區(qū)政府非法強(qiáng)拆某公司倉(cāng)庫(kù)，某公司對(duì)該強(qiáng)拆行為不服提起行政訴訟，該強(qiáng)拆行為被生效判決確認(rèn)違法。某公司提起行政賠償訴訟，一審法院將案件移交至另一人民法院審理。另一法院以某公司經(jīng)兩次合法傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭視為申請(qǐng)撤訴為由作出行政裁定。之后，某公司通過(guò)快遞方式向區(qū)政府提出賠償請(qǐng)求，區(qū)政府簽收該賠償申請(qǐng)后，一直未就賠償申請(qǐng)作出答復(fù)。某公司就同一強(qiáng)拆行為提起本案行政賠償訴訟。

當(dāng)事人提起行政賠償訴訟，被人民法院裁定按撤訴處理后，再就同一違法行政行為造成的損害提起行政賠償訴訟的，是否屬于重復(fù)起訴或者撤訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴等情形，人民法院應(yīng)否裁定駁回起訴？

采乙說(shuō)

行政賠償訴訟中，人民法院裁定準(zhǔn)予當(dāng)事人撤訴或者按撤訴處理后，當(dāng)事人再次向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出賠償申請(qǐng)，逾期賠償義務(wù)機(jī)關(guān)決定不予賠償?shù)?，屬于基于新的賠償請(qǐng)求產(chǎn)生的新的訴訟請(qǐng)求，不構(gòu)成重復(fù)起訴。

在行政訴訟中，人民法院裁定駁回起訴有三個(gè)相似而在選擇適用時(shí)易引發(fā)爭(zhēng)議的法定理由：重復(fù)起訴、訴訟標(biāo)的受生效裁判所羈束、撤訴后無(wú)正當(dāng)理由再次提起訴訟。本案在法律適用時(shí)，也存在類似爭(zhēng)議，有必要對(duì)三個(gè)理由進(jìn)行比較分析。

一、重復(fù)起訴

（一）基本特征

重復(fù)起訴作為可以裁定駁回的法定理由，早在2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》）即已作出規(guī)定，但對(duì)何為重復(fù)起訴并未作出明確界定。對(duì)于《行政訴訟法》及其司法解釋沒(méi)有作出明確規(guī)定的，適用民事訴訟的相應(yīng)規(guī)定。在具體判斷時(shí)，適用《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的解釋》第二百四十七條規(guī)定：“當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項(xiàng)在訴訟過(guò)程中或者裁判生效后再次起訴，同時(shí)符合下列條件的，構(gòu)成重復(fù)起訴：（一）后訴與前訴的當(dāng)事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求相同，或者后訴的訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)上否定前訴裁判結(jié)果?！?018年《行政訴訟法司法解釋》則對(duì)行政訴訟的重復(fù)起訴作出明確規(guī)定，第一百零六條規(guī)定：“當(dāng)事人就已經(jīng)提起訴訟的事項(xiàng)在訴訟過(guò)程中或者裁判生效后再次起訴，同時(shí)具有下列情形的，構(gòu)成重復(fù)起訴：（一）后訴與前訴的當(dāng)事人相同；（二）后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同；（三）后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求相同，或者后訴的訴訟請(qǐng)求被前訴裁判所包含?！睂?duì)比前述規(guī)定，《行政訴訟法司法解釋》基本沿用民事訴訟的相關(guān)內(nèi)容，而僅僅根據(jù)行政訴訟特征稍作調(diào)整或改變。

