性的教育收入回報超過10％、女性的收入回報超過14％，教育是促進(jìn)社會協(xié)調(diào)包容發(fā)展的重要途徑。

表1教育的潛在回報分類

在宏觀層面，人力資本則通過兩種途徑促進(jìn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展： 提高各國內(nèi)化科技生產(chǎn)方式的能力、促進(jìn)對前沿科技的創(chuàng)新與探索。前者可以在短至中期實現(xiàn)生產(chǎn)效率的顯著提升，而后者則能夠更有效地維護(hù)長期增長果實，促進(jìn)中長期實現(xiàn)持續(xù)且穩(wěn)健發(fā)展。對中低收入國家而言，加強(qiáng)人力資本投資、提高教育質(zhì)量可以使經(jīng)濟(jì)活動向全球價值鏈的上游移動、逐步向科技生產(chǎn)前沿推進(jìn)。而對于那些已經(jīng)處于科技生產(chǎn)前沿、全球價值鏈上游的中高收入國家來說，提升人力資本質(zhì)量將通過生產(chǎn)創(chuàng)新徹底改變生產(chǎn)科技與生產(chǎn)方式，擴(kuò)大已有的豐厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

人力資本除了對各國經(jīng)濟(jì)增長有直接貢獻(xiàn)外，還具有較強(qiáng)的社會溢出效應(yīng)——即教育能夠有效促進(jìn)社會整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，隨著教育系統(tǒng)質(zhì)量和能力的提升，教育對促進(jìn)社會公平的功能將被逐漸放大——往往最先受益的是欠發(fā)達(dá)地區(qū)、低收入的邊緣化人口。由于這些群體往往也匱乏其他資源，如實體資本、社會文化資本等，優(yōu)質(zhì)的人力資本對這樣的群體來說邊際效益最大，可以有效助推社會均衡發(fā)展、減少收入不公帶來的社會問題。更重要的是，教育還可以提高公民的社會責(zé)任感、法制意識、信任與容納意識。以經(jīng)和組織（OECD）國家為例，教育程度較高的社會成員對外來者包容性更強(qiáng)，對社會和諧與穩(wěn)定更看重——這都是國家與區(qū)域長期穩(wěn)固發(fā)展的重要基石。

（二） 全球?qū)W習(xí)“危機(jī)”

隨著聯(lián)合國千年發(fā)展計劃、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實，各國對人力資本逐步重視、全球毛入學(xué)率穩(wěn)健提升，但令人擔(dān)憂的是各地區(qū)普遍進(jìn)步的入學(xué)率并未轉(zhuǎn)化成學(xué)生們優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)體驗和令人滿意的學(xué)業(yè)結(jié)果。較大的教育投入并未帶來相應(yīng)的教育質(zhì)量提升。因此，《2018世界發(fā)展報告》強(qiáng)調(diào)區(qū)分上學(xué)和學(xué)習(xí)為兩個不同的概念——上學(xué)并不等于學(xué)習(xí)，學(xué)生即使在學(xué)校里也并不意味著他們在獲取知識，有效學(xué)習(xí)。

目前全球范圍內(nèi)仍有2.6億學(xué)齡孩童失學(xué)，這是全球面臨的最棘手問題。但那些已經(jīng)在校的學(xué)生學(xué)習(xí)狀態(tài)、結(jié)果也不容樂觀。據(jù)《2018世界發(fā)展報告》團(tuán)隊測算，中低收入國家學(xué)生平均認(rèn)知能力與中高收入國家差距較大——在中低收入國家，認(rèn)知能力排第75百分位（前25％）的學(xué)生還不及中高收入國家排第25百分位（末尾25％）。這樣的教育結(jié)果差異不僅制約各國間的協(xié)調(diào)發(fā)展，更影響各國內(nèi)部實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)包容式增長。例如，在非洲亞撒哈拉地區(qū)： 肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)——僅有四分之一的小學(xué)三年級學(xué)生能夠識別簡單語句；在南亞地區(qū)： 印度，同樣僅有四分之一的小學(xué)三年級學(xué)生能夠進(jìn)行兩位數(shù)計算；在拉美地區(qū)： 巴西與烏拉圭的教育不公平隨著更多的學(xué)生進(jìn)入本已擁擠的學(xué)校而進(jìn)一步惡化。隨著科技發(fā)展和全球化生產(chǎn)模式的推廣，如此巨大的區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)人力資本差異將無疑成為全球可持續(xù)發(fā)展、推動包容性經(jīng)濟(jì)增長的最大不穩(wěn)定因素。

