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孟慶國 張騰:數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)

 heshingshih 2023-08-04 發(fā)布于北京

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數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)
文/孟慶國  張騰
孟慶國:清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)國家治理研究院執(zhí)行院長、清華大學(xué)-中國電子數(shù)據(jù)治理工程研究院院長、清華大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究院副院長。
張騰:清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后

摘要:數(shù)字時代,數(shù)據(jù)不僅是事關(guān)國家建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略性資源,同時也成為推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的新型關(guān)鍵生產(chǎn)要素。各國政府不斷提升數(shù)據(jù)治理能力、著力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì),結(jié)合豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)與前沿的理論研究,本文明確了數(shù)據(jù)治理概念,提出圍繞制度-技術(shù)-市場三個層次的數(shù)據(jù)治理體系,基于我國數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)現(xiàn)狀與思路分析,認(rèn)為構(gòu)建數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的制度體系是解決當(dāng)前數(shù)據(jù)治理面臨的新挑戰(zhàn)、充分釋放數(shù)據(jù)要素價值的關(guān)鍵途徑,結(jié)合國外數(shù)據(jù)治理模式與政策比較,從體系、能力、機(jī)制等維度出發(fā),為完善我國數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度提出建議。

關(guān)鍵詞:數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)要素、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、數(shù)字經(jīng)濟(jì)

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)的普及,第四次科技革命驅(qū)動著人類社會快速進(jìn)入數(shù)字時代,整個人類文明正在經(jīng)歷快速、大尺度和深層次的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,數(shù)據(jù)在全球呈現(xiàn)爆發(fā)增長、海量集聚態(tài)勢。數(shù)據(jù)治理作為全球信息化、數(shù)字化背景與治理理念相互碰撞的重要結(jié)果,也是當(dāng)前政府治理中的重要議題。掌握數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢、提升數(shù)據(jù)治理能力、發(fā)揮數(shù)據(jù)資源公共價值,是提升國際競爭力的有效路徑,其戰(zhàn)略性意義越來越被世界各國所重視。
作為最大的發(fā)展中國家與數(shù)據(jù)資源大國,我國電子政務(wù)發(fā)展與數(shù)字政府加快建設(shè),黨和國家抓住全球數(shù)字化發(fā)展與數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重大歷史機(jī)遇,系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)。尤其是 2017 年以來,我國的數(shù)字化轉(zhuǎn)型堅(jiān)持與國家發(fā)展新的歷史方位相適應(yīng),充分發(fā)揮數(shù)字政府、數(shù)據(jù)治理在改進(jìn)公共服務(wù)供給、改善政府與社會公眾之間的關(guān)系等方面的重要價值,數(shù)據(jù)治理效用在政府實(shí)踐與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中逐漸顯現(xiàn)。
近年來,北京市積極推進(jìn)數(shù)字政府與智慧城市建設(shè),在數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域作出諸多有益探索。北京市以建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市為目標(biāo),在構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場等方面走在了全國前列,北京國際大數(shù)據(jù)交易所、金融數(shù)據(jù)專區(qū)建設(shè)運(yùn)營等在全國范圍內(nèi)形成了良好示范效應(yīng),相關(guān)政策與制度創(chuàng)新在實(shí)踐中取得了良好成效,成為數(shù)字時代超大型城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新的引領(lǐng)者。

如何完善數(shù)據(jù)治理體系、創(chuàng)新構(gòu)建適應(yīng)國情的數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度、充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的作用,成為未來我國促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容。

一、數(shù)據(jù)治理的概念、原則與體系構(gòu)成

(一)數(shù)據(jù)治理概念
數(shù)據(jù)治理的概念可以分為狹義與廣義。在狹義上,國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(DAMA)認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理行使權(quán)力和控制的活動集合;國際數(shù)據(jù)治理研究所(DGI)認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是通過一系列信息相關(guān)的過程來實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和職責(zé)分工的系統(tǒng)。我國國家標(biāo)準(zhǔn)《信息技術(shù)   大數(shù)據(jù)   術(shù)語》)GB/T35295-2017)從數(shù)據(jù)全生存周期管理出發(fā),將數(shù)據(jù)治理定義為對數(shù)據(jù)進(jìn)行處置、格式化和規(guī)范化的過程。
在廣義上,聯(lián)合國將數(shù)據(jù)作為全球性戰(zhàn)略資源,提出數(shù)據(jù)的激增正在推動世界朝著積極的方向發(fā)展,數(shù)據(jù)治理關(guān)乎國家、社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不能停留在技術(shù)治理層面,政府必須采用全面的數(shù)據(jù)治理框架,數(shù)據(jù)治理應(yīng)整體推進(jìn)數(shù)據(jù)整合共享與開發(fā)利用,同時還需要關(guān)注安全、隱私、道德等問題,以及數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力的提升。世界銀行提出數(shù)據(jù)是一種可以反復(fù)使用、創(chuàng)造更多價值的資源,數(shù)據(jù)治理就是建立新的社會契約的過程,這種社會契約將推動數(shù)據(jù)的使用和再利用,創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會價值,同時確保所有人享有從數(shù)據(jù)中受益的公平機(jī)會,同時增強(qiáng)公民的信任,使其相信自己不會受到數(shù)據(jù)濫用的傷害。
近年來,我國出臺一系列政策措施,旨在將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素,基于數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè),推動數(shù)據(jù)的確權(quán)、定價、流通,以及數(shù)據(jù)要素市場化配置,進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。將數(shù)據(jù)視為“關(guān)鍵生產(chǎn)要素”積極推進(jìn)數(shù)據(jù)資源的公共價值與經(jīng)濟(jì)價值釋放。同時,綜觀國內(nèi)外發(fā)展趨勢,數(shù)據(jù)治理是政府、組織、企業(yè)等主體實(shí)施數(shù)字化的基礎(chǔ),涉及制度、技術(shù)、市場等多層次體系。因此,可以認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)全鏈條的技術(shù)處理、制度建設(shè)和市場培育,目的是確保數(shù)據(jù)安全、高效地利用,實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會價值。
(二)數(shù)據(jù)治理原則