根據(jù)前述規(guī)定，重復(fù)起訴的前訴與后訴之間的關(guān)系具有以下特征：一是當(dāng)事人完全相同。體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）訴訟主體相同。即原告與被告都是同一主體。第三人不同的，通常不影響重復(fù)起訴的認(rèn)定。（2）訴訟地位相同。同一主體在前訴與后訴中均為同一訴訟地位。二是訴訟標(biāo)的相同。即針對(duì)同一被訴行政行為，當(dāng)事人之間的行政法律關(guān)系相同。三是前訴已囊括后訴的訴訟請(qǐng)求。前訴與后訴的訴訟請(qǐng)求在表述上可能并不相同，但實(shí)質(zhì)訴求相同的，如當(dāng)事人通過(guò)調(diào)整表述形式而使已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的同一爭(zhēng)議再次提請(qǐng)司法審查，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該訴訟請(qǐng)求符合重復(fù)起訴的條件。需要注意的是：第一，必須同時(shí)具備以上特征，否則不能認(rèn)定后訴屬于重復(fù)起訴。但除以上必備條件外，并未要求同時(shí)符合其他條件，如前訴是否生效、管轄法院是否一致等。前訴正在進(jìn)行、尚未裁判，向人民法院再次提起訴訟的，亦屬于重復(fù)起訴；有多個(gè)法院可以管轄的，盡管前訴與后訴因管轄法院不同而在形式上表現(xiàn)不同，但二者的行政爭(zhēng)議以及解決路徑等實(shí)質(zhì)上相同。當(dāng)事人已在一個(gè)有管轄權(quán)法院提起前訴后，在另一具有管轄權(quán)法院提起后訴的，仍可能屬于重復(fù)起訴。第二，在判斷時(shí)應(yīng)當(dāng)采取實(shí)質(zhì)主義。無(wú)論當(dāng)事人提起后訴時(shí)的訴訟請(qǐng)求以及訴訟標(biāo)的是否與前訴相同，只要在訴訟中經(jīng)過(guò)當(dāng)事人調(diào)整或人民法院依職權(quán)進(jìn)行調(diào)整后變?yōu)橄嗤?，仍可能?gòu)成重復(fù)起訴。如在復(fù)議維持原行政行為的情形，當(dāng)事人僅對(duì)原行政行為或復(fù)議決定提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告，拒絕追加的，人民法院可以依職權(quán)追加，此時(shí)其訴訟請(qǐng)求及訴訟標(biāo)的與當(dāng)事人提起訴訟時(shí)發(fā)生改變。當(dāng)事人僅就復(fù)議決定或原行政行為再提起訴訟的，盡管前訴與后訴在被告主體、訴訟標(biāo)的等方面并不完全相同，但二者在追加被告之后實(shí)質(zhì)等同，后訴仍可能構(gòu)成重復(fù)起訴。

（二）容易引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題

1．關(guān)于訴訟請(qǐng)求方面的條件

當(dāng)事人提出的訴訟請(qǐng)求可分為不同類型：給付之訴、撤銷之訴、確認(rèn)之訴等。對(duì)于前訴與后訴屬于不同類型或同一類型有不同裁判空間的，即使前訴與后訴均指向同一行政爭(zhēng)議，也不宜以重復(fù)起訴為由裁定駁回起訴。以給付之訴如行政賠償訴訟為例，訴訟請(qǐng)求較易發(fā)生改變，只要后訴的訴訟請(qǐng)求超出前訴范圍，即可認(rèn)定后訴與前訴不屬于同一訴訟請(qǐng)求。本案即采納了前述結(jié)論。

2．前訴是否包含民事訴訟

原則上，民事訴訟與行政訴訟的訴訟標(biāo)的不相同，前訴屬于民事訴訟的，后訴通常不構(gòu)成重復(fù)起訴，因而此類情形通常發(fā)生于當(dāng)事人尋求的救濟(jì)路徑錯(cuò)誤之時(shí)。但是，《行政訴訟法》確立行政協(xié)議訴訟制度，將行政協(xié)議爭(zhēng)議由之前民事訴訟受理調(diào)整為行政訴訟受理，前述結(jié)論則發(fā)生相應(yīng)變化。在符合重復(fù)起訴的三個(gè)要件時(shí)，人民法院可以重復(fù)起訴為由裁定駁回后訴。但存在例外情形，即前訴以不屬于民事訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴的，后訴則不構(gòu)成重復(fù)起訴。

3．前訴的處理方式是否包含裁定

原則上，只要符合重復(fù)起訴的三個(gè)要件，后訴即可構(gòu)成重復(fù)起訴。這三個(gè)要件中，并未要求前訴必須是生效判決。通常而言，前訴已經(jīng)對(duì)訴訟標(biāo)的進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，并對(duì)訴訟請(qǐng)求作出實(shí)質(zhì)處理的，則無(wú)提起后訴之必要。前訴屬于生效裁定的，當(dāng)事人的起訴被裁定駁回的，通常后訴也能得出相同結(jié)論如前訴以超過(guò)起訴期限為由被裁定駁回的，當(dāng)事人再次提起后訴，其仍屬于超過(guò)起訴期限的情形。即前訴作出的裁定結(jié)論，后訴通常都難以作出改變的情形。但對(duì)于因當(dāng)事人未能證明其符合法定起訴條件而被裁定駁回起訴，當(dāng)事人提供有效證據(jù)證明其符合法定起訴條件，即有新的事實(shí)發(fā)生可以改變前訴結(jié)論的，則不能否定后訴提起的必要性。如前訴以原告未能證明其具有利害關(guān)系為由裁定駁回起訴的，在原告可以證明其具有利害關(guān)系時(shí)則可以依法提起后訴。因此，人民法院不能簡(jiǎn)單以前訴是否為裁定而作出后訴能否適用重復(fù)起訴的理由，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形作出判斷。