依據(jù)教育生產(chǎn)函數(shù)框架，《2018世界發(fā)展報告》總結(jié)了“學(xué)習(xí)危機(jī)”的三個主要成因。首先，家庭教育投入是影響教育結(jié)果的重要因素，家庭教育質(zhì)量不僅影響學(xué)生嬰兒時期大腦的生理發(fā)育，更決定學(xué)生在進(jìn)入學(xué)校后的學(xué)習(xí)效果。目前大量腦科學(xué)研究顯示，教育不公平早在學(xué)前嬰兒時期就已經(jīng)逐步體現(xiàn)。財富差距讓出身貧困家庭的幼兒認(rèn)知能力發(fā)展從4歲開始便明顯滯后于較富裕家庭。在中低收入國家，每三個5歲以下幼兒就有一個發(fā)育遲緩。長期貧困不僅限制學(xué)生們的學(xué)校學(xué)習(xí)，更從入學(xué)前就影響著大腦的生理與認(rèn)知能力的發(fā)育。目前，雖然學(xué)界對早期教育投入回報率高于其他年齡對已達(dá)成共識，但各國普遍對嬰幼兒和學(xué)前兒童及其家庭的教育和福利支持較少。經(jīng)《2018世界發(fā)展報告》測算，在拉美地區(qū)，5歲以下幼兒人均政府財政支持僅為6—11歲兒童的三分之一，且現(xiàn)有政府經(jīng)費(fèi)還多用于早期教育的基礎(chǔ)建設(shè)，如學(xué)前教育校舍等，而并非直接投入支持育兒發(fā)展。因此促進(jìn)教育質(zhì)量的提升不僅需要政府更多的財政支持，而且特別是在嬰幼兒關(guān)鍵發(fā)育時期提供有針對性的家庭教育資源補(bǔ)助。

第二，學(xué)校教育投入是學(xué)生在校期間學(xué)習(xí)的重要保障。然而教育質(zhì)量問題常常被等同于學(xué)校教育投入不夠，但其實教育系統(tǒng)中的資源短缺只是冰山一角，其真正原因往往是諸多教育投入未能送達(dá)教學(xué)一線。例如，在非洲塞拉利昂，課本確實按時分發(fā)到各學(xué)校，但在跟蹤課本的使用情況時，便發(fā)現(xiàn)大部分課本其實都未送達(dá)學(xué)生手里——而是被鎖在庫房。同時，教師作為學(xué)校教育投入最重要的組成部分，確保教師們參與有意義的教學(xué)對于鞏固學(xué)生學(xué)習(xí)至關(guān)重要。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，優(yōu)秀教師為學(xué)生帶來的學(xué)習(xí)成長是較差的教師的三倍；在發(fā)展中國家，這一數(shù)字則更高。然而在非洲亞撒哈拉地區(qū)，每5名教師就有一名缺勤，而在校的老師中又有四分之一未在其班級授課——這類現(xiàn)象在較偏遠(yuǎn)地區(qū)則更普遍?！?018世界發(fā)展報告》呈現(xiàn)這樣的數(shù)據(jù)并不是為了把責(zé)任都推到老師身上，而是想說明教育質(zhì)量的系統(tǒng)性問題，特別是如何提供足夠的資源以確保優(yōu)質(zhì)的教學(xué)能及時地開展進(jìn)行。隨著教育技術(shù)的不斷快速發(fā)展，管理方法與科技手段的合理結(jié)合也為如何有效地促進(jìn)課堂內(nèi)學(xué)習(xí)質(zhì)量提供了一些新的解決思路。

第三，學(xué)校管理方式?jīng)Q定著不同類別教育投入的融合效率。目前制約學(xué)校管理效率的問題主要有較差的行政能力和較弱的自主能動力。雖然較科學(xué)的管理與領(lǐng)導(dǎo)模式不能直接改善學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果，但卻能通過強(qiáng)化課堂教學(xué)效果和確保學(xué)校資源投入的較高利用率而間接實現(xiàn)對學(xué)生學(xué)習(xí)的促進(jìn)。例如，在不同系統(tǒng)內(nèi)，較好的校長領(lǐng)導(dǎo)力和行政能力都和學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果具有正向相關(guān)。較低效的管理與領(lǐng)導(dǎo)行為不僅制約發(fā)展中地區(qū)學(xué)校獲取足夠的政府資源與支持，也影響校長們是否積極幫助教師團(tuán)隊解決教學(xué)中所面臨的問題。許多學(xué)校因此不僅管理混亂，而且缺乏自主能動力，使教育投入沒能對課堂教學(xué)和學(xué)習(xí)結(jié)果產(chǎn)生有足夠意義的影響。