   01

聯(lián)合國數(shù)據(jù)治理原則

聯(lián)合國經(jīng)社部以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向提出數(shù)據(jù)治理應(yīng)遵循以下五項(xiàng)原則。第一,有效性原則,要求降低行政成本,提供更有效的公共服務(wù)。數(shù)據(jù)應(yīng)滿足政府機(jī)構(gòu)的各種需求,基于數(shù)據(jù)支持實(shí)現(xiàn)跨業(yè)務(wù)部門的工作流程優(yōu)化,利用數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的信息公開、公共決策、監(jiān)管與績效評估,使公共管理人員能夠符合法律合規(guī)和風(fēng)險管理要求。第二,責(zé)任原則,強(qiáng)調(diào)問責(zé)制和透明度,有效的數(shù)據(jù)治理是公眾可監(jiān)督數(shù)據(jù)的流動、轉(zhuǎn)化過程,各利益相關(guān)方可以監(jiān)督政府的數(shù)據(jù)治理舉措,從而提高政策的透明度。第三,包容性原則,強(qiáng)調(diào)基于電子參與的數(shù)據(jù)治理,通過拓寬參與渠道,向公眾提供更多的有效信息、數(shù)據(jù),使公眾參與決策過程。例如,越來越多的國家重視在線發(fā)布政府?dāng)?shù)據(jù)集,這不僅是為了挖掘開放數(shù)據(jù)的價值,也是為了打開公眾參與的大門。第四,適當(dāng)監(jiān)管原則,呼吁政府關(guān)注數(shù)字化發(fā)展帶來的新風(fēng)險,以及由此引發(fā)的政策和監(jiān)管方式變化。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都面臨著適應(yīng)由數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新快速變化的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)治理政策缺失或監(jiān)管不力,將會導(dǎo)致數(shù)據(jù)隱私、安全等方面的政策失敗,同時,如果監(jiān)管過度,則會扼殺創(chuàng)新或加劇數(shù)字排斥,不利于政府轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。第五,創(chuàng)造公共價值原則,強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)可以促進(jìn)公共部門履行職責(zé)、創(chuàng)造公共價值與為公共利益做出貢獻(xiàn)的能力。所有數(shù)據(jù),無論是地理空間數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)、天氣數(shù)據(jù)、運(yùn)輸數(shù)據(jù)等還是政府預(yù)算數(shù)據(jù)等,都具有社會和經(jīng)濟(jì)價值。在以人為中心的發(fā)展思想下,政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)和利用可以通過多種方式推動創(chuàng)新,也可以為包括弱勢群體在內(nèi)的不同群體提供普惠化的公共服務(wù)。

   02

我國數(shù)據(jù)治理原則

自 20 世紀(jì) 80 年代起,我國在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域不斷探索,形成了具有中國特色的數(shù)據(jù)治理體系。我國數(shù)據(jù)治理始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與以人民為中心的基本遵循,同時也體現(xiàn)了普惠、開放、共享、包容、公平等原則。
2022 年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”),提出了圍繞數(shù)據(jù)要素治理、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的五項(xiàng)原則。第一,遵循發(fā)展規(guī)律,創(chuàng)新制度安排。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)必須在認(rèn)識和把握數(shù)據(jù)發(fā)展的基本規(guī)律的前提下,以實(shí)踐探索促進(jìn)適應(yīng)數(shù)據(jù)要素和數(shù)字化時代發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系變革,從而建立有效的市場機(jī)制與體系。第二,堅(jiān)持共享共用,釋放價值紅利。讓數(shù)據(jù)共享紅利惠及最廣大的人民群眾是數(shù)據(jù)要素治理的根本目的,數(shù)據(jù)要素市場應(yīng)滿足不同類型企業(yè)的不同需求,不斷激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新能力與行業(yè)發(fā)展新動力,為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公平、普惠的基礎(chǔ)環(huán)境。第三,強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)供給。促進(jìn)合規(guī)流通。數(shù)字化背景下的經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展,需要不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)要素供給側(cè)改革,在依法合規(guī)的流通交易模式下,確保數(shù)據(jù)價值有序、健康、可持續(xù)地釋放。第四,完善治理體系,保障安全發(fā)展。全面、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建的最重要保障,堅(jiān)持發(fā)展與安全并重,有效預(yù)測、應(yīng)對數(shù)據(jù)安全風(fēng)險,有效監(jiān)管數(shù)據(jù)流通交易,發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)與政府多方力量,共創(chuàng)良好的發(fā)展格局。第五,深化開放合作,實(shí)現(xiàn)互利共贏。基于雙邊多邊協(xié)商和合作,推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境模式創(chuàng)新,積極參與國際規(guī)則制定,探索建立適應(yīng)國際環(huán)境與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)則體系。
公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)治理中的重要內(nèi)容,是當(dāng)前我國數(shù)據(jù)要素化過程中的重點(diǎn)任務(wù)。公共數(shù)據(jù)治理同樣應(yīng)遵循一定的具體原則。一是發(fā)展優(yōu)先原則,目前正處于探索釋放數(shù)據(jù)要素價值的關(guān)鍵時期,要通過發(fā)展解決問題,在發(fā)展中解決問題,也要設(shè)置相應(yīng)的容錯機(jī)制,推動釋放公共數(shù)據(jù)價值。二是最小范圍原則,包括數(shù)據(jù)范圍最小化、知悉范圍最小化、權(quán)限范圍最小化三個層面,探索建立合法合規(guī)、安全可靠的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)則。三是不可回溯原則,審慎對待原始數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易行為,結(jié)合多樣的技術(shù)手段和數(shù)據(jù)處理方法,實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)中敏感、隱私信息的不可回溯,保障流通應(yīng)用中的數(shù)據(jù)安全、個人隱私和企業(yè)利益。四是區(qū)分場景原則,不能對公共數(shù)據(jù)的隱私和安全保護(hù)要求一概而論,而應(yīng)是在統(tǒng)一的原則要求下,結(jié)合不同類型場景,確定具體的治理機(jī)制、治理要求和治理模式。
(三)數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)成
構(gòu)建高效、完善的數(shù)據(jù)治理體系是所有政府應(yīng)當(dāng)關(guān)切的重要問題。關(guān)于數(shù)據(jù)治理體系應(yīng)包含哪些內(nèi)容,從不同學(xué)科、不同視角出發(fā)有多種構(gòu)成方式。