綜上所述，重復(fù)起訴的實(shí)質(zhì)為：前訴與后訴在各方面基本相同，僅需提起前訴即可達(dá)到訴訟目的，無(wú)須再次提起訴訟。若前訴未能達(dá)到其訴訟目的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序改變前訴結(jié)果，而非再次提起相同訴訟。據(jù)此，行政賠償訴訟撤訴后，訴訟請(qǐng)求等事項(xiàng)可能發(fā)生改變，再次提起的行政賠償訴訟，不宜認(rèn)定為重復(fù)起訴。

二、訴訟標(biāo)的受生效裁判或調(diào)解書(shū)所羈束

（一）基本特征

《執(zhí)行解釋》第四十四條第一款第十項(xiàng)規(guī)定的裁定駁回起訴理由為“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束”，與《執(zhí)行解釋》相比，《行政訴訟法司法解釋》對(duì)該項(xiàng)裁定駁回起訴的理由增加了“調(diào)解書(shū)”“裁定”內(nèi)容，主要原因有：第一，2014年修正的《行政訴訟法》第六十條新增加了可以調(diào)解的行政案件，即行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。行政調(diào)解書(shū)在司法實(shí)踐中可能大幅增加，將其予以規(guī)定更有現(xiàn)實(shí)意義，也使該規(guī)定更為全面。第二，調(diào)解書(shū)與裁判文書(shū)盡管在處理方式等方面有所不同，但其對(duì)訴訟標(biāo)的同樣具有羈束力。如當(dāng)事人已通過(guò)調(diào)解方式處理完畢行政爭(zhēng)議，其再就同一行政爭(zhēng)議提起行政訴訟的，則不宜再次受理。根據(jù)前述規(guī)定的字義理解，其應(yīng)當(dāng)具備以下特征：第一，前訴屬于生效裁判或調(diào)解書(shū)；第二，前訴與后訴為同一訴訟標(biāo)的；第三，前訴已對(duì)訴訟標(biāo)的或當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議作出實(shí)質(zhì)處理。同時(shí)具備前述三個(gè)要件，通常表明當(dāng)事人的行政爭(zhēng)議已有實(shí)質(zhì)定論，無(wú)須再次提請(qǐng)行政訴訟予以解決，且不能再次提起訴訟，反之具有出現(xiàn)兩個(gè)相互沖突的生效裁判之風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于訴訟具備的其他要素，如當(dāng)事人、管轄法院等，并無(wú)具體限制。

在具體適用時(shí)，需要特別關(guān)注兩個(gè)問(wèn)題：一是前訴是否包含裁定問(wèn)題。從字義理解，“裁判”是裁定與判決的合稱，其范圍當(dāng)然包含裁定。但司法實(shí)踐中，后訴的訴訟標(biāo)的受生效裁定所羈束的情形較少，主要理由為：第一，程序問(wèn)題包含原告主體資格、起訴期限、被告主體資格、被訴行政行為客觀存在等多個(gè)方面，有的程序結(jié)論可能隨著新的事實(shí)或證據(jù)出現(xiàn)而發(fā)生改變。因此，對(duì)于前訴為裁定的，不宜簡(jiǎn)單適用訴訟標(biāo)的受生效裁定所羈束的理由。第二，訴訟標(biāo)的只有經(jīng)過(guò)實(shí)體處理，才沒(méi)有再次處理的必要性。對(duì)于實(shí)體方面尚未定論的訴訟標(biāo)的，在符合法定起訴條件下原則上仍可以提請(qǐng)司法審查。第三，同一訴訟標(biāo)的，對(duì)應(yīng)的程序問(wèn)題上的結(jié)論可能并不一致。如對(duì)同一征收決定提起訴訟的，前訴的當(dāng)事人可能因沒(méi)有利害關(guān)系而被裁定駁回起訴，而后訴的當(dāng)事人則可能具有利害關(guān)系。在對(duì)后訴進(jìn)行處理時(shí)，則不宜采用訴訟標(biāo)的受生效裁定所羈束之理由。因此，《行政訴訟法司法解釋》盡管使用生效裁判之表述，但在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重采用受生效裁定所羈束之理由。二是前訴是否包含民事等其他類型裁判問(wèn)題。通常而言，民事、刑事訴訟的訴訟標(biāo)的與行政訴訟不同，行政訴訟的訴訟標(biāo)的不會(huì)受生效民事訴訟或刑事訴訟裁判的羈束。需要說(shuō)明的是，當(dāng)事人可能具有多種解決其實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議、救濟(jì)其合法權(quán)益的路徑，如當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)其享有合法權(quán)益的，可以通過(guò)民事訴訟直接解決其與其他平等民事主體之間的爭(zhēng)議，也可以依法申請(qǐng)相關(guān)行政主管部門進(jìn)行確權(quán)，對(duì)行政確權(quán)決定不服再提起行政訴訟。在此情形下，民事訴訟與行政訴訟均針對(duì)同一實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議，都可以達(dá)到當(dāng)事人的訴訟目的。盡管如此，兩種不同類型訴訟的訴訟標(biāo)的并不相同，因而后訴的訴訟標(biāo)的可能受前訴影響，但并不直接受前訴所羈束。由于前訴已對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議進(jìn)行過(guò)處理，其裁判結(jié)論可以作為后訴的有力證據(jù)，即通過(guò)證明主要事實(shí)的方式對(duì)后訴產(chǎn)生重要影響。但也有例外：因立法調(diào)整或司法慣例變化等影響，行政訴訟的訴訟標(biāo)的原先依法可以由民事訴訟進(jìn)行審理的如行政協(xié)議爭(zhēng)議，則可能出現(xiàn)后訴依法受生效的民事裁判所羈束的情形。