與此同時，相較于教育系統(tǒng)內(nèi)所醞釀的“學(xué)習(xí)危機(jī)”外，勞動市場中的“技能危機(jī)”則更具迫切性、嚴(yán)峻性——因為成年人往往學(xué)習(xí)曲線較緩、再學(xué)習(xí)機(jī)會成本較高。經(jīng)《2018世界發(fā)展報告》團(tuán)隊估算，全球每100位小學(xué)新生中僅有35位將能夠順利高中畢業(yè)，我國所處的東亞及太平洋地區(qū)屬于教育普及率較高的人口大區(qū)，也僅有47位小學(xué)新生將高中畢業(yè)。各國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，高中畢業(yè)與否與技能、職業(yè)、收入等個人指標(biāo)有關(guān)?！?018世界發(fā)展報告》團(tuán)隊根據(jù)現(xiàn)有的成年勞動力（15—64歲）基礎(chǔ)技能測試樣本估算： 全球大約有20億成年勞動者不具備基本工作技能——其中超過四分之一是16—24歲的青年人。這些青年低技能勞動者也是在全球化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、科技革新等快速變革中最易受沖擊的人群——如果不及時升學(xué)或參與技能再培訓(xùn)，將迅速失去就業(yè)機(jī)會。如果各教育系統(tǒng)不迅速提升教育質(zhì)量以確保系統(tǒng)內(nèi)學(xué)生能夠完成小學(xué)至高中教育，不僅失去了大量寶貴的人力資本，更增加了巨大社會成本，為各國穩(wěn)定發(fā)展帶來了諸多不確定性。

（三） 如何有效應(yīng)對“學(xué)習(xí)危機(jī)”

《2018世界發(fā)展報告》認(rèn)為全球所面臨的“學(xué)習(xí)危機(jī)”是緊迫的、多樣的，但同時又是有解決方案可循的。首先，學(xué)習(xí)危機(jī)的急迫性體現(xiàn)在目前世界每年的教育產(chǎn)出缺口仍較大： 不僅各地區(qū)間人力資本發(fā)展不協(xié)調(diào)，各國內(nèi)部的教育問題也將進(jìn)一步擴(kuò)大。其次，學(xué)習(xí)危機(jī)又是多樣的： 根據(jù)年齡段不同、教育需求不同、社會與經(jīng)濟(jì)情況不同，合理的系統(tǒng)性方案對各國教育政策的靈活反饋機(jī)制要求較高。然而相對幸運(yùn)的是，過去數(shù)十年全球范圍內(nèi)教育實證研究快速發(fā)展，為教育政策制定提供了許多具有政策指導(dǎo)含義的寶貴實證經(jīng)驗。至關(guān)重要的是，各國需要把提升教育質(zhì)量作為關(guān)乎國家和人類發(fā)展命運(yùn)的重要使命并給予足夠的政策重視——把成功案例作為系統(tǒng)革新的根基、協(xié)同各核心利益相關(guān)者實現(xiàn)教育質(zhì)量的規(guī)?；M(jìn)步。

1. 測量——準(zhǔn)確為教育系統(tǒng)把脈、找出問題所在

如果不對學(xué)習(xí)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評估，那么很難把提高教育質(zhì)量作為嚴(yán)肅目標(biāo)。目前全球僅有不到一半的國家與地區(qū)在基礎(chǔ)教育階段監(jiān)測學(xué)生的學(xué)習(xí)表現(xiàn)，而對學(xué)習(xí)狀態(tài)和結(jié)果進(jìn)行縱向追蹤的國家則更寥寥無幾。若不能準(zhǔn)確測量教育系統(tǒng)內(nèi)學(xué)生的學(xué)習(xí)情況、學(xué)業(yè)表現(xiàn)，那么對根治系統(tǒng)性效率低則無從對癥下藥。各國教育系統(tǒng)不僅需要一套完善的學(xué)生測量體系，更需要幫助教師、校長、教育系統(tǒng)管理者及時追蹤、診斷、改進(jìn)現(xiàn)有的授課、管理、政策的全面治理框架。