   01

聯(lián)合國數(shù)據(jù)治理框架體系

聯(lián)合國經(jīng)社部基于對全球各國數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)及其能力的研究,重點(diǎn)關(guān)注發(fā)展中國家數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)管理和協(xié)調(diào)的新興趨勢與最佳實(shí)踐,提出了結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)治理框架體系,包括政策、機(jī)構(gòu)、相關(guān)方與流程等 4 個維度和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與分類、數(shù)據(jù)共享開放與互操作、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)隱私、國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施等 6 個要素。

   02

國內(nèi)有關(guān)數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)成的研究

何俊等從組織架構(gòu)維度出發(fā),認(rèn)為數(shù)據(jù)治理包括組織體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、流程體系、技術(shù)體系和評價體系五個方面的工作。[1] 張紹華等從治理流程維度出發(fā),基于企業(yè)數(shù)據(jù)治理需求,將數(shù)據(jù)治理分為原則、范圍、實(shí)施與評估。[2] 梅宏從組織層次維度出發(fā),提出數(shù)據(jù)治理體系的“434框架模型”,包括資產(chǎn)地位確立、管理體制機(jī)制、共享與開放、安全與隱私保護(hù)四個方面,國家、行業(yè)、組織三個層級,制度法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、應(yīng)用實(shí)踐和支撐技術(shù)四種手段。[3]

   03

圍繞制度—技術(shù)—市場的數(shù)據(jù)治理體系

數(shù)據(jù)治理涉及制度、技術(shù)、市場等多層次體系,因此數(shù)據(jù)治理體系包括制度、技術(shù)、市場三個層次。其中,制度體系包括組織架構(gòu)、管理制度、法律法規(guī)等;技術(shù)體系包括數(shù)據(jù)確權(quán)技術(shù)、安全流通技術(shù)、隱私保護(hù)技術(shù)等;市場體系包括市場主體、交易對象、交易規(guī)則、定價機(jī)制等。制度—技術(shù)一市場三維度的數(shù)據(jù)治理體系,充分考慮了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的重要性,為推動有效市場和有為政府更好結(jié)合提供了基礎(chǔ)思路,有利于充分發(fā)揮政府與市場的協(xié)同作用?;趯ξ磥頂?shù)據(jù)要素市場發(fā)展的前瞻性考量,完善數(shù)據(jù)安全制度、數(shù)據(jù)交易配套制度,通過技術(shù)發(fā)展與創(chuàng)新解決“卡脖子”隱私泄露、權(quán)責(zé)不清等問題,結(jié)合市場培育優(yōu)化數(shù)據(jù)運(yùn)營模式,構(gòu)建起適應(yīng)數(shù)據(jù)要素化發(fā)展的數(shù)據(jù)治理體系。

二、我國數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)制度建設(shè)現(xiàn)狀與思路分析

在我國數(shù)字化轉(zhuǎn)型與發(fā)展過程中,始終重視有關(guān)數(shù)據(jù)治理制度的探索,并圍繞作為數(shù)字時代戰(zhàn)略性資源的數(shù)據(jù)要素出臺了諸多政策文件,早期有關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展與政務(wù)信息資源整合共享、開發(fā)利用等方面的政策為數(shù)據(jù)治理制度體系建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ),近年來有關(guān)數(shù)據(jù)要素市場化配置、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的政策為深化數(shù)據(jù)要素治理與釋放數(shù)據(jù)要素價值創(chuàng)造了前提條件。為促進(jìn)數(shù)據(jù)要素價值實(shí)現(xiàn),推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》,對我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)提出要求,全面指導(dǎo)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)。基于相關(guān)政策舉措與實(shí)踐研究,可從以下幾個方面對我國數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)展開分析。
(一)政策法規(guī)逐漸完善

   01

法律規(guī)范體系加快構(gòu)建

我國數(shù)據(jù)治理始終堅(jiān)持安全與發(fā)展并重,《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等法律的頒布,《保守國家秘密法》《電子簽名法》《檔案法》等法律作出的相關(guān)突破與修訂,以及諸多行政法規(guī)的出臺,進(jìn)一步填補(bǔ)了相關(guān)立法空白,有關(guān)數(shù)據(jù)治理的法律規(guī)范體系逐漸完善。

   02

國家政策環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

黨和國家高度重視數(shù)字化發(fā)展與數(shù)據(jù)治理,為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國建設(shè)目標(biāo),近年來密集出臺了一系列總體宏觀規(guī)劃、專門性指導(dǎo)政策、管理規(guī)范和配套措施等,推動國家數(shù)據(jù)治理頂層設(shè)計(jì)的完善與逐步落實(shí)。2022 年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》為我國今后一段時期內(nèi)數(shù)據(jù)要素發(fā)展指明了方向,《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出了加快培育數(shù)據(jù)要素市場等要求。

   03

地方政府積極探索創(chuàng)新

地方政府深刻貫徹落實(shí)中央戰(zhàn)略規(guī)劃與政策規(guī)范,結(jié)合地方具體情況采取有效措施,積極探索數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新實(shí)踐,紛紛出臺相關(guān)政策與規(guī)劃,推進(jìn)地方數(shù)據(jù)治理更好地發(fā)展。上海、廣東、福建、山東等省市已經(jīng)正式頒布相關(guān)數(shù)據(jù)條例,旨在最大限度地促進(jìn)公共數(shù)據(jù)流通和開發(fā)利用,建立健全公共數(shù)據(jù)共享安全保障體系等。
(二)管理體制機(jī)制逐步明確