（二）容易引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題

1．先行民事訴訟已對(duì)后訴的行政法律關(guān)系實(shí)質(zhì)處理的情形

在此情形下，如何處理后訴存在兩種不同觀點(diǎn)：一種是認(rèn)為后訴的訴訟標(biāo)的受前訴羈束。主要理由為：民事訴訟的生效判決同樣具有法律效力，其在執(zhí)行訴訟標(biāo)的受生效裁判羈束制度方面，與前訴為行政訴訟的情形并無(wú)不同，即可能出現(xiàn)兩個(gè)沖突的生效裁判。另一種是認(rèn)為后訴的訴訟標(biāo)的不受前訴羈束。主要理由為：民事訴訟超出其法定權(quán)限范圍作出裁判的，其本身可能不具有合法性以及相應(yīng)的法律效力。對(duì)于依法可以進(jìn)行審查的行政訴訟，不應(yīng)受到?jīng)]有審查權(quán)限的裁判所羈束。前述兩種觀點(diǎn)在不同價(jià)值選擇方面都有其合理之處：第一，在未經(jīng)法定程序否定前訴之前，前訴仍具有生效裁判的效力，可以作為執(zhí)行依據(jù)，在解決爭(zhēng)議方面發(fā)揮實(shí)際作用。若再次作出后訴，則可能出現(xiàn)同樣結(jié)論的裁判或相互沖突的生效裁判，即沒(méi)有提起后訴的必要或不能提起后訴。因此，從制度設(shè)計(jì)角度，后訴仍受已對(duì)同一訴訟標(biāo)的作出處理的民事生效裁判所羈束。且前述原理適用于所有超越法定權(quán)限作出裁判的情形，如沒(méi)有管轄權(quán)限的法院（包括級(jí)別管轄權(quán)與地域管轄權(quán)），直接對(duì)后訴的訴訟標(biāo)的作出處理，此時(shí)后訴的訴訟標(biāo)的受超越管轄權(quán)限的生效行政裁判所羈束。第二，依法可以進(jìn)行審查的行政訴訟被不具有處理權(quán)限的生效裁判所羈束，顯然不符合實(shí)質(zhì)正義的要求。針對(duì)前述情形，人民法院可以按照以下步驟操作：（1）先準(zhǔn)確判斷前訴的訴訟標(biāo)的與后訴的訴訟標(biāo)的是否完全相同。（2）在確定前后訴的訴訟標(biāo)的完全一致的情形下向當(dāng)事人釋明，告知其對(duì)具有羈束力的生效裁判提請(qǐng)審判監(jiān)督程序，并建議其直接撤回后訴或中止后訴。當(dāng)事人明確拒絕且堅(jiān)持提起后訴的，則可以訴訟標(biāo)的受生效裁判所羈束為由裁定駁回起訴。