定期對學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果、學(xué)校運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測不僅能揭示教育系統(tǒng)中所存在的問題，還可以為后續(xù)政策革新提供證據(jù)依托。缺乏對學(xué)校運(yùn)行情況的充分掌握使得科學(xué)管理變得像是紙上談兵，特別是信息匱乏讓政策的評估和推廣很難實現(xiàn)。因此，可靠、透明、科學(xué)的教育監(jiān)測是促進(jìn)教育質(zhì)量提升的第一步。具體操作上，各教育系統(tǒng)應(yīng)積極結(jié)合過程型評估與階段性評估。首先，過程型評估側(cè)重于通過了解學(xué)生學(xué)習(xí)情況從而實現(xiàn)教師更合理地規(guī)劃課堂教學(xué)，用信息化手段協(xié)助教師們做好教學(xué)準(zhǔn)備，使教學(xué)內(nèi)容調(diào)整至能促進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)的難度。例如在新加坡各小學(xué)所實行的入學(xué)診斷測驗就關(guān)注找出需要額外學(xué)業(yè)幫助的學(xué)生，從而更有針對性地將課堂教學(xué)有的放矢。而對于政策制定者來說，具有代表性的全國樣本則能更有效地指導(dǎo)政策實踐與評估，例如美國所實施多年的“國家教育進(jìn)程評估”（NAEP）每年都提供詳盡的系統(tǒng)化診斷。國際上也有不少類似標(biāo)桿式教育評估工具，例如經(jīng)合組織每三年一期進(jìn)行的PISA測試，以及國際教育協(xié)會每四年一期的TIMSS和PIRLS測試。

然而，重視可測量的學(xué)習(xí)結(jié)果監(jiān)測并不意味著就應(yīng)忽視其他“較難測”的教育結(jié)果——如公民意識、客觀思辨、社會情感能力等。相反，重視學(xué)習(xí)結(jié)果的測量往往會促進(jìn)這些相輔的目標(biāo)。例如基本的數(shù)學(xué)計算與閱讀寫作能力往往是其他更高層學(xué)習(xí)目標(biāo)的基礎(chǔ)素養(yǎng)： 若學(xué)校無法給孩子們提供優(yōu)質(zhì)的基本能力學(xué)習(xí)機(jī)會，那么更無從談起其他高階的能力培養(yǎng)。特別是那些教育資源較薄弱、學(xué)習(xí)結(jié)果較差地區(qū)，學(xué)校的教學(xué)工作并未處在生產(chǎn)可能性前沿上，因此“可測能力”與“較難測”學(xué)習(xí)結(jié)果間的抵換遠(yuǎn)低于部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。所以對于這些學(xué)校，提升可測能力的同時也將提升較難測學(xué)習(xí)目標(biāo)，并不沖突。

2. 行動——運(yùn)用實證證據(jù)找準(zhǔn)合理解決方案

政策制定中僅依靠直覺和常識非常危險。近年來針對青年學(xué)習(xí)方式的實證研究倍增，其中最主要的貢獻(xiàn)是糾正了許多教育政策中的錯誤常識。新增的大量實證研究不僅驗證了現(xiàn)有政策的實施效果，更為政策制定提供了科學(xué)依據(jù)。但在多數(shù)國家，學(xué)校的運(yùn)營管理和課堂內(nèi)的教學(xué)方式仍停滯不前，與現(xiàn)有的實證結(jié)論脫節(jié)。因此，《2018世界發(fā)展報告》總結(jié)歸納現(xiàn)有各地區(qū)的成功實踐經(jīng)驗，認(rèn)為高效高質(zhì)的教育系統(tǒng)通常由三個要素組成： 有準(zhǔn)備的學(xué)習(xí)者、熟練且積極的教師隊伍、專注于教學(xué)的管理模式。

首先，有準(zhǔn)備的學(xué)習(xí)者是保證教育質(zhì)量的基礎(chǔ)，也就是說各國應(yīng)該注重學(xué)生入學(xué)前、適齡時、離校后的全面教育保障。從嬰兒時期至入學(xué)前，孩子和家庭需要足夠的資源以確保出生首1000天營養(yǎng)充足、親子機(jī)會頻繁，這樣孩子才能在學(xué)齡前有健康而全面的生理、心理與智力成長。同時，各教育系統(tǒng)還應(yīng)盡量普及3至6歲兒童的學(xué)前學(xué)習(xí)中心，因為其不僅有助于提升兒童社會情感素養(yǎng)、促進(jìn)教育起點(diǎn)公平，還能實現(xiàn)兒童入學(xué)后較好的學(xué)習(xí)表現(xiàn)。目前全球范圍內(nèi)仍有大量適齡兒童輟學(xué)，而提高適齡入學(xué)率最主要的手段是降低上學(xué)的總費(fèi)用，如包括學(xué)校供餐在內(nèi)的一系列校園政策則非常有效： 例如在柬埔寨等國，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付不僅提高了學(xué)生的努力程度更帶來了學(xué)習(xí)結(jié)果的顯著進(jìn)步。