   01

組建國家數(shù)據(jù)管理職能機(jī)構(gòu)

新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出,組建國家數(shù)據(jù)局,將中央網(wǎng)信辦的數(shù)據(jù)中國建設(shè)等相關(guān)職能與國家發(fā)展和改革委員會的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)職能劃入國家數(shù)據(jù)局,標(biāo)志著國家在數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制建設(shè)上向前邁進(jìn)了一大步。同時也使得“數(shù)據(jù)二十條”的落地見效有了組織保障,數(shù)據(jù)資源開發(fā)與利用進(jìn)一步加速,數(shù)字中國建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈?/span>

   02

國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行良好

我國在發(fā)展電子政務(wù)、建設(shè)數(shù)字政府的過程中,建立了國家層面的相關(guān)職能部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與制度,形成了國家數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。中央網(wǎng)信辦作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家網(wǎng)絡(luò)安全與信息化建設(shè)的職能部門,牽頭建立國家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,制定國家電子政務(wù)總體方案,充分調(diào)動、發(fā)揮各職能部門的積極性,協(xié)調(diào)各方關(guān)系,促進(jìn)形成數(shù)據(jù)治理發(fā)展的長效機(jī)制。

   03

國家層面各部門明確數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)

國務(wù)院辦公廳統(tǒng)籌全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系的建設(shè)和管理,整合形成國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺,完善政務(wù)大數(shù)據(jù)管理機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全保障體系。國務(wù)院有關(guān)部門明確本部門政務(wù)數(shù)據(jù)主管機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌管理本部門本行業(yè)政務(wù)數(shù)據(jù),推動垂直管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)與國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺互聯(lián)互通。中央部門普遍設(shè)置大數(shù)據(jù)中心或信息中心,負(fù)責(zé)本部門職能范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)治理與部門數(shù)字化建設(shè)和保障工作。

   04

地方層面紛紛成立數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)

成立專門的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu),推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)治理和大數(shù)據(jù)應(yīng)用,已成為當(dāng)前中國各地政府的普遍做法。目前,全國 31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)均已結(jié)合政務(wù)數(shù)據(jù)管理和發(fā)展要求明確政務(wù)數(shù)據(jù)主管部門。[4] 一些地方在實(shí)踐過程中不斷探索完善、優(yōu)化調(diào)整原有政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置,持續(xù)開展創(chuàng)新實(shí)踐。
(三)相關(guān)主體能力建設(shè)不斷強(qiáng)化

   01

組織領(lǐng)導(dǎo)力持續(xù)提升

委員會制和領(lǐng)導(dǎo)小組制是我國數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)制度的主要形式。第十九屆中央政治局就實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國、實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、新技術(shù)應(yīng)用、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展等主題展開多次集體學(xué)習(xí),持續(xù)提升數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力。

   02

首席數(shù)據(jù)官制度得以探索實(shí)踐

當(dāng)前,相關(guān)職能部門計(jì)劃將在全國范圍內(nèi)選取部分省級政府開展首席數(shù)據(jù)官試點(diǎn),進(jìn)而推動全國各級政府建立首席數(shù)據(jù)官制度。廣東省政府,江蘇省、浙江省、遼寧省的部分市級政府,以及部分企業(yè)陸續(xù)實(shí)行首席數(shù)據(jù)官制度,旨在加速構(gòu)建數(shù)據(jù)治理體系,提高數(shù)據(jù)戰(zhàn)略意識,推動數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

   03

干部與公務(wù)員隊(duì)伍數(shù)字治理能力培訓(xùn)受到重視

《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》提出,要提升領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員數(shù)字治理能力。在既有干部培訓(xùn)體系、能力提升機(jī)制、MPA 培養(yǎng)體系的基礎(chǔ)上,有針對性地開展數(shù)字化能力培養(yǎng)與提升工作,培育各級領(lǐng)導(dǎo)干部與公務(wù)員“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的能力。

   04

專家、智庫為促進(jìn)國家與地方數(shù)據(jù)治理提供智力支撐

國家與地方相關(guān)專家委員會、智庫通過政策咨詢、課題研究、績效評價等參與數(shù)據(jù)治理,推動中國數(shù)據(jù)治理與管理工作專業(yè)化、科學(xué)化、民主化和規(guī)范化,推進(jìn)國家數(shù)據(jù)治理健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

   05

公眾數(shù)字素養(yǎng)與技能培育體系加快構(gòu)建

我國著力構(gòu)建覆蓋全民、城鄉(xiāng)融合、公平一致、可持續(xù)、有韌性的數(shù)字素養(yǎng)與技能發(fā)展培育體系。2022年,全民數(shù)字素養(yǎng)與技能提升平臺(http://www.)啟動上線,以期促進(jìn)彌合數(shù)字鴻溝、提升數(shù)字化參與度、推動數(shù)據(jù)治理均衡普惠發(fā)展。
(四)數(shù)據(jù)共享應(yīng)用向縱深發(fā)展

   01

數(shù)據(jù)共享開放成效顯著

近年來,我國各地各部門高度重視公共數(shù)據(jù)資源的共享交換與開放應(yīng)用,著力提升公共數(shù)據(jù)治理水平,在政策制定、平臺系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用等方面開展了大量實(shí)踐并取得了積極進(jìn)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2011 年至今,我國省級地方政府出臺的公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策達(dá) 146 項(xiàng),年投入資金超過 28 億元,[5] 地市級及以上政府上線的公共數(shù)據(jù)開放平臺達(dá) 208 個。[6] 截至 2022 年 6 月,國家數(shù)據(jù)共享交換平臺上線目錄累計(jì)超過 68 萬條,發(fā)布共享接口超過 1000 個,平臺開通以來累計(jì)提供查詢/核驗(yàn)超過 78 億次,數(shù)據(jù)共享成效顯著。[7]