2．一個(gè)行政行為存在多個(gè)行政相對(duì)人的情形

實(shí)踐中，行政行為的表現(xiàn)形式具有多樣性，一個(gè)行政行為可能有多個(gè)行政相對(duì)人。通常而言，前訴對(duì)該行政行為作出裁判的，其羈束力應(yīng)及于所有行政相對(duì)人。但也有例外情形，具體可分為兩類：一是實(shí)質(zhì)多個(gè)行政行為的，又可稱可分行政行為。原則上，多個(gè)獨(dú)立的行政行為不應(yīng)當(dāng)以單一行政行為形式作出，但其對(duì)外法律效力通常并不因其形式而被否定。在判斷后訴與前訴之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)確定前訴對(duì)訴訟標(biāo)的的羈束范圍。如行政機(jī)關(guān)對(duì)兩個(gè)行政相對(duì)人分別作出行政處罰，但僅作出一個(gè)行政處罰決定的，其中一個(gè)相對(duì)人針對(duì)行政處罰決定提起訴訟，前訴僅對(duì)處罰決定中涉及該相對(duì)人的事項(xiàng)進(jìn)行審查并作出處理的，另一相對(duì)人就涉及其行政處罰事項(xiàng)提起行政訴訟的，則后訴的訴訟標(biāo)的并不受前訴羈束。二是實(shí)質(zhì)一個(gè)行政行為的，又可稱為不可分行政行為。在追求實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議、三個(gè)效果有機(jī)統(tǒng)一的過(guò)程中，有的人民法院在審查涉及人數(shù)較多、影響范圍較廣的不可分行政行為時(shí)，盡管已對(duì)被訴行政行為進(jìn)行全面審查，但可能僅就涉及原告或?qū)嵸|(zhì)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議部分裁判事項(xiàng)，如在河南省鄧州市政府申請(qǐng)?jiān)賹徱话钢小?span>參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行申6539號(hào)行政裁定書(shū)】，人民法院僅撤銷征收決定中涉及原告房屋的部分。此時(shí)，同一行政行為涉及的其他當(dāng)事人或同一當(dāng)事人就前訴未審查、未處理的部分提起后訴的，其訴訟標(biāo)的不受前訴羈束。綜上分析，在具體判斷后訴的訴訟標(biāo)的是否受前訴羈束時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)審查前訴的羈束力范圍。

需要注意的是，由于現(xiàn)實(shí)情況可能較為復(fù)雜，即使前訴的訴訟標(biāo)的羈束力及于后訴的全部范圍，人民法院在特定情形下，也不宜簡(jiǎn)單地一律裁定駁回后訴。以征收決定為例，某一被征收人單獨(dú)對(duì)征收決定提起訴訟，人民法院作出生效判決對(duì)征收決定的全部?jī)?nèi)容進(jìn)行實(shí)體處理的，其他被征收人再次就征收決定提起訴訟的，原則上受前訴的羈束。但人民法院在作出裁判前，應(yīng)當(dāng)分兩步重點(diǎn)審查以下內(nèi)容：一是其他行政相對(duì)人是否已經(jīng)就同一被訴行政行為提起行政訴訟。從法理上，對(duì)于涉及多個(gè)行政相對(duì)人的不可分行政行為，某一行政相對(duì)人提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知其他行政相對(duì)人參加訴訟。行政相對(duì)人數(shù)量眾多的，可采取公告、登記的方式。因此，就一個(gè)行政行為多個(gè)行政相對(duì)人的，屬于必要的共同訴訟，依法只能由多個(gè)行政相對(duì)人共同提起一個(gè)行政訴訟，不能拆分為每一個(gè)利害關(guān)系人作為一個(gè)行政案件起訴，不起訴的利害關(guān)系人可以通知其作為第三人參加訴訟。對(duì)于未依法通知其他行政相對(duì)人參加訴訟，可能帶來(lái)后訴的訴訟標(biāo)的被生效裁判所羈束而人民法院并不知前訴存在的隱患，不符合法律規(guī)定的程序。盡管如此，由于前訴已經(jīng)生效，其他行政相對(duì)人提起的后訴仍屬于訴訟標(biāo)的被羈束的情形，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其他行政相對(duì)人就前訴申請(qǐng)啟動(dòng)審判監(jiān)督程序，并建議其撤回后訴。當(dāng)事人拒絕的，可以依法裁定駁回起訴。二是前訴是否存在虛假訴訟等明顯違反法律規(guī)定的情形。理論上，行政機(jī)關(guān)可能通過(guò)與某一沒(méi)有爭(zhēng)議的行政相對(duì)人相互串通，由后者通過(guò)提起行政訴訟并怠于舉證等方式，使行政機(jī)關(guān)獲得勝訴的生效判決以羈束被訴行政行為的效力。若人民法院初步審查發(fā)現(xiàn)前訴存在明顯違反法律規(guī)定，則可以中止后訴的審理，待前訴的審判監(jiān)督程序完成后再對(duì)后訴進(jìn)行處理。