第二，熟練且積極的教師隊伍是優(yōu)質(zhì)教育的重要組成部分，特別是擁有較強(qiáng)教學(xué)能力和動力的教師團(tuán)隊，但目前僅有少數(shù)國家把這兩項當(dāng)作核心目標(biāo)。特別是較低的教師薪酬一直被詬?。?不僅無法吸引足夠的人才進(jìn)入教師行業(yè)，更無法留住那些教學(xué)效果好的教師。因材施教是目前教學(xué)中缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是在澳大利亞、瑞典等發(fā)達(dá)國家，課程大綱與教學(xué)往往僅圍繞最優(yōu)秀的學(xué)生設(shè)計，缺乏對包容性、適應(yīng)性教學(xué)的足夠重視。在印度，通過科技手段實現(xiàn)按級教學(xué)、為掉隊的學(xué)生補(bǔ)課取得了較好的效果。提高教學(xué)質(zhì)量的另一有效途徑就是在教師能力范圍內(nèi)充分發(fā)揮物質(zhì)與非物質(zhì)激勵作用，比如在墨西哥和巴基斯坦，僅通過向家長提供學(xué)校的教學(xué)信息、鼓勵監(jiān)督便能有效促使學(xué)習(xí)結(jié)果明顯提高。

第三，將教育管理模式轉(zhuǎn)向以教學(xué)為主將有益于全面提升學(xué)習(xí)體驗。新型的學(xué)校管理應(yīng)該注重挑選與教師教學(xué)相匹配的資源，特別是思考如何讓新的教學(xué)科技服務(wù)于教師與教學(xué)。在印度和肯尼亞，計算機(jī)及科技輔助學(xué)習(xí)主要通過增加學(xué)生與老師間的互動實現(xiàn)提高學(xué)習(xí)結(jié)果的目標(biāo)；而在哥倫比亞，僅提供電腦但缺乏與教學(xué)結(jié)合并沒能促進(jìn)學(xué)業(yè)表現(xiàn)。不論是傳統(tǒng)教學(xué)材料還是科技產(chǎn)品，在課堂的推廣運(yùn)用一定要以服務(wù)教學(xué)、促進(jìn)學(xué)習(xí)為基本宗旨。學(xué)校管理的另一個重心應(yīng)是加強(qiáng)教師間、師生間的學(xué)習(xí)伙伴關(guān)系以實現(xiàn)課堂學(xué)習(xí)效率的大幅提升。在中國，獨(dú)具特色的教研活動不僅充分開發(fā)優(yōu)秀教師的經(jīng)驗、鼓勵深入教學(xué)方法研討，還不斷為教師間互相學(xué)習(xí)共同分享經(jīng)驗創(chuàng)造機(jī)會。此外在巴西、瑞典、印度以及英美等國所開展的“校長觀察式課堂師生課堂互動評價”，不僅顯著促進(jìn)了教學(xué)方法創(chuàng)新，還有效提升了學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)。

3. 協(xié)作——聯(lián)合各核心利益相關(guān)者共同促進(jìn)教育革新

課堂內(nèi)的教學(xué)革新必須有系統(tǒng)性政策和技術(shù)層面支持才能變得具有可持續(xù)性?？偨Y(jié)過往的失敗政策不難發(fā)現(xiàn)，“低質(zhì)量、低學(xué)習(xí)”陷阱往往與政治尋租行為和較差的政策執(zhí)行力相伴。“雙低”教育困境源于較差的教育質(zhì)量——教師缺勤、課本不足、管理失靈，并導(dǎo)致了較差的學(xué)習(xí)結(jié)果。提高教育質(zhì)量、走出“雙低”困境需要全社會對教育的重視： 這包括個人、家庭、學(xué)校、企業(yè)和政府。各教育系統(tǒng)還需對各核心利益相關(guān)者進(jìn)行激勵以達(dá)到共同協(xié)作促進(jìn)教育革新。要實現(xiàn)這個目標(biāo)，各國首先應(yīng)意識到教育投資就是對國民的投資——今天的投入將帶來未來中長期豐厚的回報。為了讓每個學(xué)生都成為有準(zhǔn)備的學(xué)習(xí)者，教育政策必須和公共衛(wèi)生、營養(yǎng)、福利等政策相結(jié)合，確保學(xué)生們在適齡入學(xué)前就已經(jīng)得到充裕的發(fā)展支持。