   02

數(shù)據(jù)應(yīng)用模式不斷創(chuàng)新

除了通過網(wǎng)站、平臺直接提供政務(wù)數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)開放模式外,近年來一些地方在數(shù)據(jù)開放模式上進(jìn)行調(diào)整和探索,不斷創(chuàng)新公共數(shù)據(jù)開放模式。在保障安全、保護(hù)隱私的前提下,探索通過定向開放、專區(qū)開放等方式,擴(kuò)大能夠開放的政務(wù)數(shù)據(jù)范圍,向社會提供更多的政務(wù)數(shù)據(jù)資源,實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)的融合聯(lián)動,更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用和價值。

   03

數(shù)據(jù)要素市場化初探

各地方政府積極探索建立公共數(shù)據(jù)治理規(guī)則,在公共數(shù)據(jù)共享開放與開發(fā)利用的基礎(chǔ)上,探索培育數(shù)據(jù)要素市場,促進(jìn)數(shù)據(jù)流通交易及其進(jìn)一步應(yīng)用。例如,廣東、浙江、上海等地方探索適應(yīng)數(shù)據(jù)要素新特點(diǎn)、新需求的治理方式,健全數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)、流通、應(yīng)用、收益分配機(jī)制;北京國際大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易所等陸續(xù)揭牌成立,加快探索數(shù)據(jù)交易模式;各地政府創(chuàng)新推行適宜本地發(fā)展的數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式。
圖片△ 圖1 國家數(shù)據(jù)共享交換平臺查詢/核驗(yàn)接口調(diào)用情況

(五)構(gòu)建數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的制度體系

   01

當(dāng)前數(shù)據(jù)治理仍面臨問題與挑戰(zhàn)

數(shù)字時代的到來從根本上改變了經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律。同時數(shù)字化深入發(fā)展趨勢與數(shù)據(jù)要素發(fā)展需求也向社會治理發(fā)起了新一輪挑戰(zhàn)。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展與融合應(yīng)用為社會發(fā)展帶來了諸多變化,同時也引發(fā)了大量新的社會問題與管理問題,然而傳統(tǒng)的政策法規(guī)體系、管理制度等很難完全適用于數(shù)字化社會發(fā)展形勢。數(shù)據(jù)作為一種新型關(guān)鍵生產(chǎn)要素,其在發(fā)展過程中所涉及的基礎(chǔ)性制度問題并不能通過現(xiàn)有的治理體系得到解決,而其為經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)轉(zhuǎn)注入的強(qiáng)勁動力又迫使我們不得不面對種種因之而來的難題。

   02

數(shù)據(jù)要素價值釋放與基礎(chǔ)制度建設(shè)具有重要意義

在政府職能實(shí)現(xiàn)過程中,數(shù)據(jù)與有形資產(chǎn)、人力資源同樣重要,如果沒有數(shù)據(jù),政府便難以有效運(yùn)作。數(shù)字化發(fā)展的全面深入使得海量數(shù)據(jù)泛在化,數(shù)據(jù)的融合、重組、復(fù)用帶來的規(guī)模效應(yīng)和零邊際成本,極大地推動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、蝶變和新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式的不斷涌現(xiàn)。數(shù)據(jù)不可直接進(jìn)行規(guī)模化開發(fā),不能夠直接在市場中流通,更難以產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益,而數(shù)據(jù)要素是能夠參與社會生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的數(shù)據(jù)資源。海量的數(shù)據(jù)資源需要經(jīng)過要素化、市場化的過程才能變?yōu)閿?shù)據(jù)要素從而進(jìn)行規(guī)?;_發(fā)并入場交易?;诖?,推動數(shù)據(jù)要素化治理已成為必然選擇,對數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集、整合、開發(fā)、利用,以及確權(quán)、定價、交易和流通成為發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容,同時也是數(shù)字化時代技術(shù)、制度與市場三者協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

   03

“數(shù)據(jù)二十條”提出的制度建設(shè)要求與發(fā)展方向

“數(shù)據(jù)二十條”以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理為重點(diǎn),提出了構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值的要求與方向。第一,建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度,解決數(shù)據(jù)要素進(jìn)入市場流通的底層問題,在完善數(shù)據(jù)權(quán)利與利益保護(hù)制度的前提下,推進(jìn)數(shù)據(jù)要素的市場化配置,堅(jiān)持分類分級的安全與確權(quán)授權(quán)制度,建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系。第二,建立合規(guī)高效、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度。通過監(jiān)管規(guī)則與制度提高數(shù)據(jù)流通交易的合規(guī)性,完善數(shù)據(jù)交易場所體系,推動區(qū)域性、行業(yè)性數(shù)據(jù)流通,培育一批數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),打造高效的交易服務(wù)生態(tài),同時也要建立安全合規(guī)有序的跨境流通機(jī)制。第三,建立體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,健全數(shù)據(jù)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬機(jī)制,更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用。第四,建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度。在政府、企業(yè)、社會等多方主體協(xié)同共治的格局下,不斷創(chuàng)新政府治理模式,增強(qiáng)企業(yè)社會責(zé)任與自律意識,積極發(fā)揮社會力量作用,持續(xù)優(yōu)化治理格局。