需要說(shuō)明的是，前述情形都是針對(duì)前訴已經(jīng)生效的情形。若前訴尚未生效，其他行政相對(duì)人就同一訴訟標(biāo)的提起行政訴訟的，則應(yīng)區(qū)分兩種情形進(jìn)行處理：一是前訴法庭辯論尚未結(jié)束的。此時(shí)，可以將后訴與前訴合并為一個(gè)訴訟。需要注意的是，對(duì)于法庭辯論是否結(jié)束，人民法院具有較大的自由裁量權(quán)限，即具有決定是否再次開(kāi)庭審理的法定權(quán)限。二是前訴已經(jīng)辯論結(jié)束，但尚未作出裁判或裁判尚未生效的。人民法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面性、合法性審查原則，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，在前訴的行政相對(duì)人不存在程序不符合情形、可以使被訴行政行為進(jìn)入實(shí)體審查且前訴的行政相對(duì)人提供的證據(jù)可以代表或不少于其他行政相對(duì)人的情況下，人民法院可以重點(diǎn)審理前訴作出的生效判決，并將該判決作為標(biāo)準(zhǔn)適用于其他行政相對(duì)人提起的后訴即標(biāo)準(zhǔn)訴訟。但提起前訴的行政相對(duì)人被程序上裁定駁回，或其提供的證據(jù)材料少于其他行政相對(duì)人的，則不能采取標(biāo)準(zhǔn)訴訟。而應(yīng)當(dāng)從眾多的后訴中，找尋出符合前述標(biāo)準(zhǔn)訴訟所具備的條件，沒(méi)有符合條件的，則應(yīng)當(dāng)合并審理。

3．利害關(guān)系人提起后訴的情形

對(duì)于行政相對(duì)人與利害關(guān)系人之間處于對(duì)立關(guān)系的如行政確權(quán)、行政處罰等行政行為，行政相對(duì)人或利害關(guān)系人提起前訴，另一方提起后訴的，其處理原則可以參照前述有關(guān)多個(gè)行政相對(duì)人的情形。但兩者之間仍可能存在較大區(qū)別，如當(dāng)事人之間的關(guān)系、訴訟請(qǐng)求或目的不同，且由此對(duì)應(yīng)的訴訟標(biāo)的被羈束情形也可能有所不同，尤其是對(duì)于前訴尚未生效時(shí)，其他當(dāng)事人又提起后訴的處理。如行政相對(duì)人提起前訴時(shí)，人民法院已經(jīng)追加利害關(guān)系人參加訴訟的，利害關(guān)系人又決定獨(dú)立提起后訴的如何處理，主要有三種意見(jiàn)：第一，認(rèn)為不予受理。主要理由為：后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同，而前訴仍在進(jìn)行，利害關(guān)系人也實(shí)際參與到前訴之中，后訴不宜也無(wú)須繼續(xù)存在。第二，認(rèn)為可以參照前述多個(gè)行政相對(duì)人情形下的原則進(jìn)行處理。主要理由為：利害關(guān)系人具有原告主體資格，且基于其與前訴的行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求可能并不完全相同，其單獨(dú)提起行政訴訟具有價(jià)值。第三，認(rèn)為無(wú)論前訴是否辯論結(jié)束，都不能將前訴與后訴合并為一案。具體又分兩種意見(jiàn)：前訴尚未辯論結(jié)束的，前訴與后訴分別立案、合并審理，作出結(jié)論相一致的裁判；前訴已經(jīng)辯論結(jié)束的，則審理前訴并作出生效裁判，后訴參照前訴作出結(jié)論一致的裁判。筆者傾向于最后一種意見(jiàn)，主要理由有：第一，若行政相對(duì)人與利害關(guān)系人處于對(duì)立關(guān)系的，合并為一案并均列原告身份，人民法院難以基于多個(gè)、相反的訴訟請(qǐng)求對(duì)訴訟標(biāo)的作出裁判。第二，行政相對(duì)人與利害關(guān)系人都實(shí)際參與前訴，都能在前訴中充分行使訴訟權(quán)利、證明自身主張，人民法院可以在前訴中全面審查行政行為，并對(duì)訴訟標(biāo)的準(zhǔn)確作出裁判。前訴的審理情況即裁判結(jié)果可以作為后訴的有效參考。

三、撤訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴

（一）基本特征

在裁定駁回起訴的理由上，《行政訴訟法司法解釋》第六十九條規(guī)定“撤回起訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的”與《執(zhí)行解釋》第四十四條第一款第十項(xiàng)“已撤回起訴，無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的”規(guī)定并無(wú)不同。根據(jù)前述規(guī)定，該理由具有以下特征：第一，前訴與后訴完全相同，即前訴也屬于行政訴訟，前訴與后訴的當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟請(qǐng)求、管轄法院等都相同。第二，前訴已經(jīng)撤訴結(jié)案。對(duì)于前訴與后訴存在事項(xiàng)如管轄法院等不同的，原則上都屬于當(dāng)事人新提起的行政訴訟，不能以撤回起訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴為由裁定駁回起訴。