擺脫“雙低”教育困境對各國享有穩(wěn)定且可持續(xù)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說是關(guān)鍵?！?018世界發(fā)展報告》根據(jù)各國的政策實踐總結(jié)并提出三點(diǎn)革新建議。首先，提高教育質(zhì)量和學(xué)習(xí)結(jié)果的監(jiān)測透明度是保證問責(zé)制的前提條件。更好更及時更準(zhǔn)確的信息通道能夠為政策和技術(shù)問責(zé)起到促進(jìn)作用，并更好地將不同層級執(zhí)行者的目標(biāo)一致化。信息的收集應(yīng)該做到對全系統(tǒng)的覆蓋，不僅是地域上的全面化，而應(yīng)該包括學(xué)習(xí)結(jié)果和那些能夠影響學(xué)習(xí)結(jié)果的重要因素。同時，系統(tǒng)性監(jiān)測指標(biāo)應(yīng)該要深度細(xì)化、情景化，因為政策制定者需要的不僅是好和不好的答案，而更重要的是為什么好、為什么不好——凸顯了越來越多政策影響機(jī)制監(jiān)測的必要性。第二，公共部門應(yīng)通過廣泛的聯(lián)合利益相關(guān)者——學(xué)生、家長、學(xué)校及民間機(jī)構(gòu)——統(tǒng)籌教育系統(tǒng)資源，建構(gòu)出具全局觀的解決方案。目前改革動力不足仍是困擾許多國家的核心問題，但也必須是解決方案的一部分。如果能在社會上凝聚較強(qiáng)的意愿推動以教學(xué)和學(xué)習(xí)優(yōu)先的教育改革，那么各系統(tǒng)全面質(zhì)量提升便邁出了第一步。第三，教育管理者應(yīng)結(jié)合各地區(qū)特點(diǎn)，運(yùn)用創(chuàng)新且具適應(yīng)性的方案來尋找因地制宜的政策選項。隨著科技不斷地進(jìn)步，教育系統(tǒng)應(yīng)該更好地進(jìn)行有針對性的創(chuàng)新管理。例如，非洲布隆迪由于常年戰(zhàn)亂各學(xué)校一直因為運(yùn)輸困難而缺乏教學(xué)材料，通過給予本地執(zhí)行者較大的創(chuàng)新空間大幅降低了課本的運(yùn)輸時間，順利使學(xué)生用上了教材。

同時，各教育系統(tǒng)也應(yīng)考慮不同教育資源投入間的協(xié)調(diào)與方向性問題。教師教學(xué)和學(xué)生學(xué)習(xí)過程中，許多元素都是由教育體系內(nèi)各相關(guān)個體依據(jù)情境所自主選擇的： 教師的工作熱情會隨著學(xué)校管理方式而改變、學(xué)校的教學(xué)重點(diǎn)會與社會熱點(diǎn)相關(guān)、家長也會根據(jù)教育政策調(diào)整對孩子教育的投入。例如在印度及贊比亞，隨著政府教育補(bǔ)助的增加，家庭教育開支反而出現(xiàn)遞減的現(xiàn)象。原來，在資源緊缺的家庭中，由于學(xué)校提供了孩子的學(xué)習(xí)材料，父母便將家庭資源挪向食物、衛(wèi)生等其他家庭開支。在如此復(fù)雜的關(guān)系中如何厘清各主要教育元素間的關(guān)系呢？目前不同的人類行為解釋框架對政策制定者預(yù)測政策推廣效果有一定的指導(dǎo)預(yù)見意義。首先，簡單的個體利益優(yōu)化框架，即理性人在有限的時間和資源約束下進(jìn)行效用最大的優(yōu)化決定，可為政策制定者指出不同利益相關(guān)者在決策中的選擇動機(jī)，從而合理調(diào)整政策細(xì)節(jié)。其次，管理學(xué)中常見的委托代理問題所揭示的個體與組織目標(biāo)不一致時所產(chǎn)生的低效困境，例如在教師缺乏足夠激勵和監(jiān)督時容易出現(xiàn)缺勤、早退、教學(xué)低效等問題。諸多這樣的社會科學(xué)研究都能有效提供政策指導(dǎo)并找出政策推廣時可能會出現(xiàn)的理論與實踐銜接問題。