三、國外數(shù)據(jù)治理模式與政策比較

(一)國外數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略
2019 年,美國白宮行政管理和預(yù)算辦公室發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動計(jì)劃》。以 2020 年為起始,聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略描述了美國聯(lián)邦政府未來十年的數(shù)據(jù)愿景,并初步確定了各政府機(jī)構(gòu)在 2020 年需要采取的關(guān)鍵行動?!堵?lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略與2020年行動計(jì)劃》對數(shù)據(jù)的關(guān)注由技術(shù)轉(zhuǎn)向資產(chǎn),“將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源開發(fā)”成為此戰(zhàn)略的核心目標(biāo)。2020 年,《國防部數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性意義,將數(shù)據(jù)治理作為美國國防部的必要、重要使命。
2020 年,《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出歐盟未來 5 年實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)所需的政策措施和投資策略,確保歐盟成為數(shù)據(jù)驅(qū)動型社會的榜樣和領(lǐng)導(dǎo)者,以及在數(shù)據(jù)開發(fā)利用、存儲、開放、保護(hù)和安全方面的全球領(lǐng)先地位,使私營部門和公共部門能利用數(shù)據(jù)更好地進(jìn)行決策,創(chuàng)造單一化的歐盟數(shù)字市場。同年《塑造歐洲數(shù)字未來》提出歐盟數(shù)字化變革的理念、戰(zhàn)略和行動,希望建立以數(shù)字技術(shù)為動力的歐洲社會,使歐洲成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全球領(lǐng)導(dǎo)者。歐盟隨后出臺《數(shù)據(jù)治理法案》《數(shù)字服務(wù)法案》《數(shù)字市場方案》等,進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)據(jù)流通與利用,規(guī)范數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展,促進(jìn)市場公平競爭。
2020 年,《英國國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》由數(shù)字、文化、媒體和體育部發(fā)布,作為2017 年《數(shù)字化戰(zhàn)略》的補(bǔ)充,成為英國政府采取數(shù)據(jù)行動的框架,著眼于如何利用現(xiàn)有優(yōu)勢,促進(jìn)政府、社會和個人更好地利用數(shù)據(jù),以推動數(shù)字行業(yè)乃至整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,改善社會和公共服務(wù),并使英國成為下一波數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新浪潮的引領(lǐng)者。
(二)國外公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用機(jī)制比較
美國在數(shù)據(jù)治理方面起步較早,尤其是在數(shù)據(jù)開放、公共數(shù)據(jù)開放利用等相關(guān)領(lǐng)域均走在世界前列。美國非常注重公共數(shù)據(jù)的公開共享,公眾非常支持公共數(shù)據(jù)資源的商業(yè)化開發(fā)和利用。美國公共數(shù)據(jù)資源的再利用,特別是商業(yè)性再利用,已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展,在很大程度上降低了其行政成本,促進(jìn)了社會數(shù)據(jù)資源的豐富和數(shù)據(jù)市場的繁榮。
歐盟直到 20 世紀(jì) 80 年代才開始重視公共部門的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用,在數(shù)據(jù)治理、公共數(shù)據(jù)資源利用等領(lǐng)域的發(fā)展模式、思路與美國不同。歐盟制定了公共部門數(shù)據(jù)再利用政策,引導(dǎo)歐盟成員國建立相應(yīng)的政策機(jī)制。歐盟允許民眾獲取政府?dāng)?shù)據(jù),但也允許政府機(jī)構(gòu)擁有相關(guān)數(shù)據(jù)的版權(quán)。因此,如果無政府授權(quán),任何社會機(jī)構(gòu)都不得利用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)。但是從歐盟各成員國來看,許多歐洲國家允許政府部門通過提供有償數(shù)據(jù)服務(wù)來盈利,以彌補(bǔ)政府經(jīng)費(fèi)的不足。
英國數(shù)據(jù)治理與公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用模式既不像美國那樣完全市場化,也不像歐盟那樣保守。英國力推政府開放數(shù)據(jù),開放政府許可證(OGL)得到了廣泛的應(yīng)用,公共部門數(shù)據(jù)許可模式越來越簡潔、透明和便利,對于公共部門數(shù)據(jù)的使用和利用的限制越來越少。
(三)國外數(shù)據(jù)流通交易模式探索
國外在數(shù)據(jù)交易上更傾向于鼓勵多元數(shù)據(jù)流通模式發(fā)展,如通過數(shù)據(jù)代理(Data Broker)、數(shù)據(jù)信托(Data Trust)等方式來推動數(shù)據(jù)流通機(jī)制的發(fā)展,并在此基礎(chǔ)上逐步形成數(shù)據(jù)交易市場。美國耶魯大學(xué)教授杰克·巴金在隱私數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域首次提出采用信托工具來解釋數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者之間的關(guān)系的主張。數(shù)據(jù)控制者通過承擔(dān)信托義務(wù)管理數(shù)據(jù),或由第三方數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)管理數(shù)據(jù)的模式,能夠降低管理和共享數(shù)據(jù)的成本與技術(shù)阻礙。數(shù)據(jù)信托旨在于數(shù)據(jù)共享利用中保護(hù)數(shù)據(jù)共享人的利益乃至社會公共利益,保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)利、使數(shù)據(jù)交易符合倫理要求、確保數(shù)據(jù)的安全性與可靠性。歐盟委員會在《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中概述了歐盟未來五年發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)所需的政策措施和投資策略,最終創(chuàng)建一個歐洲數(shù)據(jù)公共空間,即一個真正的數(shù)據(jù)單一市場。2022 年,《關(guān)于歐洲公共數(shù)據(jù)空間的歐盟委員會工作人員文件》專門對歐洲公共數(shù)據(jù)空間的運(yùn)行現(xiàn)狀做了分領(lǐng)域的詳細(xì)介紹。《歐洲共同數(shù)據(jù)空間:進(jìn)展與挑戰(zhàn)》重點(diǎn)評估了歐洲公共數(shù)據(jù)空間中數(shù)個核心項(xiàng)目架構(gòu)的運(yùn)行,并著重分析了歐盟開放數(shù)據(jù)門戶在數(shù)據(jù)空間中的作用和潛在效用。