在具體適用時(shí)，需要特別關(guān)注以下問(wèn)題：第一，撤訴包括當(dāng)事人自愿申請(qǐng)撤訴、有可歸責(zé)于當(dāng)事人的原因而按撤訴處理兩種方式。如《行政訴訟法》第五十八條“經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理......規(guī)定的情形。第二，正當(dāng)理由可以分為兩類：一是法定理由，即相關(guān)法律明確規(guī)定的理由。如《行政訴訟法司法解釋》第六十一條規(guī)定：“原告或者上訴人未按規(guī)定的期限預(yù)交案件受理費(fèi)，又不提出緩交、減交、免交申請(qǐng)，或者提出申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)的，按自動(dòng)撤訴處理。在按撤訴處理后，原告或者上訴人在法定期限內(nèi)再次起訴或者上訴，并依法解決訴訟費(fèi)預(yù)交問(wèn)題的，人民法院應(yīng)予立案。”根據(jù)前述規(guī)定，因訴訟費(fèi)問(wèn)題按撤訴處理，已交納訴訟費(fèi)則屬于正當(dāng)理由。二是合理理由。目前尚無(wú)明確規(guī)定，由人民法院行使裁量權(quán)限進(jìn)行判斷。在具體操作時(shí)可以把握以下原則：當(dāng)事人是否屬于濫用訴權(quán)情形、立案受理是否會(huì)明顯給被告增加額外負(fù)擔(dān)、再次提起訴訟是否確有可能對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益予以救濟(jì)。

（二）容易引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題

1．對(duì)撤訴裁定不服的救濟(jì)

當(dāng)事人認(rèn)為自己并未提出撤訴申請(qǐng)，或認(rèn)為自己不存在按撤訴處理的情形，則可能提出人民法院作出撤訴裁定結(jié)案處理不符合法律規(guī)定。例如，人民法院認(rèn)為原、被告雙方已通過(guò)協(xié)調(diào)方式實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議，在原告未提交撤訴申請(qǐng)的情形下作出撤訴裁定的，或原告在未收到人民法院的傳票或已依法對(duì)管轄提出異議情形下，人民法院逕行開(kāi)庭并按撤訴處理的。根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第六十條規(guī)定：“......準(zhǔn)予撤訴的裁定確有錯(cuò)誤，原告申請(qǐng)?jiān)賹彽?，人民法院?yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序撤銷原準(zhǔn)予撤訴的裁定，重新對(duì)案件進(jìn)行審理?！睂?duì)撤訴裁定不服的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序予以糾正，而非再行提起行政訴訟。人民法院認(rèn)為撤訴裁定錯(cuò)誤的，則予以糾正后由前訴繼續(xù)審理。在具體適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)前訴審判監(jiān)督程序與再行提起后訴之間的關(guān)系：前者是人民法院依法不應(yīng)作出撤訴裁定的情形，后者是人民法院作出撤訴裁定并不違反法律規(guī)定，而當(dāng)事人的合法權(quán)益卻有必要通過(guò)后訴予以救濟(jì)的情形。以當(dāng)事人被脅迫撤訴為例，當(dāng)事人在前訴提出撤訴申請(qǐng)時(shí)確受到脅迫，但其并未提供證據(jù)證明或明確予以說(shuō)明，人民法院在盡到審慎審查義務(wù)的基礎(chǔ)上作出準(zhǔn)予撤訴裁定，此時(shí)撤訴裁定并不違反法律規(guī)定。但由于當(dāng)事人確屬于受到脅迫情形下的非自愿撤訴，其在相關(guān)脅迫因素消除后再次提起后訴維護(hù)自身合法權(quán)益，從實(shí)質(zhì)正義角度考慮應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，因而可以將其提起后訴列為撤訴后有正當(dāng)理由提起訴訟的情形。

2．前訴是否包括行政賠償訴訟

根據(jù)前述關(guān)于裁定駁回理由的分析，前訴僅限于行政訴訟。盡管行政賠償訴訟與行政訴訟在當(dāng)事人身份、實(shí)質(zhì)行政爭(zhēng)議等方面具有較多共通之處，但二者所遵循的裁判理念或法律精神有所不同。在裁判理念方面，行政賠償訴訟更接近于民事訴訟，即都是處理當(dāng)事人之間的損失及賠償關(guān)系、都可以調(diào)解結(jié)案等，在《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定的情況下應(yīng)當(dāng)參照《民事訴訟法》進(jìn)行處理。根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，撤回民事訴訟后再次提起同一訴訟的，原則可以依法予以受理。另外，當(dāng)事人也可以通過(guò)改變?cè)V訟請(qǐng)求等方式，較為輕易地規(guī)避前訴與后訴完全一致的問(wèn)題。因此，當(dāng)事人撤回行政賠償訴訟后又再次提起行政賠償訴訟的，不能以撤訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴為由裁定駁回起訴。