《世界發(fā)展報告》發(fā)布近四十周年之際，世界銀行將每年度最具分量的旗艦報告用于深入探討教育問題，是具有劃時代、政策方向標(biāo)意義的。首先，從政策理念上看，《2018世界發(fā)展報告》的框架革新代表著世行在人力資本政策上較大的方向性改變，由關(guān)注教育投入轉(zhuǎn)向教育產(chǎn)出和學(xué)習(xí)結(jié)果。其次，《2018世界發(fā)展報告》在具體操作上對現(xiàn)有政策經(jīng)驗和實證研究較全面的梳理，具有非常強(qiáng)的實踐指導(dǎo)作用。對我國而言，《2018世界發(fā)展報告》宏觀教育戰(zhàn)略與微觀政策戰(zhàn)術(shù)并重，對我國科教興國戰(zhàn)略的積極落實，成功推進(jìn)十三五、十四五時期教育政策制定有前瞻啟示作用。

（一） 繼續(xù)堅持基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測

我國最早于2007年就成立教育部基礎(chǔ)教育監(jiān)測中心，不僅多年來不斷向國際同行取經(jīng)，更是非常具有創(chuàng)新性地持續(xù)執(zhí)行每年度的全國監(jiān)測任務(wù)?！?018世界發(fā)展報告》強(qiáng)調(diào)只有開展教育質(zhì)量監(jiān)測才能真正把提升教育質(zhì)量當(dāng)作認(rèn)真的目標(biāo)。我國教育部早在2015年就已經(jīng)提出了“開展監(jiān)測是提高教育質(zhì)量的必然要求”——是走在發(fā)展中國家前沿、非常重視教育質(zhì)量的國家之一。但現(xiàn)階段來看，我國基礎(chǔ)教育監(jiān)測仍注重“面積覆蓋”，缺少對教育質(zhì)量的縱向追蹤，特別應(yīng)加強(qiáng)重視對跨時間維度的教育質(zhì)量監(jiān)測的投入。目前，以橫截面大樣本數(shù)據(jù)為核心的基礎(chǔ)教育監(jiān)測為我國教育政策制定提供了大量實證依據(jù)，但由于缺乏對相同抽樣單位的跟蹤，較難為學(xué)校教育、教師教學(xué)等相關(guān)因素進(jìn)行增值性評估。因此我國應(yīng)堅持、肯定目前的基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測方針，在將監(jiān)測覆蓋率推廣至全國的同時，逐步開展對學(xué)校管理、教師教學(xué)、學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果的縱向監(jiān)測，為教育政策制定提供更準(zhǔn)確的科學(xué)依據(jù)。這將對我國教育發(fā)展和“科學(xué)發(fā)展觀”相結(jié)合起決定性作用。

（二） 繼續(xù)推廣因地制宜的政策方案

我國自改革開放以來的“摸著石頭過河”的改革策略已經(jīng)受到國際學(xué)界普遍認(rèn)可，特別是如何將成功的經(jīng)驗“由點(diǎn)到面”逐步推廣已經(jīng)成為具有中國特色的改革方式。這樣的政策成功主要得益于我國額外重視對因地制宜的政策革新方案。《2018世界發(fā)展報告》也強(qiáng)調(diào)，教育質(zhì)量的提升需要系統(tǒng)性變革，這不僅需要從目標(biāo)上聯(lián)合各核心利益相關(guān)者，還需根據(jù)地方特點(diǎn)、人文文化進(jìn)行合理的政策本地化。我國自古就有“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的說法，因此對世行此次報告結(jié)論也不宜完全照搬，應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)、充分本地化，使最終的教育質(zhì)量提示方案能結(jié)合中國國情、反映我國人民實際教育需求。在十三五、十四五時期教育政策制定中，我國應(yīng)繼續(xù)鼓勵教育管理者結(jié)合各地區(qū)特點(diǎn)，運(yùn)用創(chuàng)新且具適應(yīng)性的工具尋找因地制宜的政策選項，特別是加強(qiáng)如何更好地利用科技手段進(jìn)行具有因地制宜特點(diǎn)的管理創(chuàng)新。