四、完善我國數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度的建議

(一)構(gòu)建中國式現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)治理體系

   01

謀劃數(shù)據(jù)治理頂層發(fā)展戰(zhàn)略

數(shù)據(jù)治理側(cè)重于從政府組織模式、治理體系變革、資源配置機(jī)制等全新視角推進(jìn)政府治理模式創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前亟須進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)治理頂層設(shè)計(jì),并制定總體規(guī)劃與細(xì)化實(shí)施方案,明確國家數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)和重點(diǎn),按照全國“一盤棋”的思路予以謀劃,加快制定國家數(shù)據(jù)治理規(guī)劃,描繪數(shù)字化發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。

   02

堅(jiān)持集中統(tǒng)一的整體布局

我國數(shù)據(jù)治理及其基礎(chǔ)制度建設(shè)應(yīng)始終堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),全面落實(shí)、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局,面向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國建設(shè)目標(biāo),充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)作用。充分發(fā)揮黨總覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,以集中統(tǒng)一的整體布局充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢,堅(jiān)持全局性謀劃、一體化布局、整體性推進(jìn),更好地發(fā)揮各方的積極性,促進(jìn)數(shù)據(jù)有序流通和開發(fā)利用,整體推進(jìn)數(shù)據(jù)要素共建共享共治。

   03

突出以人民為中心的治理導(dǎo)向

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,主動適應(yīng)社會主要矛盾的變化,把增進(jìn)人民福祉作為推動數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)要素市場建立的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。建立惠民為民的治理體系,增進(jìn)人民福祉,從企業(yè)和群眾需求出發(fā),從政府管理和服務(wù)場景入手,推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展,不斷提升經(jīng)濟(jì)社會的數(shù)字包容性與普惠性,讓人民群眾在數(shù)據(jù)治理中有更多的獲得感、幸福感、安全感。

   04

優(yōu)化多元參與、共享共治的發(fā)展格局

除政務(wù)數(shù)據(jù)外,企業(yè)與社會組織等也掌握了大量的具有較高公共價值的數(shù)據(jù)資源。營造開放的政務(wù)數(shù)據(jù)治理環(huán)境,有助于促進(jìn)民眾和組織參與公共政策和事務(wù),能夠增強(qiáng)政府事務(wù)透明度,增進(jìn)社會對政府的信任,是提升國家數(shù)據(jù)治理水平的必要環(huán)節(jié)。在數(shù)字化條件下,數(shù)據(jù)治理的建設(shè)、管理、運(yùn)維需要多元治理主體的共同參與。
(二)勾勒數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)輪廓

   01

適度分離數(shù)據(jù)的持有權(quán)與使用權(quán)

類比四大傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的治理,引入“弱所有權(quán)”概念,適度分離數(shù)據(jù)的所有權(quán)與使用權(quán)不失為一種可行的制度嘗試。以土地要素為例,我國的土地制度要求,城市市區(qū)土地全部屬于國家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。然而,公有制所有形式并沒有限制土地流轉(zhuǎn)及價值創(chuàng)造,因?yàn)槲覈鴦?chuàng)造性地對土地的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了分離,并逐步建立起相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度,同時由自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住建部等職能部門協(xié)同治理,最終實(shí)現(xiàn)了土地要素的市場化配置。類似地,勞動力要素、資本要素和技術(shù)要素的高效配置也都離不開從確權(quán)到權(quán)利分割再到制度和組織機(jī)構(gòu)的建立,從而建立要素治理體系的探索過程。若要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的潛力,在數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分、流通配置、制度規(guī)則等方面必須從價值理念、基本制度、組織機(jī)構(gòu)、治理主體、運(yùn)行機(jī)制等方面逐步勾勒整體性的數(shù)據(jù)要素治理體系的輪廓。

   02

堅(jiān)持“數(shù)據(jù)發(fā)展主義”策略

數(shù)據(jù)治理及數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè),既要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)保護(hù),同時也要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)發(fā)展,我國的數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)發(fā)展策略是在二者之間找到一個平衡點(diǎn),兼顧發(fā)展和安全。當(dāng)下及未來,依然要堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)發(fā)展主義策略。這也是在數(shù)據(jù)治理過程中,對于數(shù)據(jù)跨境等問題的基本理念和策略。對我國數(shù)據(jù)發(fā)展而言發(fā)展是第一要義,在發(fā)展的同時要避免可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險。尤其是在數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用上,我國在發(fā)展與安全保護(hù)兩方面都面臨著諸多緊迫性工作,國家數(shù)據(jù)局的成立和“數(shù)據(jù)二十條”的出臺,能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和利用,從而更好地讓數(shù)據(jù)賦能數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,推動數(shù)字中國建設(shè)總體規(guī)劃的實(shí)施。同時,在《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)法律制度下,要持續(xù)加強(qiáng)對數(shù)據(jù)開發(fā)使用過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行強(qiáng)力的監(jiān)管,保障數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)發(fā)展的安全底線。
(三)提升數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)能力

   01

細(xì)化、落實(shí)國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)

黨和國家深刻把握數(shù)字化革命的歷史機(jī)遇,科學(xué)部署網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國建設(shè),為我國數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)制度建設(shè)指明了方向、提出了要求,下一步應(yīng)逐步落實(shí)國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的頂層設(shè)計(jì),建立促進(jìn)數(shù)據(jù)要素作用發(fā)揮的配套政策體系,著力構(gòu)建完善的政策指導(dǎo)和制度支撐體系,針對數(shù)據(jù)治理建設(shè)中的基礎(chǔ)性、機(jī)制性障礙,出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,調(diào)整與當(dāng)前數(shù)據(jù)治理不相適應(yīng)的制度安排。

   02

建立統(tǒng)籌有力、統(tǒng)分適度的全局性協(xié)調(diào)機(jī)制

國家層面應(yīng)建立全局性數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,各地各部門應(yīng)充分發(fā)揮本級數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,協(xié)調(diào)解決好數(shù)據(jù)治理過程中涉及全局性、根本性的問題。保障國家數(shù)據(jù)治理政策的有效性、協(xié)調(diào)性,充分調(diào)動中央與地方數(shù)據(jù)治理的積極性,高效配置全國數(shù)據(jù)資源,為數(shù)據(jù)的橫向與縱向流通提供制度保障。