3．后訴包含多項(xiàng)訴訟請(qǐng)求的處理

對(duì)于當(dāng)事人提起的后訴包含多個(gè)原告、多個(gè)事項(xiàng)且可以相互分割的，如部分屬于重復(fù)起訴或撤訴后無(wú)正當(dāng)理由再提起訴訟，部分可以依法進(jìn)行實(shí)體審理的，人民法院應(yīng)當(dāng)分開(kāi)予以處理，可以裁定駁回某一當(dāng)事人的起訴或?qū)δ巢糠衷V訟標(biāo)的的起訴。

四、裁定駁回起訴理由的辨析以及適用規(guī)則

根據(jù)前述關(guān)于三個(gè)駁回起訴理由的分析，要正確適用裁定駁回起訴的各項(xiàng)理由需要做到以下兩點(diǎn)：第一，準(zhǔn)確把握不同理由之間的區(qū)別（見(jiàn)表1）。第二，正確處理不同理由之間的競(jìng)合關(guān)系。

（一）主要區(qū)別

（二）競(jìng)合時(shí)的處理

根據(jù)前述分析，行政訴訟的起訴條件有多個(gè)，且可以分為四個(gè)層次。當(dāng)事人提起的訴訟可能有多個(gè)不符合起訴條件的理由，可能分布在同一層次，也可能分布在不同層次。在法理上，只要符合其中一個(gè)理由，人民法院即可依法裁定駁回起訴。但在裁定理由的審查以及選擇上，尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和做法。實(shí)踐中主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為人民法院可以自由選擇裁定駁回的理由，主要理由為：無(wú)論如何選擇理由，都不影響裁定駁回的結(jié)論；二是認(rèn)為人民法院應(yīng)當(dāng)按照先后順序選擇駁回起訴的理由，主要理由為：對(duì)于可以有多個(gè)裁定駁回理由的，人民法院沒(méi)有必要也不宜選擇多個(gè)理由，而應(yīng)選擇對(duì)訴的成立影響最大的理由。當(dāng)前，因沒(méi)有相關(guān)的明確法律規(guī)定，前述兩個(gè)觀點(diǎn)的正確性尚無(wú)法律意義上的定論，而只能在法理層面上進(jìn)行探討。對(duì)于前述情形，人民法院在審查時(shí)，可以按照以下原則進(jìn)行：第一，對(duì)照裁定駁回起訴理由的層次，按層次的上升順序逐步審查。第二，同時(shí)符合多個(gè)裁定駁回理由的，原則上優(yōu)先適用低層次的理由。第三，對(duì)于處于同一層次的多個(gè)理由，按照特殊優(yōu)于一般的原則選擇。若沒(méi)有特殊與一般關(guān)系的，人民法院可以自由選擇。關(guān)于特殊與一般關(guān)系的判斷，主要標(biāo)準(zhǔn)為該駁回起訴的理由中所限定的條件多與少。限定條件較多的，屬于特殊理由。限定條件較少的，屬于一般理由。如重復(fù)起訴與撤訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴相比，根據(jù)前述表1顯示，撤訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的限定條件更多，屬于特殊理由；重復(fù)起訴與訴訟標(biāo)的受生效判決所羈束相比，重復(fù)起訴的限定更多，屬于特殊理由。舉兩例以作說(shuō)明，若當(dāng)事人的起訴同時(shí)具有不同層次的駁回起訴理由，如沒(méi)有原告主體資格、超過(guò)法定起訴期限、沒(méi)有先行申請(qǐng)復(fù)議、重復(fù)起訴等，人民法院可以先審查原告主體資格問(wèn)題，在認(rèn)為起訴人沒(méi)有原告資格時(shí)，可以以此為由裁定駁回起訴，而無(wú)須也不宜適用其他駁回起訴的理由；若當(dāng)事人的起訴同時(shí)具有相同層次的駁回起訴理由，如同時(shí)存在重復(fù)起訴與撤訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴兩個(gè)理由時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用后一理由；同時(shí)存在重復(fù)起訴與訴訟標(biāo)的受生效判決所羈束兩個(gè)理由時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用前一理由。

---來(lái)源于：最高人民法院行政庭編著《最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要（第二輯）》。本文系“津法善行”與“行政法實(shí)務(wù)”公眾號(hào)號(hào)編輯整理