（三） 謹(jǐn)慎延伸義務(wù)教育覆蓋年限

在現(xiàn)發(fā)展階段，九年義務(wù)教育是我國一項重要的基本教育制度。據(jù)《2018世界發(fā)展報告》所歸納現(xiàn)有國際經(jīng)驗，提供高質(zhì)量的學(xué)前教育能夠有效減小教育不公平、提升學(xué)齡兒童學(xué)習(xí)效果，同時投資回報率遠(yuǎn)高于其他教育階段投入；提升高中教育普及率則能有效防止低技能勞動力聚集，在提高個人長期收入結(jié)果的同時為技術(shù)密集型科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)勢條件。但值得注意的是，該報告同時指出，實現(xiàn)這些潛在結(jié)果的前提是確保高質(zhì)量教學(xué)與有意義的學(xué)習(xí)體驗；因此延伸義務(wù)教育的前提條件是必須保障現(xiàn)有九年義務(wù)教育質(zhì)量穩(wěn)健提升，在考慮延伸義務(wù)教育時必須量與質(zhì)并重。目前我國九年義務(wù)教普及時間還不長而且各省間水平仍參差不齊，特別是中西部地區(qū)義務(wù)教育階段均衡發(fā)展還面臨很多問題。其中如何保障持續(xù)地滿足中西部地區(qū)對高質(zhì)量九年義務(wù)教育的需求是我國教育面臨的一個主要挑戰(zhàn)。因此短時間內(nèi)向?qū)W前和高中階段延伸的基礎(chǔ)還不牢靠，需要穩(wěn)健地根據(jù)各地區(qū)實際情況量力而為、精準(zhǔn)發(fā)力。如近期部分省份逐步實行15年免費(fèi)教育的試點(diǎn)工作，就將成為我國未來義務(wù)教育覆蓋年限何時延伸、如何延伸的寶貴實踐經(jīng)驗。

（四） 積極鼓勵教育實證研究轉(zhuǎn)型

教育是一個內(nèi)容覆蓋面廣、社會影響深遠(yuǎn)的領(lǐng)域，其相關(guān)政策的制定也通常被認(rèn)為與個體和國家命運(yùn)息息相關(guān)。因此教育研究的實證化、科學(xué)化的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過學(xué)科自身發(fā)展、方法論的進(jìn)步，而將更重要的影響社會和國家整體的科學(xué)發(fā)展。隨著“科學(xué)發(fā)展觀”在我國教育研究、政策制定領(lǐng)域的不斷推進(jìn)，教育工作者對教育研究中如何應(yīng)用科學(xué)實證方法的探索也不斷增多。特別是自2010年以來，我國教育學(xué)界經(jīng)歷了一次主要的研究范式變革——由“思辨研究”轉(zhuǎn)向以質(zhì)性研究、定量研究及混合方法運(yùn)用為代表的“教育實證研究”。以此次世行《2018世界發(fā)展報告》為例，所選用證據(jù)案例幾乎全為實證研究結(jié)論，這也代表著國際主流教育研究實證化的階段性完成。但與此同時，我國的實證研究仍處于起步階段。因此這也是我國教育研究的一次契機(jī)，應(yīng)著重探索如何提高學(xué)科自身的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性、以符合科學(xué)研究范式的方法回答中國教育問題、找出適合中國國情的教育方案，使教育政策研究更好地服務(wù)于我國全面落實“科學(xué)發(fā)展觀”的大方向。

（五） 快速加強(qiáng)國際型教育人才培養(yǎng)

隨著我國國力不斷提升、全球化趨勢下與現(xiàn)行多邊事務(wù)體系的合作需求不斷擴(kuò)大，我國需要迅速培養(yǎng)起一批具有國際視野、專業(yè)素養(yǎng)的實干型教育人才。同時，為了繼續(xù)落實我國在聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》等全球治理議題中體現(xiàn)較強(qiáng)參與度和積極發(fā)聲，我國還需要一套師資完備、與時俱進(jìn)的國際型教育人才培養(yǎng)體系——進(jìn)行前瞻性人才戰(zhàn)略儲備?，F(xiàn)階段看，我國不僅在各大國際組織中人員所占比例、平均職位與我國大國策略需求不符，更缺乏有能力參與各國際組織核心項目的高級專業(yè)人才。若各大國際組織中總是缺少應(yīng)有的中國籍高級別專業(yè)人才，那么會大大降低世界了解中國想法的機(jī)會。以此次《2018世界發(fā)展報告》為例，核心團(tuán)隊中僅兩人為中國籍，不僅少于西方傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家，甚至不及印度、拉美等新興國家。在我國逐漸向“奮發(fā)有為、責(zé)任擔(dān)當(dāng)”國際治理策略轉(zhuǎn)型的時代大背景下，如何系統(tǒng)地、高效地培養(yǎng)一大批國際型教育人才是我國在發(fā)展新時期亟須解決的問題。