   03

鼓勵制度創(chuàng)新,推進(jìn)示范應(yīng)用

各地?cái)?shù)據(jù)治理正在如火如荼地開展中,圍繞相關(guān)基礎(chǔ)制度建設(shè)既有先行先試經(jīng)驗(yàn),也暴露出不少問題。以需求為導(dǎo)向、以應(yīng)用促發(fā)展,研究歸納近幾年地方發(fā)展經(jīng)驗(yàn),在數(shù)據(jù)要素化改革不充分的地區(qū)和領(lǐng)域予以推廣,進(jìn)一步創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展模式。同時,為進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)治理制度,加大先行先試力度,創(chuàng)新試點(diǎn)示范內(nèi)容,分地區(qū)、分領(lǐng)域、分批次開展試點(diǎn),加強(qiáng)建設(shè)方向引導(dǎo),制定考核評估制度,將建設(shè)成效好的地方作為典型案例,輻射帶動區(qū)域與行業(yè)發(fā)展。
(四)構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營體制機(jī)制

   01

完善治理結(jié)構(gòu),促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用

兼顧公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和安全保護(hù),必須構(gòu)建以政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)為核心,多方主體共同參與、各司其職的綜合治理結(jié)構(gòu)。其中,數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)代表政府對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理,對參與數(shù)據(jù)治理的企業(yè)和個人實(shí)施監(jiān)管,推動落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護(hù)等相關(guān)要求;公共部門作為數(shù)據(jù)的提供者和使用者,應(yīng)遵守?cái)?shù)據(jù)治理的各項(xiàng)規(guī)則和要求,保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、提出數(shù)據(jù)需求;數(shù)據(jù)運(yùn)營商、研究支撐機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)等是公共數(shù)據(jù)運(yùn)營過程中的重要主體,會接觸到大量的數(shù)據(jù),為此政府應(yīng)在運(yùn)營中擁有主導(dǎo)權(quán)。

   02

明確授權(quán)規(guī)則,保障運(yùn)營活動的有序開展

通過引入數(shù)據(jù)運(yùn)營主體,在確保安全可控的前提下盡可能地調(diào)動市場主體的參與積極性。從授權(quán)對象上看,公共數(shù)據(jù)屬于公共資源范疇,政府應(yīng)優(yōu)先將公共數(shù)據(jù)作為出資交由國有企業(yè)運(yùn)營,在保障安全的前提下充分釋放數(shù)據(jù)價值。從授權(quán)范圍上看,按照行業(yè)、區(qū)域、場景等維度予以明確的數(shù)據(jù)授權(quán),限定數(shù)據(jù)運(yùn)營主體的被授權(quán)范圍,是兼顧發(fā)展與安全的必然選擇。從定價方式上看,應(yīng)結(jié)合公共數(shù)據(jù)的用途進(jìn)行選擇。

   03

拓展運(yùn)營手段,支撐數(shù)據(jù)價值的充分釋放

一方面,在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營中積極引入?yún)^(qū)塊鏈、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、多方安全計(jì)算等新型技術(shù)手段,界定數(shù)據(jù)權(quán)責(zé),減少數(shù)據(jù)跑路,為公共數(shù)據(jù)的安全、高效流轉(zhuǎn)提供支撐。另一方面,創(chuàng)新運(yùn)營中的數(shù)據(jù)流通模式,實(shí)現(xiàn)原始數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)應(yīng)用“解耦”,破解安全與流通對立難題,支撐數(shù)據(jù)價值的釋放。

   04

完善相關(guān)制度體系,破解公共數(shù)據(jù)要素化難題

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念是數(shù)據(jù)要素治理的重要原則,也是建立有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度體系的重要前提條件。在全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)的背景下,通過相關(guān)制度規(guī)則的完善,消除政務(wù)數(shù)據(jù)整合匯聚、共享交換、跨機(jī)構(gòu)流程優(yōu)化等方面存在的障礙,面向數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展需求,通過制度規(guī)則安排重點(diǎn)解決公共數(shù)據(jù)向第三方授權(quán)、運(yùn)營主體選擇、公共數(shù)據(jù)向市場流通、運(yùn)營監(jiān)管等方面面臨的難題,統(tǒng)籌數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范與運(yùn)營監(jiān)督,強(qiáng)化公共部門數(shù)據(jù)要素治理能力。

五、小結(jié)

我國數(shù)據(jù)治理體系不斷完善、成效顯著,在國家與地方豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)下,通過將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素,著力加快數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè),推動數(shù)據(jù)的確權(quán)、定價、流通,以及數(shù)據(jù)要素的市場化配置,進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)發(fā)展。下一步應(yīng)將數(shù)據(jù)要素化與數(shù)據(jù)要素價值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)置于數(shù)據(jù)治理過程中,基于數(shù)據(jù)治理現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)踐積累,以公共數(shù)據(jù)治理為抓手,推動數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)與完善,探索破解數(shù)據(jù)確權(quán)、配置和流通難題的中國方案。構(gòu)建兼顧工具維度與價值維度的數(shù)據(jù)治理體系,是激活數(shù)據(jù)要素潛能、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的必然選擇。

參考文獻(xiàn)
[1] 何俊、劉燕、鄧飛:《數(shù)據(jù)要素概論及案例分析》,科學(xué)出版社,2022,第 29 頁。
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[5] 清華大學(xué)公共管理學(xué)院、中國電子信息行業(yè)聯(lián)合會:《中國政務(wù)數(shù)據(jù)治理發(fā)展報告(2021年)》,2020 年12 月。
[6] 復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室:《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告--省域指數(shù)(2022年度)》,2022年1月。
[7] 數(shù)據(jù)來源于國家數(shù)據(jù)共享交換平臺。

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